陸蔚紅　翁芳潔　周焬喆

摘 要 2017年7月1日，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式確立。從各地實踐看，公益訴訟案件尤其是行政公益訴訟案件，在維護國家和社會公共利益、促進法治政府建設(shè)上起到積極作用。本文以海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費征繳行政公益訴訟案為例，對行政公益訴訟基礎(chǔ)實踐中存在的問題進行剖析，進而為公益訴訟制度的完善提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 基層實踐 問題

作者簡介：陸蔚紅、翁芳潔、周焬喆，嘉興市海鹽縣人民檢察院。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.302

一、行政公益訴訟概述

習(xí)近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會的賀信中突出強調(diào)：檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責(zé)任；中國檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，承擔(dān)懲治和預(yù)防犯罪、對訴訟活動進行監(jiān)督等職責(zé)，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。維護國家利益和社會公共利益始終是檢察機關(guān)的重大責(zé)任和核心使命，除傳統(tǒng)的審查逮捕、公訴等業(yè)務(wù)外，公益訴訟制度將成為檢察機關(guān)維護公益的又一重大制度設(shè)計。

長久以來，老百姓習(xí)慣了明哲保身的處世哲學(xué)，對于違法損害公共利益或者行政機關(guān)拒不履行維護公共利益的行為，往往出于“多一事不如少一事”的考慮，無人問津。以往許多公益受損案件，因為缺乏適格原告導(dǎo)致公共利益一直處于受損狀態(tài)，如果行政機關(guān)不主動積極作為，那么社會公益就無法回復(fù)到圓滿狀態(tài)。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的正式確立，賦予檢察機關(guān)用檢察權(quán)來制約行政權(quán)的職能，不僅是維護公益的現(xiàn)實需要，也將對規(guī)范公權(quán)力的運行發(fā)揮重要作用。

從辦案實踐來看，絕大多數(shù)公益訴訟案件都是由基層院辦理，基層院在公益訴訟案件辦理中所遇到的問題具有典型性、代表性，公益訴訟制度將伴隨這些問題的解決而不斷完善。本文以海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費行政公益訴訟案為例，剖析海鹽縣院在案件辦理過程中遇到的問題，并提出針對性建議，為行政公益訴訟制度的頂層設(shè)計提供參考。

二、行政公益訴訟基層實踐中存在的問題

（一）案件線索發(fā)現(xiàn)不暢

《行政訴訟法》、《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定公益訴訟的案件線索應(yīng)是檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的，即公訴、偵監(jiān)、控申等業(yè)務(wù)部門在案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)后移送民行部門的，但由于這些部門并不開展公益訴訟相關(guān)工作，對公益訴訟欠缺了解，在一定程度上可能遺漏部分線索。

原自偵部門在辦理職務(wù)犯罪過程中發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益或公共利益受損的線索是公益訴訟案件線索的重要來源。但國家監(jiān)察體制改革、自偵部門的整體轉(zhuǎn)隸，給公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)帶來新難題。

（二）基層民行力量薄弱，缺乏專業(yè)人才

民行部門的人員配置歷來與公訴、偵監(jiān)等部門無法相比，基層院的民行部門大多只有一個員額檢察官和一二個助理。在內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，很多檢察院的民行和控申等部門進行合并，部門人員在絕對數(shù)量上雖有所增加，但從實踐來看，部門內(nèi)部大多劃分為不同辦案組，民行案件仍由原民行科人員辦理，因而基層民行力量仍然比較薄弱；行政公益訴訟所涉及的國有土地使用權(quán)出讓、國有財產(chǎn)保護等領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，對檢察干警的理論水平、業(yè)務(wù)能力等都提出了更高的要求，而基層民行檢察干警整體的業(yè)務(wù)水平、專業(yè)知識等與行政公益訴訟尚無法匹配，仍存在不小差距。

（三）調(diào)查取證存在困難

行政公益訴訟是行政訴訟的一種特殊類型，依然受行政訴訟法規(guī)制，在具體的訴訟中適用舉證責(zé)任倒置原則，即由被告行政機關(guān)來承擔(dān)證明行政行為合法性等的舉證責(zé)任。依據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條之規(guī)定，檢察機關(guān)如向法院提起行政公益訴訟，需提供公益訴訟起訴書、被告違法行使職權(quán)或不作為致使國家利益或社會公共利益受到侵害的證明材料、檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。從嚴格意義上講，此條文不單單是檢察機關(guān)的初步證明責(zé)任，更應(yīng)該是法院對行政公益訴訟的受理條件之一。

《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規(guī)定有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當配合檢察機關(guān)調(diào)查收集證據(jù)，但是并未對不予配合的情形提供任何救濟性保障措施。尤其是在博弈較為激烈的行政公益訴訟中，檢察機關(guān)取證既無強制措施也無救濟方式，即意味著檢察機關(guān)的調(diào)查取證不具有剛性的法律強制力，如果相關(guān)方不配合，檢察機關(guān)在調(diào)查取證上將困難重重。海鹽縣院在辦理系列人防易地建設(shè)費征繳行政公益訴訟案過程中，案件相關(guān)證據(jù)如建設(shè)工程規(guī)劃許可證、人防結(jié)建面積核算表等證據(jù)大多從人防辦獲取，如果海鹽縣院對人防主管部門依法提起行政公益訴訟，則其余人防案件的相關(guān)證據(jù)還能否順利從人防主管部門調(diào)取，人防部門是否還會主動配合檢察機關(guān)辦案？情況是不容樂觀的。

行政公益訴訟案件所涉領(lǐng)域?qū)I(yè)性較強，調(diào)查取證的難度較大，而基層民行檢察人員尚未適應(yīng)公益訴訟證據(jù)廣泛性、專業(yè)性等要求，業(yè)務(wù)能力尚不能完全適應(yīng)調(diào)查核實需要。在海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費征繳行政公益訴訟案中，案件所涉及的人防圖紙、房地產(chǎn)規(guī)劃等較為專業(yè)，我們在城建檔案館查閱檔案時比較困難，如果沒有相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才協(xié)助，可能無法有效調(diào)取重要證據(jù)；檢察機關(guān)在調(diào)查取證中需采取專業(yè)技術(shù)手段，如鑒定、勘驗等，但基層民行力量大多欠缺專業(yè)人才、相應(yīng)技術(shù)手段等，并在經(jīng)費等保障上較為乏力。如果海鹽縣院要對人防主管部門提供的相關(guān)項目應(yīng)建、實建人防面積進行核實，則需委托專業(yè)測繪公司進行測算，所需相關(guān)費用較大，而在環(huán)境公益訴訟案件中對污染情況的鑒定費用則更高，如水污染。

（四）訴前程序中行政機關(guān)整改到位認定難

檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使損害國家利益或公共利益，要先通過發(fā)出訴前檢察建議的方式來督促其履職或糾正違法。訴前程序既能節(jié)約司法資源，也能有效維護公益，從實踐來看，大部分案件在訴前程序就已結(jié)案。不同的行政機關(guān)有不同的職責(zé)，這就導(dǎo)致在行政機關(guān)是否整改到位上缺乏客觀、明確的標準，需要結(jié)合個案情況進行判斷；從另一方面講，某些案子中行政機關(guān)在檢察建議2個月的回復(fù)期內(nèi)仍難以整改到位。

海鹽縣院在辦理人防案件過程中，在向人防主管部門發(fā)出訴前檢察建議后曾多次前往溝通，人防辦始終回復(fù)表示其一直在向相關(guān)當事人征繳人防易地建設(shè)費，但案件始終未進入立案處罰程序，從這一點上來講，縣人防主管部門仍處于不作為狀態(tài)。但依據(jù)《浙江省人民防空行政處罰程序規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，人防主管部門在作出處罰決定后要經(jīng)過法定救濟期限（即行政復(fù)議或行政訴訟期限）后才能向法院申請強制執(zhí)行，這一時間段最起碼要半年以上，遠遠超過檢察建議2個月的回復(fù)期限。這意味在回復(fù)期內(nèi)在涉案企業(yè)等不主動繳納的情況下，人防主管部門無法將人防易地建設(shè)費征繳到位。從維護公益角度出發(fā)，我們辦案的目的就是把人防易地建設(shè)費征繳到位，防止國有財產(chǎn)流失。如果人防主管部門回復(fù)已進入立案處罰程序，經(jīng)過法定期限后會向法院申請強制執(zhí)行，那是否屬于整改到位？

三、推進基層行政公益訴訟工作的對策

（一）內(nèi)外兼修，拓寬線索發(fā)現(xiàn)渠道

公益訴訟是檢察工作新的增長極，各檢察機關(guān)需高度重視，充分發(fā)揮“檢察一盤棋”精神，在鞏固提升內(nèi)部線索移送機制的同時，可把公益訴訟列入全院干警業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)計劃。為避免公訴、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門可能遺漏公益訴訟線索，部分檢察機關(guān)也在積極探索突破現(xiàn)有辦案模式，如義烏的“三檢并行”模式，即民行檢察官除原有職責(zé)外，還將辦理涉及公益訴訟領(lǐng)域的刑事案件，如對涉嫌破壞環(huán)境資源保護罪、生產(chǎn)銷售假藥劣藥罪等刑事案件進行審查起訴，對案件中的公益訴訟線索進行摸排，最大限度避免遺漏。同時，對行政訴訟法等規(guī)定的公益訴訟案件的線索應(yīng)是“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的”做寬泛解釋，不能僅僅局限于業(yè)務(wù)部門在辦案中發(fā)現(xiàn)，還應(yīng)包括舉報、信訪、其他機關(guān)移送和新聞媒體報道等情形。海南省檢察機關(guān)出臺了公益訴訟線索舉報獎勵辦法，最高獎勵1萬元，從獎勵的角度激發(fā)公眾對公益訴訟案件線索的舉報，這是地方檢察機關(guān)為拓寬線索來源進行的有益探索。

伴隨各級監(jiān)察委員會的成立，各監(jiān)察委在查處職務(wù)犯罪等履職過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索將成為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的重要線索來源之一。在厘清監(jiān)察委和檢察機關(guān)各種職能權(quán)限的基礎(chǔ)上，應(yīng)科學(xué)設(shè)定監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的銜接制度，明確線索移送、信息共享等內(nèi)容。海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費征繳行政訴訟案相關(guān)線索正是通過海鹽縣院與縣監(jiān)察委建立的線索雙向移送機制發(fā)現(xiàn)的。同時，海鹽縣院也與縣12345政務(wù)服務(wù)熱線建立了線索移送機制，其會將受理群眾來電中收集的公益訴訟、行政執(zhí)法監(jiān)督等線索定期推送給海鹽縣院。

（二） 充實基層民行力量，提高業(yè)務(wù)能力

公益訴訟工作順利開展的關(guān)鍵是“人”，既要抓“量”又要抓“質(zhì)”。基層檢察機關(guān)應(yīng)將理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)能力過硬的人才充實到民行部門，配齊配強民行檢察隊伍；必須加強專業(yè)培訓(xùn)，可通過邀請專家授課、實地調(diào)研等多種方式全方位提升檢察干警的業(yè)務(wù)能力和辦案水平。海鹽縣院在辦理人防案件過程中，曾多次開展人防相關(guān)法律法規(guī)的專題學(xué)習(xí)活動，對案件涉及的法律條款、新舊法條的適用等進行討論。

在碰到疑難復(fù)雜的公益訴訟案件時，專家咨詢制度是解決疑難專業(yè)問題的重要路徑。有條件的基層檢察院可選聘一批在生態(tài)環(huán)境、審計、食藥安全等方面的專家組成公益訴訟專家?guī)欤皶r協(xié)助檢察機關(guān)解決辦案過程中遇到的專業(yè)難題，為公益訴訟案件辦理提供充足技術(shù)保障。

（三）加強調(diào)查取證程序性保障措施構(gòu)建

筆者認為可以參照法院的失信被執(zhí)行人名單構(gòu)建檢察機關(guān)的拒不配合調(diào)查取證名錄，記錄不配合調(diào)查取證的單位和個人名單。如在行政公益訴訟調(diào)查取證中行政機關(guān)不配合，則通報本級人大及其常委會和政府，人大及其常委會是國家權(quán)力機關(guān)，本級政府是相關(guān)行政部門的上級，都有權(quán)對相關(guān)行政部門進行監(jiān)督；如有不配合調(diào)查取證的個人，則通報其單位。如果相關(guān)國家工作人員拒不配合情節(jié)嚴重涉及瀆職的，則將相關(guān)線索移送監(jiān)察委。同時，檢察機關(guān)也可充分發(fā)揮輿論及公眾監(jiān)督的作用，通過召開新聞發(fā)布會、網(wǎng)絡(luò)公告等措施將正在辦理的行政公益訴訟案件向全社會公布，為案件的順利辦理營造良好的輿論氛圍。

在調(diào)查取證中為彰顯司法權(quán)威，形成隱形威懾力，司法警察協(xié)同辦案將是一大助力，也是監(jiān)察體制改革后司法警察轉(zhuǎn)型再起航、全面融入司法辦案的重要路徑，部分地方檢察機關(guān)在實踐探索中形成的“1+1+2”公益訴訟辦案模式，即1名員額檢察官+1名檢察官助理+2名司法警察的陣容組合，為公益訴訟案件調(diào)查取證的順利開展提供充足保障。

（四）科學(xué)認定行政機關(guān)整改到位標準

行政機關(guān)在訴前檢察建議回復(fù)期內(nèi)是否依法履職或糾正違法到位是檢察機關(guān)是否提起行政公益訴訟的決定因素，而行政公益訴訟訴前程序的目的是督促行政機關(guān)主動履職或糾正違法，既能節(jié)約司法資源又能維護公共利益。

筆者認為可從行為和效果兩方面來科學(xué)、客觀的評價行政機關(guān)是否整改到位。一方面行政機關(guān)是否積極采取行動去糾正違法或切實依法履職，另一方面行政機關(guān)的行為是否取得實際效果、有效維護了國家利益或社會公共利益。如果行政機關(guān)積極采取行動，但未取得實際效果或效果不明顯，國家利益或社會公共利益仍處于侵害狀態(tài)，那也就無法認定行政機關(guān)整改到位。在海鹽縣院辦理的人防易地建設(shè)費行政公益訴訟案中，人防主管部門一直向海鹽縣院回復(fù)其正在向相關(guān)涉案人積極征繳人防易地建設(shè)費，但始終未進入核心的立案處罰程序，故從行為上來講人防主管部門就沒有整改到位。

假設(shè)人防部門對相關(guān)涉案人進入立案程序，其按照《浙江省人民防空行政處罰程序規(guī)范》相關(guān)規(guī)定申請法院強制執(zhí)行起碼要半年以上，無論最后是否執(zhí)行成功，至少在檢察建議的回復(fù)期內(nèi)國家利益仍處于受侵害的狀態(tài)，那從效果上來講人防主管部門就沒有整改到位。從行為和效果兩方面分別看將得出不同的結(jié)論，那么綜合來講人防主管部門是否整改到位仍需商榷。

（五） 積極探索，拓寬行政公益訴訟制度案件范圍

行政訴訟法在行政公益訴訟制度案件范圍的規(guī)定上在四大領(lǐng)域外以一個“等”字作為兜底，為檢察機關(guān)積極探索拓寬行政公益訴訟案件范圍留下空間。除了生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等四大領(lǐng)域外，實際還存在因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益和社會公共利益受侵害的其他領(lǐng)域的案件，而這些案件因沒有特定主體起訴，訴訟主體始終存在缺位，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。

事物總是在實踐中不斷發(fā)展的。隨著行政公益訴訟的不斷推進，“等”字必將發(fā)揮擴大案件范圍的作用。高檢院決定今年對侵害英雄烈士名譽案件提起公益訴訟進行研究，正是對以后可能的公益訴訟案件范圍的擴大進行鋪墊積累。除此以外，檢察機關(guān)也可對違法審批、不當使用政府財政資金等侵害公共利益的行為提起行政公益訴訟進行積極探索，形成有益經(jīng)驗，對頂層設(shè)計提供參考。

學(xué)術(shù)界對行政公益訴訟案件范圍的擴大也抱有積極期待，如王春生教授建議對不積極實施權(quán)力清單、不善意地實施權(quán)力清單、越權(quán)行使權(quán)力清單等行為提出檢察建議；對因不實施權(quán)力清單而造成公共利益損害的，還可以提起行政公益訴訟。理論較實務(wù)具有一定的超前性，檢察機關(guān)在積極探索過程中應(yīng)注意與理論界的交流溝通，善于聽取專家學(xué)者的意見建議，并切實轉(zhuǎn)化為實踐成果。

四、結(jié)語

行政公益訴訟工作任重而道遠，而基層院是行政公益訴訟工作的主陣地，整個行政公益訴訟制度的完善和發(fā)展都應(yīng)以基層的實踐需要為導(dǎo)向，本文以海鹽縣院辦理的人防案件為例，對海鹽縣院在案件辦理中所遇問題進行簡要分析并提出相應(yīng)建議，希望能為整個行政公益訴訟制度的發(fā)展提供參考。