盧向虎

摘要：本文簡(jiǎn)要回顧重慶市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)改革的歷程，介紹了重慶財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)改革基本經(jīng)驗(yàn)和各區(qū)縣的具體做法，分析了農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革優(yōu)點(diǎn)和存在問題，并提出完善農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助建議。

關(guān)鍵詞：重慶；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革；實(shí)踐探索

重慶市2014年率先在全國推行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革試點(diǎn)，大致經(jīng)歷三個(gè)階段：一是2014年首次在永川區(qū)開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金農(nóng)民持股分紅試點(diǎn)。二是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為加快推動(dòng)扶貧攻堅(jiān)工作，2015年制定印發(fā)《重慶市扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)縣農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案》（渝農(nóng)改〔2015〕2號(hào)），將農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革推廣到18個(gè)貧困區(qū)縣，作為資產(chǎn)收益扶貧的重要抓手。三是為貫徹落實(shí)2016年中央1號(hào)文件關(guān)于“探索將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益”的精神，2016年6月重慶市研究制定《農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革方案》（渝農(nóng)改辦[2016]1號(hào)），在全市35個(gè)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)縣（包括萬盛經(jīng)開區(qū)）全面實(shí)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革。截至2017年底，重慶市累計(jì)股權(quán)化改革項(xiàng)目2684個(gè)，涉及財(cái)政補(bǔ)助資金18.79億元，已量化資金15.37億元，惠及2511個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、28.03萬農(nóng)戶，其中惠及貧困農(nóng)戶4.16萬戶，改革項(xiàng)目流轉(zhuǎn)土地每畝年均分紅達(dá)200元以上。

一、重慶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化的做法及各區(qū)縣的實(shí)踐探索

（一）重慶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化的具體做法

1.資金來源。除農(nóng)民直接補(bǔ)貼、土地整治、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、家庭農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)助、貸款貼息補(bǔ)助項(xiàng)目外，涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)綜開發(fā)、扶貧、移民等各部門的其他涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)助資金，納入股權(quán)化改革范圍。

2.農(nóng)業(yè)項(xiàng)目選擇。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)采取“公開申報(bào)、競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)”，政府部門從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目申報(bào)中，優(yōu)先選擇產(chǎn)出效益高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)強(qiáng)、履約分紅能力強(qiáng)的項(xiàng)目，給予財(cái)政扶持。農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社申報(bào)項(xiàng)目，自籌資金應(yīng)不低于財(cái)政補(bǔ)助資金的一半。

3.持股比例。財(cái)政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)的補(bǔ)助項(xiàng)目，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占10%，農(nóng)業(yè)企業(yè)不高于50%，農(nóng)民持股不低于40%。財(cái)政資金投入到農(nóng)民合作社的補(bǔ)助項(xiàng)目，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持股10%，合作社領(lǐng)辦者持股不超過30%，其余成員持股不少于60%。各區(qū)縣試點(diǎn)根據(jù)實(shí)際情況確定農(nóng)業(yè)企業(yè)（合作社領(lǐng)辦者）和農(nóng)民持股的具體比例。

4.股權(quán)管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員持有股份視同優(yōu)先股，股權(quán)收益實(shí)行固定分紅，不參與企業(yè)經(jīng)營決策、管理。約定項(xiàng)目存續(xù)期限一般不少于5年。

5.收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員按持股金額5-10%/年的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行固定分紅，具體比例由雙方約定。分紅時(shí)間從財(cái)政補(bǔ)助資金到位時(shí)間起，以整年度計(jì)算。分紅時(shí)限為項(xiàng)目存續(xù)期，兌現(xiàn)情況需公示。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有部分分紅收益用于農(nóng)村公益事業(yè)，不得進(jìn)行二次分配，不得量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員持有的農(nóng)業(yè)企業(yè)股權(quán)部分，成員內(nèi)部之間可以轉(zhuǎn)讓。

6.退出機(jī)制。項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員不得要求退股。項(xiàng)目存續(xù)到期后，農(nóng)業(yè)企業(yè)按原值贖回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員所持股份。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到后，應(yīng)將農(nóng)民持股部分平均量化到人（戶）。確因不可抗拒因素導(dǎo)致項(xiàng)目無法續(xù)存，參照國家對(duì)企業(yè)破產(chǎn)清算相關(guān)政策規(guī)定處置。

（二）各區(qū)縣的實(shí)踐探索

重慶市鼓勵(lì)全市35個(gè)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)縣根據(jù)渝農(nóng)改辦[2016]1號(hào)文件精神，結(jié)合區(qū)縣實(shí)際，對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化工作進(jìn)行探索實(shí)踐。

1.永川區(qū)具體做法。永川區(qū)在全國率先開展農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，是重慶的第一個(gè)財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革試點(diǎn)，其具體做法如下：一是實(shí)施范圍。凡財(cái)政補(bǔ)助資金100萬元（含）以上的單個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，納入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼資金股權(quán)化改革試點(diǎn)。二是補(bǔ)助機(jī)制。農(nóng)業(yè)企業(yè)在申報(bào)財(cái)政農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，須與農(nóng)業(yè)主管部門、項(xiàng)目所在鎮(zhèn)（街）、村民小組簽訂《農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)分紅協(xié)議》，做出推行股權(quán)改革的承諾，回饋村民小組及涉及流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民。三是持股比例。農(nóng)業(yè)企業(yè)將財(cái)政補(bǔ)助資金的50%由項(xiàng)目所在地流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同持股，農(nóng)民持股60%，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持股40%，其中農(nóng)民持股部分按流轉(zhuǎn)土地面積平均量化到人（戶）。四是股權(quán)管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員持有股份，屬于固定分紅股份，不享有持股的經(jīng)營決策權(quán)和退股權(quán)，也不承擔(dān)企業(yè)債權(quán)債務(wù)，只享有分紅權(quán)，不參與項(xiàng)目的經(jīng)營管理。持股期限為項(xiàng)目存續(xù)期，但不超過土地承包期。若企業(yè)倒閉，持股分紅自然終止；如企業(yè)轉(zhuǎn)讓，持股分紅由新企業(yè)承擔(dān)實(shí)施。五是收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員按每年持股金額的5%進(jìn)行固定分紅，分紅比例為農(nóng)民60%、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織40%，分紅時(shí)限為項(xiàng)目存續(xù)期，分紅時(shí)間從財(cái)政補(bǔ)助資金到位時(shí)間起，以整年度計(jì)算。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的分紅實(shí)行上限控制，分紅金額不超過土地流轉(zhuǎn)租金，超過部分歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的持股收益用于農(nóng)村公益事業(yè)，也可對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員進(jìn)行二次分配。六是分紅程序。（1）分紅張榜公示；（2）分紅資金統(tǒng)一轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)農(nóng)委“財(cái)政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用帳戶；（3）區(qū)農(nóng)委審簽后轉(zhuǎn)入相關(guān)鎮(zhèn)街財(cái)政所賬戶，（4）鎮(zhèn)街財(cái)政所發(fā)放至持股農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶。七是監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政補(bǔ)助資金撥付前，統(tǒng)一繳納履約保證金（2年分紅金額）至“財(cái)政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶，保障分紅資金的足額、及時(shí)兌付，履約完成后，區(qū)農(nóng)委及時(shí)退還履約保證金。農(nóng)業(yè)主管部門對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、協(xié)議簽訂及兌現(xiàn)分紅等資料建立臺(tái)賬，作為企業(yè)申報(bào)后續(xù)補(bǔ)助資金的重要依據(jù)，對(duì)于不嚴(yán)格履約的農(nóng)業(yè)企業(yè)，實(shí)行“一票否決”制度，取消其農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)資格，并不再給予項(xiàng)目資金支持。

2.九龍坡區(qū)具體做法。一是實(shí)施范圍。將財(cái)政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社40萬元以上（不含40萬元）的補(bǔ)助項(xiàng)目，納入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革試點(diǎn)。二是持股方式。財(cái)政資金投入到農(nóng)業(yè)企業(yè)項(xiàng)目，持股比例為：農(nóng)業(yè)企業(yè)持股49%，村集體經(jīng)濟(jì)組織持股10%（農(nóng)業(yè)企業(yè)土地流轉(zhuǎn)涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上村集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)，按照土地流轉(zhuǎn)合同面積所占比例確定持股比例），農(nóng)民持股41%；財(cái)政資金投入到農(nóng)民合作社項(xiàng)目，持股比例為：村集體經(jīng)濟(jì)組織持股10%，合作社領(lǐng)辦者持股30%，其余成員持股60%。三是股權(quán)管理。項(xiàng)目存續(xù)期限確定為5年，存續(xù)期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員不得要求退股。持股的村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員不參與實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)營管理，股權(quán)在成員內(nèi)部之間可以轉(zhuǎn)讓。四是收益分配。項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)，村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員按照持股金額每年5%的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行固定分紅。五是退出機(jī)制。項(xiàng)目存續(xù)到期后，農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社按原值退回村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員所持股份。村集體經(jīng)濟(jì)組織收到退回資金后，農(nóng)民、農(nóng)民合作社成員持股部分按照農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革確定的股權(quán)，分配到村集體經(jīng)濟(jì)組織全體股東。

3.開州區(qū)具體做法。一是優(yōu)選項(xiàng)目。實(shí)行公開申報(bào)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道審查、部門評(píng)審、批復(fù)實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收等步驟優(yōu)選農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。二是股權(quán)分配。項(xiàng)目業(yè)主持股49%、集體經(jīng)濟(jì)組織持股10%、農(nóng)民持股41%。三是收益分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其農(nóng)民持有的股份作為優(yōu)先股，與項(xiàng)目方約定項(xiàng)目存續(xù)期不少于5年，每年按照持股金額的6%固定分紅。撥付財(cái)政補(bǔ)助資金之前，由項(xiàng)目業(yè)主與所在村的集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂分紅協(xié)議，項(xiàng)目所在鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道作為鑒證方，業(yè)主將分紅資金繳存到鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道指定的財(cái)政對(duì)公賬戶。四是風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)不履行分紅義務(wù)的項(xiàng)目業(yè)主，納入負(fù)面清單管理，不予評(píng)選區(qū)縣級(jí)以上龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社，不得申報(bào)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。

4.武隆縣具體做法。武隆縣為扶持貧困戶盡快脫貧，在股權(quán)分配上探索“1.2倍”股權(quán)配置模式，即按貧困戶持股比例是一般農(nóng)戶的1.2倍統(tǒng)一折算股數(shù)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶。

總的來看，重慶各區(qū)縣農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化在固定分紅比例、持股比例、貧困戶折股比例、實(shí)施范圍、專用賬戶設(shè)立略有區(qū)別外，具體程序、做法基本相同。

二、重慶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化的評(píng)價(jià)

（一）優(yōu)點(diǎn)

重慶農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革，將支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社發(fā)展產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金的一部分（50%以上）股權(quán)量化給項(xiàng)目流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和所在的村集體，使扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金由以前的無償使用變?yōu)橛袃斒褂?，?shí)質(zhì)上是一種財(cái)政支農(nóng)方式的創(chuàng)新，具有以下優(yōu)點(diǎn)。

1.通過股權(quán)分紅，讓農(nóng)民和村集體能夠分享農(nóng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成果，企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到農(nóng)民和村集體的收益，有利于解決企業(yè)協(xié)調(diào)用地、招收工人、矛盾糾紛等方面問題，融洽了農(nóng)業(yè)企業(yè)、村集體、農(nóng)民三方關(guān)系。

2.增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，一定程度上防止了農(nóng)業(yè)企業(yè)利用項(xiàng)目套取財(cái)政資金行為。

3.規(guī)定農(nóng)民和村集體只具有固定分紅權(quán)，不具有經(jīng)營決策權(quán)和退股權(quán)，確保了農(nóng)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)決策的自主性、獨(dú)立性。

4.對(duì)于依托村集體組織成立的農(nóng)民專業(yè)合作社申報(bào)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)施財(cái)政投入資金股權(quán)化改革，可以有效撬動(dòng)村級(jí)集體資金、農(nóng)民分散資金、各類經(jīng)營主體資金參與農(nóng)村發(fā)展。

5.股權(quán)化改革過程中優(yōu)先考慮貧困戶的股權(quán)分紅，針對(duì)貧困戶甚至設(shè)置1.2倍股權(quán)，財(cái)政資金在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也促進(jìn)了貧困農(nóng)戶增收脫貧。

（二）存在問題

1.股權(quán)化改革改變了以往財(cái)政無償全額投入企業(yè)的狀況，財(cái)政支農(nóng)方式變得復(fù)雜化，作為利益主體的農(nóng)業(yè)企業(yè)不適應(yīng)，部分企業(yè)參與改革積極性不高。

2.為確保農(nóng)民和村集體優(yōu)先、足額、及時(shí)兌付分紅資金，重慶各區(qū)縣均要求農(nóng)業(yè)企業(yè)在財(cái)政補(bǔ)助資金撥付前，統(tǒng)一繳納履約保證金至“財(cái)政支農(nóng)資金農(nóng)民持股分紅資金”專用賬戶，占用了農(nóng)業(yè)企業(yè)的流動(dòng)資金，增加了企業(yè)的資金壓力。

3.無論項(xiàng)目建設(shè)期還是投產(chǎn)前期虧損狀況下，農(nóng)業(yè)企業(yè)都要按約定標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶和村集體履行年度固定分紅義務(wù)，大量現(xiàn)金流出企業(yè)，增加了企業(yè)資金周轉(zhuǎn)的壓力。

4.項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)，企業(yè)向農(nóng)民按持股金額的一定比例向農(nóng)民實(shí)行年度固定分紅，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上完全由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)；項(xiàng)目存續(xù)到期后，農(nóng)民和村集體持有的股權(quán)將回購農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)民和村集體持有的股權(quán)是一種具有時(shí)間期限的股權(quán)，農(nóng)民與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間是一種短期的利益關(guān)系，并沒有形成一種長期的、緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

三、建議

（一）取消履約保證金制度。建立申報(bào)項(xiàng)目的農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社社會(huì)信用評(píng)價(jià)制度，對(duì)于不按照約定履行分紅義務(wù)的項(xiàng)目業(yè)主，納入負(fù)面清單管理，中斷其后期財(cái)政資金撥付，取消其繼續(xù)申報(bào)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的資格，取消評(píng)選區(qū)縣級(jí)以上龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社示范社資格。

（二）按照農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營規(guī)律合理確定農(nóng)戶年度分紅。在項(xiàng)目建設(shè)期間或投產(chǎn)初期，考慮以較低的固定利率給與農(nóng)戶分紅；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入盈利期后，以固定利率加盈利性分紅對(duì)前期進(jìn)行彌補(bǔ)，既確保農(nóng)戶收益的順利足額發(fā)放，也有利于農(nóng)業(yè)企業(yè)靈活安排資金的調(diào)度和周轉(zhuǎn)。

（三）建立企農(nóng)之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的聯(lián)結(jié)機(jī)制。探索建立農(nóng)民長期持股的方式方法，行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目經(jīng)營主體的監(jiān)督管理，建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目年度運(yùn)營情況向村集體和農(nóng)民進(jìn)行公示的制度，確保農(nóng)業(yè)企業(yè)履行分紅義務(wù)，真正形成企農(nóng)之間風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的聯(lián)結(jié)機(jī)制。

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[3]重慶市永川區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)、重慶市永川區(qū)財(cái)政局《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革的意見（試行）》（永農(nóng)委發(fā)〔2016〕32號(hào)）[EB/OL]。

[4]重慶市九龍坡區(qū)多舉措推進(jìn)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革[N/OL]，重慶市農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)。

[5]《關(guān)于印發(fā)開州區(qū)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革試點(diǎn)方案》（內(nèi)部材料）。

[6]重慶武隆縣探索農(nóng)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助資金股權(quán)化改革[N/OL]，新華網(wǎng)。

[7]何眉，政府財(cái)政資金股權(quán)投資改革研究[J]，財(cái)會(huì)研究，2015（1）：9-12。

（作者單位：重慶第二師范學(xué)院）

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