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        政府協(xié)同治理研究

        2018-02-13 16:31:27肖梅
        精品 2018年7期
        關(guān)鍵詞:公眾協(xié)同主體

        ■肖梅

        山東行政學(xué)院 山東濟南 250000

        協(xié)同治理是一種新的治理模式,其在實踐中的發(fā)展超前于相關(guān)理論研究。關(guān)于協(xié)同治理的概念、運作邏輯和作用是目前比較前沿的研究領(lǐng)域。本文認為,協(xié)同治理是一種制度安排,在這種制度環(huán)境下,某個議題的利益相關(guān)者是多元的,可以包括政府、事業(yè)單位等公共部門,企業(yè)、社會組織以及個人等主體,這些多元化主體有共同的治理目標(biāo),彼此之間相互依賴相互信任,以共同的規(guī)則為基礎(chǔ),通過共同協(xié)商,采取行動措施,解決靠單獨一元主體無法解決的社會事務(wù),減少沖突,增進社會價值。

        一、協(xié)同治理的必要性

        古往今來,人類社會一直在尋找解決公共事務(wù)的最優(yōu)機制,如市場機制是人類迄今為止發(fā)現(xiàn)的配置資源的最有效機制,政府的公共權(quán)威也不失為一種解決公共難題的有效機制。當(dāng)市場失靈和政府失靈同時存在時,社會組織獨特的運行機制往往會成為市場和政府的有效補充。但是,隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,科學(xué)技術(shù)水平的提高,人類社會越來越復(fù)雜,單靠一種機制,很難實現(xiàn)對復(fù)雜的公共難題的有效治理,因此多元合作日益成為公共管理領(lǐng)域的發(fā)展方向。政府部門之間、政府和市場之間、政府和社會之間一方面要有明確的責(zé)任分工,一方面也要跨界合作。這就是協(xié)同治理逐漸興起的大背景。

        具體地看,協(xié)同治理日益被重視,源于兩個因素:一是日益增加的社會復(fù)雜性。我們所處的時代是一個不斷變革的時代,變革使社會成員面臨更多的不確定性。例如每個人所處的環(huán)境在變化,每個人在整個社會利益結(jié)構(gòu)中的地位在變化,每個人的未來都面臨更大的不確定性。這種不確定性導(dǎo)致社會成員的焦慮程度增加,從而在整個社會的治理過程中會受到更多非理性因素的干擾,增加了社會治理的難度。相對于個體的非理性,多主體的協(xié)同治理更加理性,更容易達到提升社會,實現(xiàn)善治的目標(biāo)。協(xié)同治理發(fā)展的另一個因素是當(dāng)前的公共治理中面臨更多的治理難題。這些治理難題是指那些由于信息不對稱、環(huán)境變化等原因難以明確界定和有效解決的公共問題。

        面對治理難題,以往的治理方式日益失靈。傳統(tǒng)上將現(xiàn)代社會分為國家、市場和社會三個領(lǐng)域,對應(yīng)的部門分別是政府、企業(yè)和社會組織三大類組織。通常來說,國家領(lǐng)域的責(zé)任由政府負責(zé),生產(chǎn)、交換等市場領(lǐng)域的問題由企業(yè)解決,公益慈善領(lǐng)域的問題由社會組織負責(zé)。但是因為社會的日益復(fù)雜性和公共治理難題的棘手性使一元的治理主體很難應(yīng)對,從而導(dǎo)致治理系統(tǒng)不斷開放,引入各個利益相關(guān)主體,使多部門、多組織協(xié)同治理成為必然選擇。

        2 目前協(xié)同治理中存在的問題

        2.1 政府部門的壟斷性

        行政壟斷是中國特有的現(xiàn)象,包括政府壟斷和政府授予壟斷。以公共物品為例,一般認為公共物品具有非排他性和非競爭性,市場無法提供,因此應(yīng)由政府提供。改革開放前,我國公共物品的提供,供給主體是人民公社和單位,政府通過人民公社和公有制單位壟斷供給公共物品。改革開放后,生產(chǎn)資料所有制形式呈多元化發(fā)展,除政府以外的其他主體如企業(yè)、社會組織、公眾等亦掌握大量社會資源,公共物品的提供日益多元化,但是政府仍然是提供公共物品的主要主體。隨著人民生活水平的提高,對公共產(chǎn)品數(shù)量和質(zhì)量的要求都不斷提高。加之不同人群對公共物品的需求存在明顯的差異化,使政府這種自上而下的普惠制公共物品提供模式表現(xiàn)出各種弊端:供給不足、供給過剩、資源浪費、效率低下,難以實現(xiàn)公共資源的合理配置,出現(xiàn)在公共物品提供領(lǐng)域的政府失靈現(xiàn)象。

        2.2 過于垂直化的組織結(jié)構(gòu)

        政府作為國家統(tǒng)治和社會管理的機關(guān),其組織特點是自上而下的科層制組織,是一種垂直化的組織結(jié)構(gòu)。另外,中國的行政體制是典型的條塊分割的矩形結(jié)構(gòu)。為加強中央的集中管理和宏觀調(diào)控,有的行政管理部門采用中央垂直管理的模式。這種模式能夠確保中央權(quán)威,整體統(tǒng)籌管理,有利于平衡中央和各地方的關(guān)系。但是這種模式的弊端是容易造成條塊分割,

        導(dǎo)致政府的管理和提供的服務(wù)趨于碎片化。

        2.3 封閉的決策過程

        政府決策是國家行政機關(guān)在法定的權(quán)力和職責(zé)范圍內(nèi),按

        照一定的程序和方法而做出的處理國家公共事務(wù)的決定。政府

        的決策過程是一個嚴格的法定程序,包括調(diào)研、分析、制定政策、發(fā)布、執(zhí)行和監(jiān)督反饋等環(huán)節(jié)。在傳統(tǒng)的專制社會,行政決策的權(quán)力歸少數(shù)統(tǒng)治者所有,決策過程往往是封閉的、主觀的和隨意的。我們的政府是為人民服務(wù)的政府,政府決策總是以人民利益和公共利益為出發(fā)點的。但是因為行政體制、信息技術(shù)條件以及公眾的專業(yè)化水平等條件的限制,政府的決策過程往往與公眾溝通不足,表現(xiàn)出封閉性的特點。

        2.4 有限的公眾參與

        社會進步需要發(fā)動最廣泛民眾的參與。十八大提出國家治理現(xiàn)代化的命題。治理的核心理念在于多方參與,而公眾是社會建設(shè)的主體,是參與社會治理的不可或缺的主體。公眾參與能夠直接體現(xiàn)民主政治,能夠有效實現(xiàn)公民的各項權(quán)利,也是限制和監(jiān)督公共權(quán)力濫用的有效手段。我國民眾參與行政的形式有聽證會、接受政府咨詢、與政府協(xié)商等。公民參與行政在我國經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展過程,目前仍存在許多困境需要解決,最主要表現(xiàn)在公民參與不足,參與的動力和能力不夠,參與的廣度和深度不夠,參與的效果不夠等方面。

        3 實現(xiàn)有效協(xié)同治理的路徑

        3.1 明確參與主體的角色定位

        首先要明確各參與主體在協(xié)同治理中的角色定位。十八大以來,黨就政府機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變做出了重大部署。十九大后的政府機構(gòu)改革更加注重黨政機關(guān)的協(xié)同作用。目前的改革是全面的改革,包括經(jīng)濟領(lǐng)域的改革,也包括社會領(lǐng)域的改革。十九大報告指出十八大后我們的改革著力增強改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性,深化拓展改革廣度和深度。這種協(xié)同性不僅在治理目標(biāo)上表現(xiàn)為五位一體的協(xié)同性,在治理結(jié)構(gòu)上也表現(xiàn)為各個治理主體的協(xié)同性,包括政府、市場和社會三大類組織的協(xié)同治理。黨的十九大報告指出社會治理要建設(shè)制度,完善體制,明確提出黨委、政府、社會、公眾等多元參與的治理格局,打破以往政府是社會治理唯一主體的思想局限,提出通過法治化確立各參與主體的合法地位,從而形成共治共建共享的社會治理格局。

        3.2 進行政府組織扁平化改革

        應(yīng)改變原來過度垂直化的組織結(jié)構(gòu),通過改革優(yōu)化,向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)過度。政府的科層制組織源于西方,科層制的組織是自上而下的金字塔結(jié)構(gòu),部門分工以專業(yè)化為基礎(chǔ),組織的運行由自上而下的權(quán)威體系保障。人事的晉升與選拔基于績效,績效的評價體系由上級制定??茖又朴兄诖_保行政過程的合法性,但是科層制容易產(chǎn)生僵化、煩瑣、低效、脫離人民群眾的弊端。政府的扁平化改革能夠減少管理層級,降低運行成本,能夠更好地跟基層實際相結(jié)合,增加應(yīng)對能力。在政府協(xié)同治理過程中,扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)容易實現(xiàn)分權(quán)管理,從而提升管理效率。

        3.3 培育公眾參與的文化氛圍

        要激發(fā)參與個體的公共精神,增強其參與公共事務(wù)的責(zé)任意識和熱情。通過加強社會信任增加社會資本,減少處理公共事務(wù)的交易成本,在參與個體之間形成穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。協(xié)同治理是實現(xiàn)公眾參與的有效形式,能夠起到增進社會主義民主的重要作用。十九大報告提出,中國共產(chǎn)黨人的初心和使命,就是為中國人民謀幸福。人民的幸福需要人民的參與。社會組織是公眾參與政府決策的有效平臺。目前社會成員生存模式日益原子化,群體的需求要通過一定的組織形式表達出來才更有話語權(quán)和影響力。因此社會組織是公眾參與不可或缺的平臺。但是社會組織在我國發(fā)展整體不足,需要由政府來幫助其進一步發(fā)展。現(xiàn)階段政府對社會組織的支持主要表現(xiàn)在政府購買社會組織提供的服務(wù)和政府主辦社會組織服務(wù)等方面。

        3.4 完善政府協(xié)調(diào)治理的相關(guān)制度

        要建設(shè)有利于發(fā)展協(xié)同治理的制度環(huán)境。十九大提出要增強黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力,堅持人民當(dāng)家做主。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求。必須堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路,堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度,鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線,發(fā)展社會主義協(xié)商民主,健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,保證人民當(dāng)家做主落實到國家政治生活和社會生活之

        中。國家應(yīng)出臺專門的協(xié)同治理法律,從法律的高度來保障公民、社會組織、企業(yè)等主體參與公共治理的責(zé)任和義務(wù)。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r,出臺相應(yīng)的地方性法規(guī),明確多方參與協(xié)同治理的范圍、程序、責(zé)任和權(quán)利,使協(xié)同治理有法可依,減少隨意性和主觀性,提高有效性。

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