丁炳文，杜 寬，毛 威，陳 千

(1.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系學(xué)員隊(duì)，上海 200433；2.海軍軍醫(yī)大學(xué)衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)系衛(wèi)生勤務(wù)學(xué)教研室，上海 200433)

非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤法律體系是指規(guī)范非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)中衛(wèi)勤保障一整套法律規(guī)范的總和，是軍事法的重要組成部分，是非戰(zhàn)爭(zhēng)衛(wèi)勤行為的法律指引，與非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)相對(duì)應(yīng)[1]。2001年美軍《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》將非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)界定為：“與戰(zhàn)爭(zhēng)相關(guān)的大規(guī)模作戰(zhàn)行動(dòng)以外使用國(guó)家力量的軍事手段而實(shí)施的一系列行動(dòng)”，由空中、地面、海上、空間、特種作戰(zhàn)部隊(duì)和有關(guān)政府機(jī)關(guān)，以及非政府組織以相互補(bǔ)充、相互配合的聯(lián)合行動(dòng)。衛(wèi)勤保障作為非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)重要的伴隨活動(dòng)，呈現(xiàn)出政治性強(qiáng)、時(shí)效性強(qiáng)、行動(dòng)復(fù)雜、突發(fā)性強(qiáng)、力量多元、地域廣闊等特點(diǎn)。因此，要有效開(kāi)展非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障，須建設(shè)并逐步完善相關(guān)衛(wèi)勤法律法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)衛(wèi)勤保障行動(dòng)中各主體有效分工協(xié)作、物資有效籌措、保障科學(xué)有序提供基本依據(jù)。

1 非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律體系建設(shè)需求分析

1.1多樣化常態(tài)化特點(diǎn)要求完善非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律建設(shè)隨著軍隊(duì)改革與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)軍民融合非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障形式呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)。內(nèi)容形式由局限于國(guó)內(nèi)的單一對(duì)內(nèi)開(kāi)展安保警戒、反恐維穩(wěn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維護(hù)主權(quán)等軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障，逐步拓展為國(guó)內(nèi)外并重，向外積極參與國(guó)際維和、海外救援及國(guó)際反恐行動(dòng)。隨著行動(dòng)內(nèi)容的拓展，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障任務(wù)已成常態(tài)。1949年后，我國(guó)共發(fā)生6級(jí)以上地震200多次，其中7級(jí)以上37次，軍隊(duì)衛(wèi)勤保障力量積極參與并發(fā)揮重要作用；自1990年以來(lái)，我軍派出維和軍事人員參與共計(jì)24項(xiàng)維和行動(dòng)，累計(jì)3.6萬(wàn)余人次，維和醫(yī)療隊(duì)是我國(guó)軍隊(duì)參與維和行動(dòng)的重要形式；同時(shí)，我軍衛(wèi)勤保障力量積極參與阿爾及利亞、伊朗巴姆、印度洋、巴基斯坦、印尼日惹等國(guó)際重大地震緊急醫(yī)療救援行動(dòng)。行動(dòng)的多樣化常態(tài)化，要求加快相關(guān)法律體系的建設(shè)與更新，為更好地實(shí)施衛(wèi)勤保障提供依據(jù)。

1.2軍民融合特征要求加強(qiáng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障系統(tǒng)性融合性法律建設(shè)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障僅涉及軍隊(duì)主體，法律法規(guī)的系統(tǒng)性較好。我國(guó)現(xiàn)行的軍事法律和法律規(guī)范共17件，軍事行政法規(guī)60余件，軍事法規(guī)200多件，軍事規(guī)章3 000多件，形成一個(gè)以憲法為母法，《國(guó)防法》為龍頭，條令條例為主體的較為完善的國(guó)家軍事法律體系，為軍事行動(dòng)的有效開(kāi)展提供法律保障。相較而言，非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)伴隨各類(lèi)別行動(dòng)樣式的不斷涌現(xiàn)而不斷產(chǎn)生和修訂，因涉及主體包括軍隊(duì)及地方，在法律體系建設(shè)上，存在軍地法律的制定協(xié)調(diào)融合要求。憲法、國(guó)防法、國(guó)防動(dòng)員法、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、防震減災(zāi)法等法律中對(duì)于非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障的部分雖有規(guī)定但涵蓋面較少，軍地執(zhí)行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障的任務(wù)職責(zé)范圍、行動(dòng)種類(lèi)、權(quán)利義務(wù)、行動(dòng)規(guī)則等還需明確[2]。

1.3強(qiáng)國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)要求拓展我軍涉外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律建設(shè)為實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)強(qiáng)軍的“中國(guó)夢(mèng)”，圍繞國(guó)家安全觀和“人類(lèi)命運(yùn)共同體”發(fā)展戰(zhàn)略，我軍積極向外探索尋求構(gòu)建中國(guó)特色軍事外交理論，各類(lèi)行動(dòng)日趨頻繁：聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)中承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，多次派出維和軍事人員，成為維和行動(dòng)中的關(guān)鍵力量；海外護(hù)航任務(wù)中加深國(guó)際多邊安全協(xié)作，亞丁灣、索馬里護(hù)航行動(dòng)，我軍已派出26批護(hù)航編隊(duì)共計(jì)83艘次，為6 300艘中外船舶提供安全保障；在國(guó)際災(zāi)害救援中彰顯人道主義精神，我軍通過(guò)參與國(guó)際抗洪、防控埃博拉、搜尋失聯(lián)馬航、海外地震救援、和平方舟醫(yī)療船服務(wù)，積極維護(hù)世界和平與安定。衛(wèi)勤保障作為我軍全球海外軍事行動(dòng)伴隨保障的重要一環(huán)，需根據(jù)我國(guó)拓展國(guó)家軍事外交立法國(guó)際化進(jìn)程的加快，提升國(guó)際化非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法治建設(shè)水平與內(nèi)涵，加快研制相應(yīng)法律規(guī)范，確保我軍涉及非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障有法可依。

2 我國(guó)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律建設(shè)現(xiàn)狀

2.1法律框架和體系初建領(lǐng)域及內(nèi)容尚需完善

2.1.1 國(guó)內(nèi)法規(guī)期待細(xì)化 遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)衛(wèi)勤保障是我軍的重要?dú)v史使命。在現(xiàn)代法治社會(huì)中，軍隊(duì)從事非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障，必須有法可依。國(guó)家法律法規(guī)層面，以憲法為主的國(guó)防法、國(guó)家安全法、戒嚴(yán)法和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法等原則性、宏觀性法律法規(guī)，明確軍隊(duì)參與相關(guān)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)主要任務(wù)與職責(zé)。但以《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》為首的各類(lèi)型非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)相關(guān)法律，對(duì)具體操作與實(shí)施制定的單行性法規(guī)不多，內(nèi)容分布零散，名稱(chēng)銜接不夠，概念與內(nèi)涵未盡明確，未能形成完整的法律體系。衛(wèi)勤保障作為非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的構(gòu)成部分，在實(shí)施過(guò)程中不僅要遵循上述法律法規(guī)，同時(shí)要融合衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)，如執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、衛(wèi)生檢疫法、傳染病防治法、食品衛(wèi)生法等，更需要明確和細(xì)化。隨著國(guó)家立法進(jìn)程的加快和我軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的快速積累，主動(dòng)加快立法行為并完善現(xiàn)行法律制度，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)內(nèi)相關(guān)法規(guī)解釋?zhuān)瑢樗煨蟹菓?zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)提供完整法律框架，使執(zhí)行具體任務(wù)能真正做到有法可依[3]，以確保行動(dòng)中的人力、物力、財(cái)力需求得到有效保障。

2.1.2 涉外法規(guī)有待完整 軍隊(duì)執(zhí)行海外非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障，不僅需要參照本國(guó)相關(guān)法律條例規(guī)范，更要遵守國(guó)際相關(guān)公約。國(guó)際公約與雙、多邊條約層面，我國(guó)簽署并加入以《聯(lián)合國(guó)憲章》為主要法律依據(jù)的原則性公約，以及多個(gè)國(guó)際反恐公約，如《制止向恐怖主義提供資助的國(guó)際公約》《制止核恐怖行為國(guó)際公約》；同時(shí)與上合框架下各國(guó)簽訂雙、多邊安全協(xié)定，為參與國(guó)際維和及國(guó)際反恐的合法性提供支持。但細(xì)數(shù)國(guó)內(nèi)相關(guān)涉外法律，目前只有2012年頒布的關(guān)于維和行動(dòng)的單行性法規(guī)，針對(duì)涉外軍事行動(dòng)的法律基本還處于空白，在此之前國(guó)內(nèi)的《國(guó)防法》《刑法》等法律涉及此類(lèi)問(wèn)題內(nèi)容較零散，如《國(guó)防法》中僅有第66條對(duì)涉外軍事活動(dòng)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。我軍國(guó)內(nèi)相關(guān)涉及海外非戰(zhàn)爭(zhēng)衛(wèi)勤行動(dòng)的法律條文匱乏，可適用于國(guó)際性的法律條文不多，國(guó)內(nèi)相關(guān)涉外法律制度需要完善。

2.2指揮體系軍地融合實(shí)現(xiàn)概要性法律支撐可操作約束性細(xì)則需持續(xù)改進(jìn)在遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障中，參與災(zāi)害救援的衛(wèi)勤力量多元、軍地聯(lián)合行動(dòng)，指揮協(xié)調(diào)復(fù)雜多變、難度較大，只有依法建立權(quán)威規(guī)范的指揮機(jī)制，才能確保組織指揮靈敏、順暢、高效[4]，在戰(zhàn)役、戰(zhàn)略、責(zé)任區(qū)上實(shí)現(xiàn)衛(wèi)勤協(xié)同指揮。從實(shí)踐中看，軍民融合發(fā)展法律體系建設(shè)相對(duì)滯后，原有的相關(guān)法律法規(guī)有些條款已經(jīng)過(guò)時(shí)，有些互相沖突，覆蓋范圍、發(fā)揮作用有限，導(dǎo)致軍地需求對(duì)接存在差異[5]，難以最大限度激發(fā)部隊(duì)參與活力。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在軍民協(xié)調(diào)上做出較全面的規(guī)定，但是關(guān)于協(xié)調(diào)合作和資源保障機(jī)制等方面的規(guī)定較為宏觀，可操作性不強(qiáng)，內(nèi)容較原則、抽象，缺乏具體實(shí)施細(xì)則和辦法相配合[6]。在法律的框架下建立以軍隊(duì)為主體的三軍一體化軍地聯(lián)合指揮體系，形成非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障軍地聯(lián)合指揮相關(guān)法律法規(guī)，依法做到“軍地聯(lián)合編組、應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體、集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，是我國(guó)亟須解決的一大問(wèn)題。

2.3相關(guān)訓(xùn)練體制機(jī)制軍地均通過(guò)法律法規(guī)建立但統(tǒng)一融合協(xié)調(diào)規(guī)范尚需加強(qiáng)我國(guó)參與搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)的衛(wèi)生保障力量通常由軍隊(duì)與地方共同臨時(shí)組建。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)突發(fā)應(yīng)急事件的日益增多，地方加強(qiáng)衛(wèi)生救援力量的建設(shè)和訓(xùn)練，應(yīng)急處理水平快速提升。軍隊(duì)衛(wèi)勤力量以戰(zhàn)時(shí)保障為主要任務(wù)，訓(xùn)練關(guān)注戰(zhàn)爭(zhēng)因素，適應(yīng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)的訓(xùn)練相對(duì)薄弱。各級(jí)地方政府及部隊(duì)建立相對(duì)獨(dú)立的衛(wèi)勤應(yīng)急訓(xùn)練方式和經(jīng)驗(yàn)，但缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)定，在面臨大規(guī)模的搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)時(shí)，易產(chǎn)生各行其是、協(xié)調(diào)困難的情況[7]。災(zāi)害頻發(fā)地域的駐軍，針對(duì)災(zāi)害救援的衛(wèi)勤保障技術(shù)訓(xùn)練與演練逐步受到重視，但是具體針對(duì)軍隊(duì)參加災(zāi)害救援衛(wèi)勤保障的醫(yī)學(xué)訓(xùn)練與演練數(shù)量較少，缺乏計(jì)劃性及預(yù)算支持，而多軍種共同協(xié)調(diào)參與衛(wèi)勤保障的體制機(jī)制更加缺乏，急需加快法律條文規(guī)定以實(shí)現(xiàn)衛(wèi)勤力量的統(tǒng)籌規(guī)劃。

2.4后勤保障軍地法律法規(guī)相互獨(dú)立協(xié)同法律細(xì)則需強(qiáng)化我國(guó)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障的物資主要由軍地聯(lián)合或獨(dú)立進(jìn)行保障，相關(guān)法律制度較少。以藥材保障為例，為控制成本，主要由地方醫(yī)藥公司提供，突發(fā)性事件藥材保障面臨著籌措時(shí)間短、需求量大、補(bǔ)給困難、不確定因素多等問(wèn)題，缺乏法律上的強(qiáng)制規(guī)定和約束力，易引發(fā)藥品供應(yīng)不及時(shí)、廉價(jià)藥品缺乏等問(wèn)題，影響保障效能。同時(shí)，軍地財(cái)務(wù)保障體系不同、保障環(huán)節(jié)交叉重疊、財(cái)務(wù)監(jiān)督控制等問(wèn)題日益突出。應(yīng)從立法的角度，建立應(yīng)急保障預(yù)案，健全管理體系，制定相應(yīng)的法律條文，確保物資保障管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在法律層面上提高軍隊(duì)醫(yī)院處置突發(fā)性事件的物資保障能力。

3 展 望

3.1由局部向系統(tǒng)堅(jiān)持依法治軍逐漸完善法律體系逐步完善單行性法律要求，由“零售”向“整體”發(fā)展，逐步完善法律法規(guī)體系建設(shè)，更好地服務(wù)于非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障，保證衛(wèi)勤保障行動(dòng)有法可依、有法必依。通過(guò)各類(lèi)型行動(dòng)樣式相關(guān)衛(wèi)勤保障法律法規(guī)或者諒解備忘錄的更新，實(shí)現(xiàn)三軍協(xié)調(diào)一致、軍地聯(lián)合指揮，依法統(tǒng)籌編配各層級(jí)、各層次災(zāi)害救援保障力量，從法律的層面上理順軍隊(duì)之間、軍地之間的指揮關(guān)系，運(yùn)用多種創(chuàng)新發(fā)展的指揮手段，促進(jìn)軍民融合，達(dá)到集中統(tǒng)一指揮，從根本上提高指揮效能。

3.2由框架向細(xì)化深入軍民融合提升法律體系指導(dǎo)性可操作性在完成非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障單行性法律體系的前提下，為了更好地提高依法行動(dòng)的操作性，要逐步細(xì)化相關(guān)法律內(nèi)容，提高法律規(guī)定的可行性、適應(yīng)性。進(jìn)一步達(dá)到軍民融合深度發(fā)展的戰(zhàn)略要求，積極發(fā)揮地方政府的作用，建立軍地一體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與地方密切配合，實(shí)現(xiàn)有法可依聯(lián)合行動(dòng)；積極發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)，合理合法地運(yùn)用地方黨政部門(mén)的物資、技術(shù)、設(shè)施，實(shí)現(xiàn)傷員的及時(shí)后送，物資藥品的有效保障。實(shí)現(xiàn)常態(tài)化針對(duì)性災(zāi)害救援衛(wèi)勤保障演練，對(duì)現(xiàn)有訓(xùn)練指導(dǎo)進(jìn)行科學(xué)論證，實(shí)現(xiàn)有效的動(dòng)態(tài)化災(zāi)害醫(yī)學(xué)救援訓(xùn)練，形成相應(yīng)的災(zāi)害救援配套預(yù)案，依法滿(mǎn)足各種應(yīng)急衛(wèi)勤保障的需求。

3.3由橫向到縱向借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)加快建設(shè)中國(guó)特色非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律體系近30年來(lái)，中國(guó)平均每年頒布22.1項(xiàng)法律法規(guī)文件，中國(guó)災(zāi)害法律法規(guī)文件的平均修改更新時(shí)間為9.6 年/次[8]。為更好地適應(yīng)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)常態(tài)化、多樣性的發(fā)展實(shí)際，加快非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障法律體系的立法和法律建設(shè)，對(duì)我軍及外軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障相關(guān)法律體系建設(shè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析和歸納，梳理其發(fā)展脈絡(luò)及特點(diǎn)；通過(guò)中外軍隊(duì)的橫向比較，進(jìn)一步明晰我軍非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障相關(guān)法律體系建設(shè)的基本思路，總結(jié)和發(fā)展非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)災(zāi)害救援的法律體系，為軍隊(duì)更好地遂行非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)衛(wèi)勤保障任務(wù)提供強(qiáng)有力的法律保障。