摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國行政管理體制序列中的基層組織，扮演著承上啟下的角色，承擔著城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設的雙重責任。但現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“權小、責大、能弱”的尷尬地位。特別是對于經(jīng)濟強鎮(zhèn)來說，一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制限制了其自身發(fā)展。目前，我國一些發(fā)達省份已經(jīng)開始強鎮(zhèn)擴權的試點。本文主要介紹和分析強鎮(zhèn)改革的治理實踐，希望能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供新的視角。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；強鎮(zhèn)擴權；試點改革；政府治理

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）35-0095-02

作者簡介：劉志琴（1993-），女，江西吉安人，武漢大學，2015級研究生，研究方向：當代中國政治與政府。

一、問題的提出

在中國現(xiàn)有的行政區(qū)劃概念中，主要是按照中央、省區(qū)、地市、縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這五級運行。由于行政等級和行政權力是成正相關的，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)被賦予的權力是最少的。然而在現(xiàn)實情況下，有些強鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量遠遠的超過了中西部地區(qū)某些縣級市甚至于地級市；但是在現(xiàn)有的制度框架下，它們?nèi)匀皇菍儆阪?zhèn)級，所以不可避免的出現(xiàn)了經(jīng)濟地位與政治地位之間的某種失衡，這會在不同程度上影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。為了更好的消除強鎮(zhèn)發(fā)展的困惑和調(diào)動其積極性，各地紛紛的進行了改革。

（一）強鎮(zhèn)形成原因的探討

在正式討論強鎮(zhèn)擴權試點問題，我們必須要了解本文的主體對象——強鎮(zhèn)。首先這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多都位于東南沿海地區(qū)，具有良好的區(qū)位條件；相對于中西部小城鎮(zhèn)來說，它們具有良好的交通和信息資源。特別是廣東省的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，憑借著其優(yōu)越的地理位置，大力吸引外資。其次得益于國家行政區(qū)劃體制的改革。一方面國家實行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，整合資源，大大加強了這些強鎮(zhèn)的集聚效果。另一方面由于本身鎮(zhèn)行政地位的特殊性，諸如中山市和東莞市的鎮(zhèn)街。這些鎮(zhèn)街本來就是直接受地級市管轄，寬松的政策環(huán)境促進了自身的發(fā)展。最后東部地區(qū)人多地少的現(xiàn)狀也客觀的促進了當?shù)鼐用裰鲃用撾x農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而開發(fā)出當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，這也彰顯了改革開放初期農(nóng)民洗腳進城的強烈愿望和基層創(chuàng)新推進城市化建設。這些小城鎮(zhèn)都具備人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、要素集約等現(xiàn)代化小城市的共同特點。

（二）強鎮(zhèn)得以擴權的歷史背景

1.鄉(xiāng)政體制

1978年我國農(nóng)村地區(qū)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，首先推動改革的進程，隨著生產(chǎn)方式的改變，長期在農(nóng)村實行的人民公社制度也失去了經(jīng)濟基礎而走向了瓦解。1982年12月，憲法規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”；1983年10月，國務院發(fā)布《關于政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求盡快在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立鄉(xiāng)政府；1985年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替人民公社執(zhí)行基層政權的基本職能，這也標志著我國建立了鄉(xiāng)政體制。

2.撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1998年10月，在精簡機構，減輕財政負擔的大背景下，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)紛紛開展撤并工作。2002年的農(nóng)村稅費改革也進一步加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的步伐。到2003年底，大部分身份的撤并工作基本完成。2004年，隨著中央《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》的出臺，又一次強化了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革浪潮。經(jīng)過多輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)出少而精的特點，資源的整合有利于規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。但也存在著一些政府辦事效率低下的問題。

可見我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷程沒有完成時，還在進行時，而且希望也不能完全寄托在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量頗多，具有復雜性和多樣性，必須要具體問題具體分析。所以說我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制還在繼續(xù)探索階段，而強鎮(zhèn)擴權就是在這樣的一個社會背景自下而上發(fā)生的。浙江、江蘇、廣東等地方都在試點開展“強鎮(zhèn)擴權”。中央也在這一過程中，陸續(xù)出臺相關文件政策，以此來實現(xiàn)對這一改革的指導和支持。

二、強鎮(zhèn)擴權的核心內(nèi)容

（一）下放財權

1994年我國實行分稅制改革，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于行政序列的底層，因此財權的空間也最??；特別在實行鄉(xiāng)財縣管的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權自主權也逐漸被壓縮，造成了基層財權沒有實現(xiàn)屬地化支配，一級政府一級財權也沒有完全落實。因此長期以來，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理比較突出的問題就是財權與事權不相匹配，準確來說是財權小于事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力提供高質(zhì)量的教育、衛(wèi)生等公共服務，改善民生能力非常有限，十分影響其職能的實現(xiàn)。而財權的擴大，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身掌握更多的可支配資金，而相對應的也能轉移到基礎設施等民生建設。所以說財權是強鎮(zhèn)在擴權的過程中必須會涉及的重要事項。財權下放能夠使得各鎮(zhèn)享有更高的自由度，以此獲得更大的發(fā)展空間。

（二）明確事權

我國現(xiàn)有法律規(guī)定，行政審批、執(zhí)法與規(guī)劃等權限是歸屬于縣級及以上政府，因此作為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不具備這些權力的。而在現(xiàn)實操作層面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，迫切要求政府提供便捷的行政審批通道。特別對于經(jīng)濟實力雄厚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，現(xiàn)有經(jīng)濟社會管理框架已經(jīng)無法容納其發(fā)展的良好趨勢，以致于形成了“小馬拉大車”的困境。為了進一步拉動經(jīng)濟發(fā)展，迫切要求簡化行政審批手續(xù)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合職能。在試點的強鎮(zhèn)中，擴權主要是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際經(jīng)濟總量，賦予與之相匹配的行政管理權，把主要涉及城市建設和管理的部分縣級權限通過授權、委托和直接下放等方式轉移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。①

三、強鎮(zhèn)擴權的試點改革強鎮(zhèn)擴權的本質(zhì)就是各地為了改變強鎮(zhèn)經(jīng)濟和政治地位不均衡的狀態(tài)，以更好地推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展。從目前強鎮(zhèn)擴權改革的實踐來看，都是屬于自上而下的試點改革，即為了更好的評估成本，基本上都是采取地方試點，然后反饋到中央政府，最后由中央政府根據(jù)具體情況決定是否要進行大力推廣或是繼續(xù)進行局部性的試點。但由于各地具體情況的不同，試點實踐中也會呈現(xiàn)差異性。

（一）溫州型的“鎮(zhèn)級市”

目前我國的行政區(qū)劃中，鎮(zhèn)一級是不存在“市”的，因此溫州推出的“鎮(zhèn)級市”并沒有提高其鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政區(qū)劃序列上的政治地位，而只是從經(jīng)濟上增加其部分權限。正如溫州市委書記邵占維指出的那樣，“這個“市”不是我們通常所說的地級市或縣級市，而只是現(xiàn)代化城市中經(jīng)濟概念下的“市”。建設“鎮(zhèn)級市”可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供一體化的經(jīng)濟通道，盡快把鄉(xiāng)村打造成小城市，實現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市的接軌。”②因此溫州的主要做法是要強鎮(zhèn)打造成“鎮(zhèn)級城市”，按照城市的管理標準來建設強鎮(zhèn)，而重點并不在于改變它們的行政級別。所以說溫州市的改革主要是將一部分屬于上級部門的社會經(jīng)濟管理權直接轉移給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。③

（二）紹興縣的強鎮(zhèn)改革

為了督促試點鎮(zhèn)盡快實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展轉型，成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的示范點，紹興縣委、縣政府與各試點鎮(zhèn)簽訂“軍令狀”。一方面紹興縣把部分權限下放到試點鎮(zhèn)，試點鎮(zhèn)建立統(tǒng)一辦事大廳，各個職能分窗口辦公；行政審批手續(xù)實行“一條龍服務”，解決了公眾來回奔波的難題，公眾的滿意度和幸福感大大提升。另一方面，縣相關職能部門采用“委托授權”的形式，試點鎮(zhèn)由此獲得了對于開發(fā)區(qū)管理和審批的權力，但最后為了貫徹對于權力的監(jiān)督和雙重保障，要將這些審批事項進行備案審查。從實際結果看，通過委托授權，很好的解決了之前縣級機關對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不足的問題。

（三）順德區(qū)的簡政強鎮(zhèn)

容桂街道是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的產(chǎn)物，后又撤鎮(zhèn)建區(qū)。2003年，由于順德行政區(qū)劃的改變，而位于順德市的容桂區(qū)也相應的發(fā)生了變化而轉變?yōu)槿莨鸾值馈?009年11月，“簡政強鎮(zhèn)”正式啟動，容桂街道作為當?shù)氐慕?jīng)濟強鎮(zhèn)被選為試點鎮(zhèn)進行改革。在實行“簡政放權”的過程中，容桂街道一方面繼續(xù)貫徹落實順德大部制改革的要求，將黨政部門整合成若干個大部；為了保證管理權限的順利實施，這些大部機構的主要領導職務由街道黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任；并且街道的黨工委書記等正職都是按照副處級領導職務的干部配置，這樣可以使得管理職能真正落實到位。在另一方面通過培養(yǎng)社會組織和市場中介，其中主要包括商會、慈善會以及福利會等，最后向其購買社會管理服務。通過引入市場和社會組織力量，發(fā)動多元力量共同參與到社會公共管理工作中來，充分踐行了治理理論，也體現(xiàn)了公共服務型政府的發(fā)展方向。

四、小結與討論

為了推動地方經(jīng)濟發(fā)展，當?shù)卣e極轉變行政方式，簡化行政審批手續(xù)，提供“一條龍服務”，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會管理權限和自身經(jīng)濟實力相匹配的模式。但在試點過程中，更多體現(xiàn)的是行政性分權，暴露了權力下放的合法性問題，缺乏相應的法律依據(jù)。另一方面，由于沒有明確的成文規(guī)定，行政分權較多的體現(xiàn)上級意志，使得在改革的過程中容易出現(xiàn)權、責、利下放和配置不統(tǒng)一和反復等問題。因此，在強鎮(zhèn)擴權過程中，必須要推進行政性分權向法治性分權的轉變，確保穩(wěn)妥有序的推動改革?？偟膩碚f，在具體實踐中，選擇哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點、具體下放哪些權力以及下放到哪些程度等問題都是地方政府必須考慮的重點問題。要在保證改革方向的前提下，按照自身實際情況選擇相適合的發(fā)展路徑。

[注釋]

①徐繼敏，楊丹.我國“擴權強鎮(zhèn)”改革的法學分析[J].理論與改革，2014（2）：76-78.

②張和平.溫州“鎮(zhèn)級市”是啥樣的市？——“小馬拉大車”經(jīng)濟強鎮(zhèn)遭遇成長的煩惱[J].半月談，2010（10）.

③張紅日.浙江擴權強鎮(zhèn)改革的背景、實踐與政策建議[J].政策瞭望，2009（7）：27.

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