劉 鵬，楊俊孝，李淑欽

1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830002 2.新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳農(nóng)業(yè)信息中心，烏魯木齊 830049

1 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀

保護(hù)基本農(nóng)田的實質(zhì)是保護(hù)國家糧食安全和國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，但隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的步伐也在日益加快，因此對于基本農(nóng)田的保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了越來越明顯的矛盾，既能支持經(jīng)濟的發(fā)展，又能對有限的土地資源進(jìn)行合理的保護(hù)，成為了全國關(guān)注的焦點問題，同時也是我國經(jīng)濟實現(xiàn)長足發(fā)展不容忽視的一個要點。本文通過查閱現(xiàn)有基本農(nóng)田保護(hù)的相關(guān)文獻(xiàn)資料及統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以新疆沙灣縣作為研究區(qū)域，并選擇了5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為樣本點，以農(nóng)戶的角度出發(fā)，采用訪談和問卷的形式，對5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的200多名農(nóng)戶作了調(diào)查，了解對基本農(nóng)田保護(hù)政策方面農(nóng)戶的認(rèn)知情況。

沙灣縣劃定了946塊耕地作為永久性基本農(nóng)田落實保護(hù)責(zé)任，總面積高達(dá)72813.27 hm2。截至2017年底，沙灣縣已經(jīng)設(shè)立了1塊縣級室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，13塊鄉(xiāng)鎮(zhèn)級室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，200余塊村（隊）級室內(nèi)外保護(hù)標(biāo)志牌，對原有的60塊地塊標(biāo)志牌進(jìn)行了翻新以及新增設(shè)了40塊地塊保護(hù)標(biāo)志牌并繪制基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃圖，建立規(guī)范縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村、村到戶、戶到地塊的基本農(nóng)田保護(hù)圖、薄、冊、卡等一整套保護(hù)檔案，將基本農(nóng)田落實到圖斑、村（隊）、地塊，以村為單位將圖斑逐一登記、造冊，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位匯總統(tǒng)計，做到了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書、圖、表、卡、冊數(shù)據(jù)準(zhǔn)確一致，確保新劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積、責(zé)任、制度、標(biāo)示四落實。

為了確?；巨r(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低，用途不改變，沙灣縣按照耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書的內(nèi)容層層落實保護(hù)責(zé)任。實際落實耕地保護(hù)面積（簽訂責(zé)任書）為100340.16 hm2，其中基本農(nóng)田面積為72815.14 hm2，簽訂到鄉(xiāng)級保護(hù)責(zé)任書計15份。簽訂到村級保護(hù)責(zé)任書計263份及30608戶耕地承包戶分別簽訂了耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，簽訂率達(dá)到100%。

2 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)影響因素分析

2.1 農(nóng)戶文化程度較低

通過對沙灣縣農(nóng)戶基本農(nóng)田保護(hù)情況的調(diào)查看出，大部分農(nóng)戶的文化程度僅為小學(xué)和初中，文化程度在高中以上的甚少，僅占到了樣本農(nóng)戶總數(shù)的18.5%。由于農(nóng)戶文化水平的高低對其正確認(rèn)知基本農(nóng)田保護(hù)政策的緊迫性及重要性有一定的制約，從而在無形中影響著農(nóng)戶對基本農(nóng)田利用和保護(hù)的行為。農(nóng)戶受教育的程度越高，思想境界和接受新事物的能力越強，對國家實施的基本農(nóng)田保護(hù)政策有著較高的響應(yīng)度，發(fā)展科學(xué)規(guī)模種植和外出創(chuàng)業(yè)的成功率就越高，因而放棄原來粗放的種植模式，投入到科學(xué)利用和保護(hù)基本農(nóng)田的良性循環(huán)中。而受教育程度低的農(nóng)戶則反之，思想觀念比較落后，靠天吃飯、安于現(xiàn)狀，接受新事物的能力差，只顧眼前的經(jīng)濟利益而忽視了保護(hù)基本農(nóng)田的重要性，進(jìn)而出現(xiàn)了破壞基本農(nóng)田、占用基本農(nóng)田從事其他活動等行為。

2.2 基本農(nóng)田保護(hù)方面的宣傳力度有待提高

通過本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門在對農(nóng)民群體宣傳基本農(nóng)田保護(hù)方面的力度有待提高。從農(nóng)戶對于基本農(nóng)田的基本概念、基本農(nóng)田保護(hù)主體責(zé)任、基本農(nóng)田保護(hù)重要性等認(rèn)知的情況反映出目前的宣傳方式方法較為單一，主要是以印發(fā)政策傳單、懸掛宣傳標(biāo)語的方式進(jìn)行的，而通常農(nóng)戶們對于枯燥的政策法律條文并不感興趣，因此也很難將基本農(nóng)田保護(hù)方面的政策真正理解并入腦入心。其次，宣傳的范圍也較小，只是在土地日、地球日等重要節(jié)點在縣城及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國土資源所設(shè)點進(jìn)行宣傳，而農(nóng)戶大部分在村里忙于農(nóng)耕，接觸到這種宣傳方式的機會并不多。宣傳的資料沒有送到每一位農(nóng)戶手中，宣傳的效果不是很明顯，無法做到家喻戶曉，農(nóng)戶們無法感受到基本農(nóng)田保護(hù)的氛圍，也不會積極主動的去了解相關(guān)保護(hù)政策。因此造成農(nóng)戶隨波逐流，無法認(rèn)清自己在基本農(nóng)田保護(hù)中的主體地位，只顧眼前利益而忽視國家集體利益，進(jìn)而影響基本農(nóng)田保護(hù)工作的順利開展。

2.3 缺乏科學(xué)合理的基本農(nóng)田保護(hù)獎勵補償機制

農(nóng)戶作為基本農(nóng)田保護(hù)的主體，同時也是社會中的經(jīng)濟人，必然會以獲取經(jīng)濟利益為目的。在沙灣縣農(nóng)戶對基本農(nóng)田保護(hù)補償意愿的調(diào)查中不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶們對于自己所耕種的耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)范圍后獲得補償?shù)囊庠甘謴娏?。?8%的農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕種的農(nóng)戶進(jìn)行補償，并有64.5%的農(nóng)戶認(rèn)為基本農(nóng)田受償對象應(yīng)該是農(nóng)戶個人，從而提高其保護(hù)基本農(nóng)田的積極性，由此可見農(nóng)戶對于獲得基本農(nóng)田補償?shù)钠惹性竿６壳吧碁晨h的基本農(nóng)田保護(hù)在具體的實施過程中并沒有相關(guān)的獎勵補償機制，耕地被劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)戶沒有獲得經(jīng)濟或者其他方式的補償，這也是農(nóng)戶參與基本農(nóng)田保護(hù)積極性不高的一個重要原因。加快建立科學(xué)合理、方式多樣的基本農(nóng)田保護(hù)獎勵補償機制，提高農(nóng)戶參與保護(hù)積極性，成為沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)的一個重要任務(wù)。

3 沙灣縣基本農(nóng)田保護(hù)的對策和建議

3.1 加強宣傳教育，提高農(nóng)戶參與基本農(nóng)田保護(hù)的意識

由于我國農(nóng)村人口普遍文化程度較低，在宣傳方法上更應(yīng)通俗易懂、易于接受，避免傳統(tǒng)刻板的文字宣傳，可以錄制一些宣傳教育片，如當(dāng)?shù)匕l(fā)生違法用地的案例，對一些典型的案件進(jìn)行深刻的分析，使廣大的農(nóng)民清楚了解到自己在保護(hù)活動中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任；也可以組織農(nóng)戶參加教育分析會，廣泛開展宣傳教育；也可以制作基本農(nóng)田保護(hù)政策的宣傳書畫，幫助廣大的農(nóng)戶了解基本農(nóng)田的重要性，以及自己和基本農(nóng)田之間不可分割的重要關(guān)系。在顧及眼前利益的同時更應(yīng)該放眼長遠(yuǎn)利益。通過以上措施和政府、土地管理相關(guān)部門有效的宣傳和引導(dǎo)使農(nóng)民從思想意識上主動和積極的參與基本農(nóng)田保護(hù)行動中來。

3.2 加快建立基本農(nóng)田保護(hù)獎勵補償制度和法律保障體系，形成激勵機制

相關(guān)部門可以考慮進(jìn)一步建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟補償制度以及確保這些補償制度貫徹落實的專項法規(guī)，讓目前的基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)的補償工作有法律可依、有制度支撐。同時，基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟補償制度的建立一定要堅持以符合國情、民情、實情的原則，確保政策法規(guī)科學(xué)、合理、可實施。配套政策法規(guī)要明確在基本農(nóng)田保護(hù)行為中利益分配原則和相關(guān)主體，明確責(zé)任義務(wù)主體，明晰產(chǎn)權(quán)的最終歸屬，基本農(nóng)田保護(hù)補償中如有違法違規(guī)行為時有法可依。只有站在立法的基礎(chǔ)上制定基本農(nóng)田保護(hù)政策、確立基本農(nóng)田經(jīng)濟補償機制，才能更好的推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)工作。

3.3 推進(jìn)落實多元化的基本農(nóng)田補償方式和科學(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)

如何制定合理有效的補償標(biāo)準(zhǔn)和有效的補償方式，這不僅要求相關(guān)的補償標(biāo)準(zhǔn)具有科學(xué)性、公平性，同時還需要確保這項補償措施的穩(wěn)定性和持續(xù)性，譬如建立相關(guān)專業(yè)的評定機構(gòu)，使用科學(xué)合理的方法制定補償標(biāo)準(zhǔn)，通過推算出基本農(nóng)田土地資源的非市場價值，制定補償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和依據(jù)，使補償標(biāo)準(zhǔn)能夠更加公平和科學(xué)?；巨r(nóng)田保護(hù)補償除了以資金分配以外，更應(yīng)該制定多元化的補償方式。政府可以嘗試建立用于經(jīng)濟補償?shù)囊恍Ｓ觅Y金，通過設(shè)立專營項目的形式，對一些出色完成農(nóng)田保護(hù)的農(nóng)民或者組織在給予經(jīng)濟獎勵以外也給予相應(yīng)的政策扶持，不僅使農(nóng)民獲得了經(jīng)濟和實物的補償，還可以適當(dāng)?shù)慕o予政策偏移以及技術(shù)和智力的獎勵。通過上述的多元化的補償機制將農(nóng)田保護(hù)的外部效益凸顯出來，與此同時顯現(xiàn)生態(tài)價值與社會價值資本化，使農(nóng)戶真正在基本農(nóng)田保護(hù)中受益，從而調(diào)動其參與保護(hù)的積極性。