文 ｜ 王文娟 王小漫

近年來，為節(jié)約集約利用土地、提高土地利用效率，全國部分省、市相繼推行工業(yè)用地“彈性年期出讓”政策，今年1月1日，《河南省工業(yè)用地彈性出讓實(shí)施辦法（實(shí)行）》開始實(shí)施。辦法規(guī)定在工業(yè)用地供應(yīng)過程中采取彈性年期出讓、先租后讓、租讓結(jié)合的方式，一般性企業(yè)租賃年限5～30年，國家、省重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等,經(jīng)相關(guān)政府批準(zhǔn)后,可合理提高彈性出讓年期，最長(zhǎng)期限不超過50年。

政策實(shí)施必要性

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限50年。按最高年限50年一次性出讓工業(yè)土地，從政府角度來說，在財(cái)政能力有限的情況下，可以一次性獲得一筆開發(fā)資金。從用地企業(yè)角度來講，企業(yè)獲得穩(wěn)定的土地使用期，在增加企業(yè)資信度的同時(shí)，便于企業(yè)做出固定資產(chǎn)投資籌劃，并能享受土地增值帶來的財(cái)富。

但是，也面臨一定的問題，按照50年出讓工業(yè)用地使用權(quán)，政府調(diào)節(jié)土地市場(chǎng)能力明顯弱化。根據(jù)《全國內(nèi)資企業(yè)生存時(shí)間分析報(bào)告》，企業(yè)成立后3～7年為退出市場(chǎng)高發(fā)期，即企業(yè)生存時(shí)間的“瓶頸期”，2008～2012年間退出市場(chǎng)的企業(yè)平均壽命為6.09年，壽命在5年以內(nèi)的超過半數(shù)。這樣產(chǎn)生的后果就是，一方面，生命周期已結(jié)束的企業(yè)仍擁有較長(zhǎng)年限的土地使用權(quán)，土地閑置不能發(fā)揮效用；另一方面，政府可供的土地資源相對(duì)匱乏，新興產(chǎn)業(yè)無地可用。

這種結(jié)構(gòu)性的工業(yè)用地供需矛盾形成了制約地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高效發(fā)展的瓶頸，工業(yè)用地使用權(quán)出讓制度改革勢(shì)在必行。采用工業(yè)用地土地使用權(quán)彈性出讓的方式可以使政府更好地掌握工業(yè)土地資源的主動(dòng)權(quán)，把土地資源及時(shí)提供給土地集約利用程度高的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)。

實(shí)施后對(duì)政府和企業(yè)的影響

就地方政府而言，“彈性年期出讓”政策將影響政府短期的財(cái)政收入，實(shí)施后，工業(yè)用地土地出讓底價(jià)實(shí)行最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制度，加之土地使用年限較少，土地出讓金明顯降低，這在降低企業(yè)土地成本的同時(shí)，也減少了地方政府的當(dāng)期土地收益，勢(shì)必給地方政府造成一定期限內(nèi)的資金壓力。同時(shí)，在招商引資過程中，投資方將需要較多的時(shí)間接受和適應(yīng)新的供地政策。

就用地企業(yè)而言，一方面由于企業(yè)取得的土地使用權(quán)的年限較短，能否抵押貸款及貸款金額會(huì)大打折扣，對(duì)融資影響較大。另一方面，出讓年限到期后，企業(yè)如果達(dá)不到地方政府設(shè)定的土地出讓標(biāo)準(zhǔn)，將無法繼續(xù)使用土地，會(huì)造成一些前期投入成本的沉沒。

彈性出讓政策的實(shí)施是符合規(guī)律、順應(yīng)現(xiàn)實(shí)的產(chǎn)物，對(duì)政府和用地企業(yè)都有很大的益處。

就政府而言主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是減輕了供地壓力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有限的土地資源與大量的用地需求形成鮮明對(duì)比，土地供需矛盾日益突出，基本處于高壓狀態(tài)。企業(yè)破產(chǎn)、轉(zhuǎn)型后，政府可以根據(jù)城市發(fā)展的需求對(duì)土地重新規(guī)劃利用，讓有限的土地資源發(fā)揮更大效用。二是加強(qiáng)對(duì)用地企業(yè)的管控。政府在用地合同期滿前的考核評(píng)價(jià)階段，可以綜合國家產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)生命周期及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)企業(yè)用地實(shí)施更加靈活的管控，從而引導(dǎo)符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)健康有序發(fā)展。三是促進(jìn)土地高效合理利用。企業(yè)生命周期結(jié)束后，其占用的工業(yè)用地及時(shí)騰退循環(huán)使用，可以避免土地閑置，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益的最大化。四是有利于實(shí)現(xiàn)土地增值收益。政策實(shí)施后，土地進(jìn)入市場(chǎng)的頻率加快，土地的自然增值也得到更好的體現(xiàn)，政府財(cái)政收入得到持續(xù)性保障的同時(shí)，避免了無形國有資產(chǎn)的流失。

就企業(yè)而言，一是降低了成本，有利于創(chuàng)新型企業(yè)及中小型企業(yè)發(fā)展。政策實(shí)施后，用地企業(yè)可以根據(jù)自身實(shí)際情況及用地需求確定土地的使用年限及取得土地使用權(quán)的方式，降低了用地成本。二是企業(yè)可以根據(jù)自身的中短期規(guī)劃合理確定用地規(guī)模和時(shí)限，為企業(yè)后期發(fā)展、轉(zhuǎn)型、升級(jí)預(yù)留合理的發(fā)展空間。

有關(guān)意見和建議

政策的實(shí)施，順應(yīng)了建設(shè)用地由增量向存量轉(zhuǎn)變、土地利用由粗放向集約轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，對(duì)政府和企業(yè)來說都是利大于弊，但是要達(dá)到預(yù)期效果，還要做好以下工作。

深入學(xué)習(xí)、研究新政策，制定完善的實(shí)施細(xì)則。地方政府相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際進(jìn)行充分調(diào)研，必要時(shí)到有經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)學(xué)習(xí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、目錄，明確項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、考核標(biāo)準(zhǔn)等，理順政策執(zhí)行中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，制定切實(shí)可行的實(shí)施細(xì)則。

加強(qiáng)新政策宣傳和解讀，引導(dǎo)用地企業(yè)了解新政策。通過媒體和各種渠道，對(duì)新政策進(jìn)行全面宣傳和詳細(xì)解讀，與合作項(xiàng)目洽談以及用地企業(yè)對(duì)接時(shí)，充分宣傳政策的優(yōu)勢(shì)，打消企業(yè)顧慮。

地方政府可在部分區(qū)域、部分地塊設(shè)置試點(diǎn)，控制不利因素，減少其對(duì)短期財(cái)政收入、招商引資的影響，待適應(yīng)市場(chǎng)后，再大范圍實(shí)施。

新政策在供地方式及管理程序上實(shí)施了大變革，出讓種類較多，年限靈活，程序繁瑣，這就需要工作人員有較高的專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，對(duì)新政策的順利實(shí)施至關(guān)重要。

新政策的實(shí)施中還需提前謀劃，對(duì)一些可預(yù)見性的問題提前規(guī)劃好應(yīng)對(duì)方案，避免因制度的改變給企業(yè)帶來不必要的麻煩，或者造成國有資產(chǎn)流失。