楊張蕾

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司，陜西地建土地工程技術研究院有限責任公司，國土資源部退化及未利用土地整治工程重點實驗室，陜西省土地整治工程技術研究中心，陜西 西安 710075）

土地資源，是指在當前和可預見的未來對人類有用的土地。他是人類賴以生存和發(fā)展的物質基礎，是社會生產活動中最基本的生產資料，因此被稱為“財富之母”［1］。農村農用地污染關系著農村經濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定，隨著經濟的迅速發(fā)展，大批污染企業(yè)遷至農村致使農用地污染情況愈演愈烈。近年來，世界各國也越來越關注農用地污染情況，許多國家紛紛采取法律措施來更好地解決農用地污染問題。我國也應針對目前的實際情況通過不斷完善相關法律來有效防治農用地土壤污染。

1 農用地土壤污染的特征及危害

農用地的土壤污染問題日趨嚴重，不僅使耕地生態(tài)質量下降進而引發(fā)農產品質量安全問題，而且會危害人類及動物的健康，更有甚者會制約農業(yè)發(fā)展，阻礙農村經濟增長。只有全面了解農用地土壤污染的危害及特征，才能在防治農用地土壤污染的各個方面“對癥下藥”。土壤中的污染物和污染元素會隨著時間不斷地在動物、植物體內積聚，不僅會影響動植物生長，而且會導致農業(yè)產量減少，進而給農民的收入帶來損失；污染物質最終會通過食物鏈進入人體中，給人們的健康甚至生命造成極大的威脅。農用地污染造成的最直接的破壞是對土地生產力的破壞，會導致農田減產，從而造成農業(yè)萎縮。

一般只有當農作物出現(xiàn)嚴重的病變，或是農產品出現(xiàn)安全問題時，人們才會想到去追溯土壤環(huán)境問題。農用地一旦遭受到污染，必然會影響到土地的耕作質量，進而造成經濟損失，最終使土地喪失耕種能力，并會導致農民失地。近年來，因土壤污染導致的重大事故在不斷發(fā)生，不僅給人類的生存健康帶來了威脅，而且對農業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴重的阻礙，最終會增加環(huán)境保護成本，也

現(xiàn)今，我國法律體系中還沒有專門的關于土壤污染防治的法律，現(xiàn)有的一些防治措施也是分散規(guī)定在有關環(huán)境保護、土地管理、農產品質量安全等法律中。土壤污染防治沒有健全的標準體系，具體的要求也不明確，責任劃分不清晰，監(jiān)管部門在實際監(jiān)督中缺少有效的法律依據(jù)。目前，《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》經全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會第二十八次全委會審議通過，在中國人大網(wǎng)公開向社會公眾征求意見，這說明我國在土壤污染立法方面正在逐步完善。

土壤污染防治的相關標準方面，至今仍在使用的是1996年7月出臺的《土壤環(huán)境質量標準》。近年來，國家環(huán)保部在新標準的起草與修訂方面不懈努力，《農用地土壤環(huán)境質量標準》自2015年起已陸續(xù)向社會征求了3次意見，按照相關規(guī)定預計2017年底前發(fā)布關于用地、建設用地的土壤環(huán)境質量標準。這說明在相關標準的制定方面也在進一步完善，相信新的標準公布后將會改善現(xiàn)行土壤環(huán)境質量標準適用范圍小、項目指標少、實施效果不理想的現(xiàn)狀。

在監(jiān)管部門方面，目前《環(huán)保法》及相關單行法的規(guī)定中，所涉及到的監(jiān)管部門有環(huán)保部門、農業(yè)部門、水利部門和國土資源等。我國的土壤污染防治工作牽涉部門較多，會出現(xiàn)“多頭執(zhí)法”問題。但是，土壤污染問題及治理本身就很復雜、牽涉眾多，多部門進行管理是不可避免的。為了避免在監(jiān)管中出現(xiàn)爭搶或者扯皮的情況，就必須明確各級行政機構及部門之間的職權，從而進一步加強相互之間的協(xié)作，加強信息傳遞及信息共享，并不斷提高信息化監(jiān)測與管理技術水平。使得社會穩(wěn)定的成本不斷增加。

2 農用地土壤污染防治的立法與管理現(xiàn)狀

3 完善立法模式及法律制度的建議

3.1 對農用地土壤污染進行專項立法

一直以來，農用地土壤污染既有來自工業(yè)的點源污染，也有自身的面源污染。而農用地承擔著全國的糧食供給，由于農用地自身的特殊性和重要性，需要將農用地土壤作為一個獨立的規(guī)制對象，與其他場地的土壤污染區(qū)別開來，以專章的形式予以特別保護。只有對農用地土壤污染以專章進行規(guī)定，才能有效地對其進行保護，并有效遏制污染的進一步發(fā)展。例如，國家可以根據(jù)實際情況出臺《農用地土壤污染防治條例》，對相關法律制度進行細化規(guī)定。

3.2 確立農用地土壤污染基本原則

一方面，對農用地土壤進行優(yōu)先保護。相較于其他場地的土壤或未利用土壤來說，我國農用地土壤受污染范圍更廣，面積更大。農用土地是經濟發(fā)展的基礎，是人類生存最主要的自然資源?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯芬?guī)定了優(yōu)先保護耕地，除了法律特別規(guī)定外，其他任何建設都不得占用優(yōu)先保護類耕地。在經濟發(fā)展與農用地土壤污染防治出現(xiàn)沖突時，應優(yōu)先進行土壤污染的防治。

另一方面，用養(yǎng)結合，保證農用地土壤資源持續(xù)長久利用。土壤使用的過程同時也是土壤生產生態(tài)功能消耗的過程，在土壤使用過程中應及時有效地補充養(yǎng)分，從而維持其生產農產品的功能。養(yǎng)地的關鍵在于要有良好的用地措施，用地與養(yǎng)地要相互結合。一旦出現(xiàn)脫節(jié)用地問題，必定會優(yōu)先選擇獲取眼前的短期利益，而忽視對土壤的養(yǎng)分補充，最終導致土壤的養(yǎng)分不斷流失，致使土地不斷退化，土壤污染越來越嚴重。所以，必須要將用地與養(yǎng)地相結合，通過法律來防止對農地資源的進一步破壞、污染，不斷采取措施改善土壤環(huán)境，使農用地土壤能夠最大限度地發(fā)揮其生產功能，進而實現(xiàn)可持續(xù)有效利用。

3.3 建立農用地土壤污染分類治理機制

根據(jù)農用地自身特殊情況要對其進行分類，根據(jù)具體類別來制定相應的治理方針及法律制度。例如，根據(jù)污染程度的不同，依據(jù)其地理位置、經濟價值等因素，對于重度污染的土壤采取最嚴格的管控和治理措施；根據(jù)具體情況采取具體措施來防止污染繼續(xù)惡化，同時采取有效措施不斷地對污染土地進行治理和修復；對于輕度污染的土壤，要加強預防和監(jiān)管，防止其受到污染［2］。

3.4 加快完善相關的標準體系

現(xiàn)行的關于土壤環(huán)境質量的標準過于陳舊，已不適應現(xiàn)實需求，而且土壤污染防治立法也需要相關的配套標準體系來保障其更加完善，因此必須加快完善相關標準及技術規(guī)范。盡快發(fā)布農用地、建設用地土壤環(huán)境質量標準，并根據(jù)當前實際情況對污染物排放標準進行修訂，對污染物特別排放的限值進行明確要求。各地區(qū)可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定比國家標準更嚴格的地方土壤環(huán)境質量標準，并配套落實相關系列標準。

3.5 厘清監(jiān)管部門的職責

現(xiàn)在我國農用地土壤污染防治是由農業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等多個部門共同進行管理和執(zhí)法的，這就致使環(huán)保部門與其他相關的監(jiān)管部門存在職責分工不明晰問題，不利于執(zhí)法工作的順利進行。農用地土壤污染問題比較復雜，所以防治工作需要多部門聯(lián)合進行。雖然管理形式有其合理性，但也意味著權力是分散的，與農地土壤污染防治的現(xiàn)實需求不符。因此，需要理順相應的行政管理體制，可以考慮由環(huán)保部作為主要組織協(xié)調部門，成立由環(huán)保部、國土資源部、農業(yè)部等多個部門共同組成的防治協(xié)調小組。

［1］中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯全集（第23卷）［M］.北京：人民出版社，1972.

［2］劉志云.造成農業(yè)土壤污染的原因及其防治對策［J］.現(xiàn)代農業(yè)，2013（3）：92-93.