徐天柱

(淮北師范大學(xué)信息學(xué)院，安徽淮北235000)

2014年開始以滴滴、優(yōu)步為代表的互聯(lián)網(wǎng)約租車（以下簡稱網(wǎng)約車）依靠技術(shù)、資本、經(jīng)營模式優(yōu)勢，在全國主要大中城市快速擴(kuò)張，快捷的打車效率，較好的服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)惠的乘車價格贏得了市場認(rèn)可，而傳統(tǒng)出租車長期沉疴在身，未待其下定決心進(jìn)行改革時，網(wǎng)約車已巍然矗立在其面前。歷經(jīng)兩年的立法博弈，網(wǎng)約車合法化規(guī)制制度已經(jīng)出臺，出租車的市場份額岌岌可危。

出租車還能適應(yīng)市場變化，還有生存發(fā)展機(jī)會嗎？如果答案是肯定的，那么出租車行業(yè)的改革出路在何處呢？監(jiān)管制度應(yīng)當(dāng)如何改革？由監(jiān)管制度所塑造的以牌照租賃為核心的經(jīng)營模式應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整呢？本文在描述網(wǎng)約車崛起的背景下，總結(jié)網(wǎng)約車的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和經(jīng)營模式特征，分析其對出租車行業(yè)產(chǎn)生的影響和啟示，揭示出租車行業(yè)競爭潛在優(yōu)勢及該優(yōu)勢未能發(fā)揮的管制制度和經(jīng)營模式存在的障礙，提出出租車行業(yè)應(yīng)堅持市場化改革之路，并提出相關(guān)的建議。

需要說明的是，出租車包括巡游出租車、電招出租車和站點(diǎn)候車出租車三種類型，但我國大陸地區(qū)的出租車主要是巡游類出租車，且巡游類出租車的管制制度和經(jīng)營模式是改革重點(diǎn)和難點(diǎn)領(lǐng)域，因此本文將出租車限定在巡游類出租車范圍。網(wǎng)約車雖然與出租車同屬城市個性化交通運(yùn)輸方式，但鑒于兩者的特征、經(jīng)營模式和管制制度的重大區(qū)別，本文將網(wǎng)約車作為獨(dú)立的概念研究。

一、網(wǎng)約車崛起及引發(fā)的管制爭議

（一）網(wǎng)約車崛起的概況

借鑒美國Uber的模式，2014年開始我國市場上出現(xiàn)了以滴滴、快的、易道、神州為代表的網(wǎng)約車，短短的三年時間發(fā)展，網(wǎng)約車形成了龐大的規(guī)模，成為市民便捷、舒適出行的重要方式。據(jù)滴滴出行提供的數(shù)據(jù)顯示，其在全國已有2.5億注冊用戶、1 423萬注冊司機(jī)，而優(yōu)步在廣州就注冊司機(jī)60萬，每天300多萬人在使用優(yōu)步打車[1]。網(wǎng)約車作為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與城市出行需求融合發(fā)展的創(chuàng)新模式，其廣闊的行業(yè)發(fā)展前景吸引了包括百度、騰訊、聯(lián)想等海內(nèi)外巨頭的大量投資，如滴滴已獲得多輪投資，市場估值已超百億元。

網(wǎng)約車之所以迅速崛起，在于其始終以市場需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新，其發(fā)展的三個階段明顯證明這一點(diǎn)。第一階段，為解決精確、快速匹配乘客和出租車之間的打車信息，網(wǎng)約車平臺開發(fā)出手機(jī)打車軟件，提高了打車效率。第二階段，為向市場提供快捷的打車服務(wù)，網(wǎng)約車平臺開始吸納租賃車輛提供運(yùn)營服務(wù)，并很快獲得市場認(rèn)可。網(wǎng)約車平臺公司通過四方協(xié)議方式①四方協(xié)議是網(wǎng)約車平臺為規(guī)避出租車管制機(jī)關(guān)依據(jù)出租車管制制度認(rèn)定網(wǎng)約車進(jìn)行非法營運(yùn)，通過系列合同方式在網(wǎng)約車平臺、租賃公司、司機(jī)車主和乘客四方之間關(guān)于權(quán)利、義務(wù)的法律安排，意圖向管制機(jī)關(guān)證明網(wǎng)約車平臺只提高信息撮合服務(wù)，而乘客乘坐的租賃公司的車輛。，聯(lián)系汽車租賃公司提供租賃車輛，聯(lián)系勞務(wù)公司提供司機(jī)，使得乘客獲得運(yùn)輸服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)專車就是這種創(chuàng)新模式的產(chǎn)物。第三個階段，網(wǎng)約車市場需求巨大，并展現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景，網(wǎng)約車平臺公司為解決車輛供給不足的發(fā)展瓶頸，開始大量吸納私家車提供運(yùn)營[2]，極大緩解了城市市民個性化出行的難題。其中以滴滴“快車”和“人民優(yōu)步”最為典型。網(wǎng)約車平臺公司還對私家車主和乘客提供雙向的高額補(bǔ)貼，以擴(kuò)大市場份額，最終與出租車形成直接的市場競爭。隨著市場的競爭加劇，網(wǎng)約車公司不斷融合，2015年滴滴與快的合并后，又在2016年收購優(yōu)步，成為中國市場上的巨頭。現(xiàn)在，網(wǎng)約車市場份額主要集中于滴滴、易道和神州等少數(shù)網(wǎng)約車公司。

（二）網(wǎng)約車引發(fā)的管制爭議

創(chuàng)新模式的網(wǎng)約車大量接入私家車，有效解決了運(yùn)力供給的問題；借助移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、精準(zhǔn)的定位技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)和高效算法技術(shù)，極大提高了打車的效率。除此之外，網(wǎng)約車服務(wù)比較優(yōu)質(zhì)，價格合理，市場份額不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致出租車上客率較大下降，司機(jī)收入降低，出租車公司和個體車主持有的出租車運(yùn)營牌照價格大幅縮水。自2015年以來，全國多地發(fā)生出租車罷運(yùn)事件，以及出租車與網(wǎng)約車之間群體性沖突事件。

各地出租車管制機(jī)關(guān)依據(jù)出租車管制規(guī)章②《城市出租汽車管理辦法》（建設(shè)部、公安部令第63號），1998年2月1日起施行，后被2015年1月1日起施行的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2014年第16號）取代。對網(wǎng)約車進(jìn)行了比較嚴(yán)厲的執(zhí)法檢查和處罰。2015年1月，廣州、北京明確表態(tài)“專車”服務(wù)實(shí)質(zhì)上變相為乘客提供非法的預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)[3]。但是，也有少數(shù)地方政府秉持比較開明的態(tài)度對待網(wǎng)約車，如2015年10月8日，上海市交通委正式向滴滴快的平臺頒發(fā)首張國內(nèi)“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約租車平臺經(jīng)營資格許可”，但在缺乏上位法依據(jù)的情況下，并沒有明確車輛和人員的準(zhǔn)入條件等敏感問題[4]。

為維護(hù)市場秩序，將網(wǎng)約車納入法律制度框架進(jìn)行管制勢在必行，2015年10月10日，交通運(yùn)輸部出臺《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）?！墩髑笠庖姼濉穼W(wǎng)約車提出了嚴(yán)格管制的要求，包括：第一，平臺公司需要在符合嚴(yán)格條件的情況下，分別接受市縣出租車管制機(jī)構(gòu)的審批。第二，車輛定性為出租汽車，車輛和司機(jī)接受嚴(yán)格審批，必須取得營運(yùn)許可。同時，禁止私家車接入網(wǎng)約車平臺，車輛數(shù)量受到管制，統(tǒng)一標(biāo)識，安裝計價器，執(zhí)行8年報廢標(biāo)準(zhǔn)。第三，網(wǎng)約車價格必須接受出租車管制機(jī)關(guān)的嚴(yán)格管制?？傮w上看，《征求意見稿》忽視了網(wǎng)約車與出租車明顯不同的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特征，也忽視了網(wǎng)約車借助共享理念解決城市出行問題的價值?！墩髑笠庖姼濉窊?jù)悉在出臺前遭遇到各地出租車管制機(jī)關(guān)的巨大阻力，“2015年年中，征求意見稿的初稿實(shí)際上比后來的定稿要寬松很多，但隨后在交通部內(nèi)部征求意見的過程中，遭到各省交通局、交通處的極力反對，改來改去就變成了征求意見稿”[5]。這反映出地方出租車管制機(jī)關(guān)對網(wǎng)約車參與市場競爭的否定態(tài)度，更反映出對自身管制利益損失的擔(dān)憂。

《征求意見稿》引發(fā)的激烈批評超過交通運(yùn)輸部之預(yù)期，法學(xué)界批評網(wǎng)約車和出租車經(jīng)營許可的合法性問題，如張效羽提出《征求意見稿》存在明顯的違法增設(shè)行政許可、違法增設(shè)行政許可條件和沒有上位法依據(jù)減損公民權(quán)利、增加公民義務(wù)的內(nèi)容，合法性存在重大缺陷，立法層次低[6]。王軍運(yùn)用憲法和行政法原理，論證出租車經(jīng)營許可不適用于網(wǎng)絡(luò)約車平臺，應(yīng)該對非營運(yùn)車輛的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)有條件、有限度的放開，開展試點(diǎn)[7]。彭岳認(rèn)為，為鼓勵市場創(chuàng)新，規(guī)制者應(yīng)踐行《行政許可法》所規(guī)定的回應(yīng)型規(guī)制策略，探討規(guī)制的深層理據(jù)和價值，減少行政干預(yù)，在創(chuàng)新與規(guī)制之間尋求動態(tài)平衡[8]。以周其仁等為代表經(jīng)濟(jì)學(xué)界，從技術(shù)進(jìn)步、市場需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度論證私家車納入網(wǎng)約車發(fā)展的合理性[9]，部分官方智庫人員也提出了贊同態(tài)度，如國家發(fā)改委城市中心綜合交通研究院院長張國華表示，如今城市交通服務(wù)創(chuàng)新進(jìn)入新階段，專車平臺做了很有開創(chuàng)性工作，應(yīng)該支持。只要保障乘客安全，價格公平，服務(wù)質(zhì)量，不確定性的內(nèi)容交給市場去決定就好[10]。

在國家積極倡導(dǎo)創(chuàng)新、共享理念以及“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的背景下，交通運(yùn)輸部的管制思路發(fā)生轉(zhuǎn)變。2016年3月14日全國人大新聞發(fā)布會上，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂表示“網(wǎng)約車運(yùn)作的模式與傳統(tǒng)的巡游的出租汽車存在的一些不同，如果完全按照原有的管理制度來進(jìn)行簡單地套用，是不利于網(wǎng)約車健康可持續(xù)發(fā)展的。為此需要按照網(wǎng)約車的特點(diǎn)，量體裁衣來設(shè)計新的管理制度?！?/p>

（三）新的管制框架的確立及遺留的問題

2016年7月14日，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）?！稌盒修k法》明確網(wǎng)約車管制首先應(yīng)滿足社會公眾多樣化出行需求，促進(jìn)其發(fā)展，其重視市場需求的立法精神清晰可見。與《征求意見稿》相比，《暫行辦法》具有明顯的進(jìn)步。關(guān)于平臺公司，《暫行辦法》規(guī)定了比較便捷的許可程序，同時對保障運(yùn)輸安全、乘客合法權(quán)益、服務(wù)質(zhì)量提出了具體的要求；對于車輛和司機(jī)，實(shí)施一般許可?！稌盒修k法》為私家車加入網(wǎng)約車打開了大門，符合條件的私家車登記為網(wǎng)約車而非出租車，不實(shí)行8年強(qiáng)制報廢標(biāo)準(zhǔn)，而是規(guī)定車輛使用年限達(dá)到8年尚未行駛60萬千米時退出網(wǎng)約車經(jīng)營。對于廣受關(guān)注的數(shù)量和運(yùn)價管制，《暫行辦法》規(guī)定原則上實(shí)施市場調(diào)節(jié)。

《暫行辦法》將網(wǎng)約車定性為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，與巡游出租車并列為出租汽車的范疇，規(guī)定網(wǎng)約車屬于高品質(zhì)類型，在管理主體方面共同接受現(xiàn)行的出租車管制機(jī)關(guān)管理。與《暫行辦法》同時出臺的國務(wù)院《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2016〕58號），進(jìn)一步明確了網(wǎng)約車與巡游出租車的管理關(guān)系，即巡游出租車和網(wǎng)約車實(shí)行錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營，逐步實(shí)現(xiàn)市場調(diào)節(jié)。

總體看來，《暫行辦法》比較契合網(wǎng)約車特征，有利于促進(jìn)其發(fā)展，但是也埋下了網(wǎng)約車發(fā)展的隱憂?！稌盒修k法》在車輛數(shù)量管制、價格管制等方面給地方政府留有比較大的授權(quán)空間①《暫行辦法》第3條第2款規(guī)定：“網(wǎng)約車運(yùn)價實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，城市人民政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價的除外”，第13條第2款規(guī)定：“城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！保馕吨胤秸袡?quán)對網(wǎng)約車實(shí)施數(shù)量管制和價格管制，而實(shí)踐證明的確有大量城市利用上述條款對網(wǎng)約車進(jìn)行嚴(yán)格的控制。因此，如何處理市場與政府的關(guān)系，尤其在“互聯(lián)網(wǎng)＋”的時代，在競爭的市場與聰明的監(jiān)管中達(dá)致平衡，創(chuàng)新政府監(jiān)管的理念與方式仍是一個重大的課題[11]。

二、網(wǎng)約車的優(yōu)勢及對出租車行業(yè)的影響

（一）網(wǎng)約車的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征

網(wǎng)約車之所以能夠快速發(fā)展，根源在于其具有的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)特征能夠滿足市場對快捷打車和優(yōu)質(zhì)服務(wù)質(zhì)量的需求。

就網(wǎng)約車的技術(shù)特征而言，網(wǎng)約車?yán)靡苿踊ヂ?lián)網(wǎng)、精準(zhǔn)定位、大數(shù)據(jù)和高效算法等技術(shù)手段，高效準(zhǔn)確匹配打車需求和車輛供給，出行的便捷性大幅提高。當(dāng)乘客通過手機(jī)約車軟件發(fā)出訂單后，網(wǎng)約車平臺通過計算后向最有利于接到乘客的車輛指派訂單，網(wǎng)約車的型號、顏色、牌照和司機(jī)的姓名和手機(jī)號都會在手機(jī)約車軟件上顯示出來，乘客能夠直觀看到車輛行駛軌跡，并知道需要等待的時間。

就網(wǎng)約車的經(jīng)濟(jì)特征而言，網(wǎng)約車平臺接入大量兼職運(yùn)營的私家車，從而保障車輛的供給。網(wǎng)約車這一創(chuàng)新形式將大量私家車私人的運(yùn)力共享，既使私家車主獲利，提高車輛和道路利用效率，體現(xiàn)了共享理念，總體上符合公共利益。又因?yàn)樗郊臆囃诟叻迤诔鲂校容^契合城市潮汐化交通特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了車輛供給的動態(tài)數(shù)量調(diào)整。除此之外，借助信息手段和透明的評價機(jī)制，網(wǎng)約車車況和服務(wù)較好。

（二）網(wǎng)約車經(jīng)營模式特征

網(wǎng)約車經(jīng)營模式與出租車的經(jīng)營模式具有明顯不同的特征。根據(jù)我國各地出租車經(jīng)營權(quán)和車輛的歸屬不同，出租車的經(jīng)營模式主要有四類：第一類是承包經(jīng)營，第二類是合作經(jīng)營，第三類是掛靠經(jīng)營，第四類是個體經(jīng)營[12]。承包制模式是出租車行業(yè)的典型的也是問題最為嚴(yán)重的經(jīng)營模式。承包制經(jīng)營模式的核心是出租車公司將其擁有的出租車經(jīng)營權(quán)對外租賃獲利，實(shí)質(zhì)是出租車運(yùn)營牌照租賃[13]。出租車公司對市場沒有貢獻(xiàn)，獲利方式是向司機(jī)固定收取高額的租賃費(fèi)用（即俗稱的“份子錢”）獲得超額利潤。而網(wǎng)約車的經(jīng)營模式的特點(diǎn)在于：一是網(wǎng)約車公司面向市場需求，其盈利來源在于為乘客和司機(jī)提供良好的服務(wù)；二是網(wǎng)約車經(jīng)營模式由市場競爭決定，必須不斷改進(jìn)管理和服務(wù)水平，并接受市場競爭決定價格；三是利益分配關(guān)系簡單透明，司機(jī)利益得到較好保障。司機(jī)多跑多掙錢，少跑少掙錢，總體收入高，勞動強(qiáng)度較弱。此外，網(wǎng)約車平臺上不收取固定租賃費(fèi)和高額押金，也避免管制機(jī)關(guān)收取眾多費(fèi)用。總體上看，網(wǎng)約車經(jīng)營模式符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。

需要注意的是，網(wǎng)約車的經(jīng)營模式也具有一定風(fēng)險性，首先，網(wǎng)約車負(fù)責(zé)車輛和司機(jī)審核，要能夠充分保障安全性，還離不開法律規(guī)范；其次，網(wǎng)約車平臺普遍認(rèn)為自己提供信息撮合服務(wù)，不承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，導(dǎo)致對乘客合法權(quán)利保障不充分；再次，網(wǎng)約車平臺具有制定管理規(guī)則和運(yùn)行規(guī)則的權(quán)力，可能構(gòu)成了對乘客、司機(jī)的不當(dāng)約束，尤其是網(wǎng)約車平臺強(qiáng)大后，對內(nèi)可能提高司機(jī)管理費(fèi)用，對外與出租車進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母偁帯?/p>

（三）網(wǎng)約車對出租車行業(yè)的影響和啟示

網(wǎng)約車發(fā)展既給出租車行業(yè)發(fā)展帶來沖擊，也預(yù)示著改革的契機(jī)。網(wǎng)約車對出租車行業(yè)的影響是顯而易見的，首先，是出租車的上客率下降，司機(jī)收入下降；其次，是出租車的牌照價格下降，因?yàn)槌鲎廛嚺普盏膬r格是管制制度制造的市場稀缺性所決定的，當(dāng)網(wǎng)約車破除了這種稀缺性后，出租車牌照價格必然縮水；第三，當(dāng)出租車公司不愿降低司機(jī)的份子錢時，出租車司機(jī)用腳投票選擇離開出租車行業(yè)去開網(wǎng)約車，很多城市出現(xiàn)了出租車司機(jī)荒。

網(wǎng)約車發(fā)展也給出租車行業(yè)帶來了倒逼改革發(fā)展契機(jī)[14]，首先，表現(xiàn)為促使管制機(jī)關(guān)下定了行業(yè)改革的決心。囿于制度的慣性、改革的復(fù)雜性、出租車牌照持有者的阻撓以及管制俘獲[15]，出租車行業(yè)改革始終難以啟動，甚至一個城市要增加出租車數(shù)量都非常困難。網(wǎng)約車的發(fā)展使出租車行業(yè)面臨背水一戰(zhàn)的局面，不改革將被市場拋棄。其次，網(wǎng)約車發(fā)展使出租車改革明確了市場化改革的方向。網(wǎng)約車成功的根本原因在于始終圍繞滿足市場需求進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)踐充分證明出租車行業(yè)發(fā)展必須立足市場化道路，數(shù)量管制、價格管制等管制方案必須在滿足市場需求的前提條件下才具有意義。再次，網(wǎng)約車的發(fā)展將有助于出租車司機(jī)的權(quán)利保護(hù)。出租車司機(jī)深受高額的份子錢之苦的問題多年無法解決，而網(wǎng)約車向司機(jī)提供了廣闊的就業(yè)機(jī)會，勞動力市場供求關(guān)系的改變必然引發(fā)出租車行業(yè)內(nèi)部的利益調(diào)整。如果出租車想在市場競爭中站穩(wěn)腳跟，必須提升服務(wù)質(zhì)量，那么必須重視出租車司機(jī)合法利益保護(hù)。最后，網(wǎng)約車可能發(fā)展出的混合治理模式，啟示出租車行業(yè)應(yīng)當(dāng)放棄嚴(yán)格的計劃經(jīng)濟(jì)管制模式，重視發(fā)揮市場主體的治理積極性。對網(wǎng)約車來說，可以由管制機(jī)關(guān)對管制平臺設(shè)定法定義務(wù)，平臺管理車輛和人員并接受管制機(jī)關(guān)檢查，承擔(dān)責(zé)任。平臺公司與地方政府合作監(jiān)管，加上平臺公司的自律監(jiān)管的混合規(guī)制模式與共享公司的法律結(jié)構(gòu)能夠很好匹配，既能防止平臺公司非法的野蠻生長，也能避免政府監(jiān)管無據(jù)[16]。

三、出租車行業(yè)的競爭優(yōu)勢及難以發(fā)揮的體制障礙

（一）出租車行業(yè)的競爭優(yōu)勢

一個擺在出租車行業(yè)面前的嚴(yán)峻問題是，面對合法化并極具競爭力的網(wǎng)約車，出租車還具有競爭的優(yōu)勢嗎？如果答案是肯定的，那么應(yīng)當(dāng)如何發(fā)揮這種優(yōu)勢呢？

出租車的競爭優(yōu)勢：第一，在于提供全天候的巡游服務(wù)，且作為公共交通的重要組成部分，承擔(dān)保障城市出行的社會責(zé)任。因此，不論天氣狀況和距離遠(yuǎn)近，也不論文化程度高低，是否具備移動互聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)上支付能力，市民都能招手打車；第二，出租車標(biāo)識統(tǒng)一、管理規(guī)范化程度高，不僅有助于乘客提前發(fā)現(xiàn)車輛，而且有助于公眾識別監(jiān)督。車輛安裝定位系統(tǒng)、司機(jī)經(jīng)過培訓(xùn)上崗，熟悉道路，且信息公示，運(yùn)輸安全有保障；第三，出租車公司承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，責(zé)任明確，保險充分；第四，出租車的價格實(shí)行政府管制，價格合理，在政府提供補(bǔ)貼的情況下，出租車的價格甚至偏低。上述四點(diǎn)是出租車具備的基礎(chǔ)優(yōu)勢，要在市場競爭中立足，還需要充分重視乘客需求進(jìn)行改革，而乘客打車的選擇實(shí)際上是快捷、服務(wù)和價格三重因素綜合決定的，因此出租車行業(yè)改革應(yīng)當(dāng)充分重視上述需求。首先，為保證乘客在合理時間打到出租車，需要科學(xué)確定出租車數(shù)量，放松數(shù)量管制，展開充分競爭；其次，為保證乘客獲得較好服務(wù)，需要提高車輛和服務(wù)品質(zhì)，擯棄拒載、繞道等行為；再次，為保證出租車的價格合理并具有競爭優(yōu)勢，出租車行業(yè)可以實(shí)行最高限價的價格管制，允許出租車公司向下浮動運(yùn)價。試想，當(dāng)市民打車時，能夠比較快捷的打到一輛車況良好、干凈整潔、服務(wù)規(guī)范、價格合理、安全有保障的出租車，那么市民是否會選擇網(wǎng)約車將成為一個問題。熊彼得提出的因市場創(chuàng)新引發(fā)的資源重新配置對其它行業(yè)的創(chuàng)造性毀滅模式[17]，并不必然適用于出租車行業(yè)?？傊?，互聯(lián)網(wǎng)專車崛起背景下巡游類出租車如果能夠在市場化改革的道路上發(fā)揮其自身的比較優(yōu)勢，對內(nèi)合理調(diào)整利益分配，對外重視市場需求進(jìn)行經(jīng)營，將依然具有競爭力。

（二）競爭優(yōu)勢難以發(fā)揮的體制障礙

多數(shù)管制的失敗或者源于對行業(yè)特點(diǎn)的背離，或者源于對基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的漠視[18]。出租車行業(yè)的失敗在于背離了行業(yè)規(guī)律和特點(diǎn)的體制障礙，如果要把出租車行業(yè)的比較優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，就必須革除現(xiàn)行嚴(yán)格的出租車管制制度，以及由這種管制制度誘導(dǎo)形成的落后的經(jīng)營模式，它們的共同作用導(dǎo)致了出租車服務(wù)缺乏良性競爭，行業(yè)發(fā)展停滯。

就出租車管制制度而言，其主要問題在于采用特許經(jīng)營的方式審批出租車營運(yùn)牌照，實(shí)行嚴(yán)格的數(shù)量管制，推行公司制的準(zhǔn)入形式，忽視市場供求規(guī)律，導(dǎo)致出租車市場的供求嚴(yán)重失衡。現(xiàn)有的出租車牌照被少數(shù)公司壟斷，缺乏市場競爭的動力。很多城市長期不增加出租車數(shù)量，乘客打車難、打車貴的問題長期得不到解決。

交通運(yùn)輸部制定的《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》是現(xiàn)行的出租車管制制度，其核心在于確立了出租車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度，以審批的方式對經(jīng)營者、車輛和司機(jī)分別實(shí)施嚴(yán)格的行政許可，并向出租車公司優(yōu)先發(fā)放許可。根據(jù)《行政許可法》出租車實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)具有法律或行政法規(guī)依據(jù)①2004年7月1日起實(shí)施的《道路運(yùn)輸條例》第82條規(guī)定：“出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定?！钡駷橹梗瑖鴦?wù)院并未就出租車客運(yùn)出臺管理辦法。，為彌補(bǔ)出租車行政許可的合法性不足的問題，2004年國務(wù)院第412號令《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》授權(quán)，“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運(yùn)營證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)由縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門依法實(shí)施行政許可”。但是，國務(wù)院通過授權(quán)以部門規(guī)章設(shè)定行政許可，不僅存在形式合法性不足問題，也存在實(shí)質(zhì)合法性問題。因?yàn)椤缎姓S可法》確立了設(shè)立行政許可優(yōu)先考慮市場調(diào)節(jié)的原則，即只有市場無法有效調(diào)節(jié)，并且涉及公共安全、公共資源配置的行業(yè)才需要設(shè)置行政許可。出租車行業(yè)具備較強(qiáng)的市場競爭因素，需要通過一定程度市場競爭滿足市場需求，而現(xiàn)行出租車管制制度嚴(yán)格控制車輛數(shù)量，抑制了市場需求，且歧視作為市場主體的個人獲得出租車運(yùn)營牌照，在實(shí)質(zhì)上與《行政許可法》的精神不符。因此，現(xiàn)行出租車管制制度構(gòu)成了出租車行業(yè)競爭優(yōu)勢難以發(fā)揮的法律層面障礙。

就出租車行業(yè)經(jīng)營模式而言，因?yàn)閲?yán)格的出租車管制制度造成了出租車公司控制數(shù)量稀缺的出租車牌照，進(jìn)而掌握了數(shù)量有限的就業(yè)機(jī)會，出租車公司為了利益最大化，大量采用牌照租賃制經(jīng)營模式，司機(jī)負(fù)責(zé)實(shí)際運(yùn)營，承擔(dān)全部運(yùn)營費(fèi)用、管理費(fèi)用和經(jīng)營風(fēng)險，而出租車公司負(fù)責(zé)收取固定租賃費(fèi)，不承擔(dān)任何經(jīng)營費(fèi)用和風(fēng)險。經(jīng)營模式的核心在于利潤的來源，牌照租賃制的收益來源于出租車公司強(qiáng)行榨取司機(jī)的勞動所得；經(jīng)營模式的形成在市場競爭中由市場塑造，而在嚴(yán)格政府管制體制下主要由政府管制模式?jīng)Q定。

在牌照租賃制經(jīng)營模式扭曲的市場中，收益豐厚的出租車公司，必然缺乏競爭的壓力和改進(jìn)經(jīng)營的激勵，超負(fù)荷工作的出租車司機(jī)，必然缺乏提高服務(wù)質(zhì)量的激勵。更為嚴(yán)重的是，為了維護(hù)自己的壟斷利益，出租車公司一方面向管制機(jī)關(guān)輸送利益；另一方面向管制機(jī)關(guān)施加壓力，阻止管制機(jī)關(guān)進(jìn)行市場化改革。因此，雖然社會多年來一直呼吁增加出租車數(shù)量，增加競爭，但是均因?yàn)閺?qiáng)大的利益鏈條難以打破而無法實(shí)現(xiàn)。這也提示改革決策者，出租車行業(yè)改革需要從管制制度和經(jīng)營模式兩個方面進(jìn)行。

四、出租車行業(yè)的改革方向和制度構(gòu)建

（一）出租車行業(yè)的改革方向

現(xiàn)在的出租車行業(yè)是一個投資門檻不高、利潤水平較好，需求剛性的行業(yè)，卻因?yàn)閷?nèi)利益分配扭曲，對外漠視市場需求，坐享壟斷保護(hù)不思進(jìn)取，其經(jīng)營模式無法開展有效競爭，滿足市場需求，如不改革，就只會被市場淘汰。

出租車行業(yè)改革的方向是什么？一個常識性且有效的思路是同時站在消費(fèi)者的角度考慮和出租車行業(yè)的基本屬性角度考慮問題。市場供需規(guī)律是市場經(jīng)濟(jì)的核心，站在消費(fèi)者角度考慮，就是從市場需求考慮，回答必然是出租車行業(yè)應(yīng)滿足消費(fèi)者對打車快捷、服務(wù)優(yōu)質(zhì)且價格合理的需求；站在出租車行業(yè)基本屬性考慮，就是從市場供給考慮，回答應(yīng)當(dāng)是出租車行業(yè)的基本屬性是為市場供給優(yōu)質(zhì)高效的運(yùn)輸服務(wù)。綜上，出租車行業(yè)改革應(yīng)當(dāng)在遵循市場供求規(guī)律，確立市場化改革的方向，滿足市場需求，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。出租車行業(yè)市場化改革方向，有著充分的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。首先，現(xiàn)代出租車行業(yè)的產(chǎn)生就是滿足市場需求和競爭的結(jié)果①1907年，哈利艾倫在紐約創(chuàng)辦了第一家蒸汽動力的出租汽車公司，雇傭司機(jī)標(biāo)準(zhǔn)著裝提供服務(wù)，并安裝計價器，哈利創(chuàng)辦出租汽車與經(jīng)常敲詐乘客費(fèi)用的出租馬車競爭，并受到歡迎。參見[美]格雷厄姆·赫吉思：《出租車！紐約市出租車司機(jī)社會史》，商務(wù)印書館，2010年版。；其次，歐美各國20世紀(jì)90年代中期以后，出租車市場規(guī)制改革的整體趨勢是：放松出租車數(shù)量限制，逐步實(shí)行地區(qū)或城市統(tǒng)一的價格上限，強(qiáng)化司機(jī)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、車輛質(zhì)量與安全等規(guī)制[19]，世界范圍內(nèi)的出租車改革形成了三種以鼓勵競爭以滿足市場需求的模式②國外出租車管制改革模式分為三類：一是以英國、愛爾蘭和日本為代表的取消數(shù)量管制，保留價格管制和質(zhì)量管制；二是以新西蘭和新加坡為代表的取消數(shù)量和價格管制，保留質(zhì)量管制；三是以挪威為代表的取消價格管制，保留數(shù)量管制和質(zhì)量管制。參見袁長偉、吳群琪：《國際出租車管制模式與改革記實(shí)》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2013年第6期。；再次，國內(nèi)部分地區(qū)如義烏的出租車行業(yè)也開始了市場化改革進(jìn)程，實(shí)行出租車數(shù)量管制市場化配置；最后，網(wǎng)約車的發(fā)展充分證明了只有面向市場需求的服務(wù)才符合市場規(guī)律。因此，出租車行業(yè)應(yīng)當(dāng)面向市場需求，通過適當(dāng)競爭，激發(fā)出租車行業(yè)發(fā)展的動力，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢。

（二）管制制度構(gòu)建的建議

出租車管制制度很大程度上決定了出租車行業(yè)的經(jīng)營模式，出租車管制制度的市場化改革將引發(fā)出租車經(jīng)營模式向市場化方向轉(zhuǎn)變，最終出租車行業(yè)市場化改革的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)當(dāng)將出租車管制制度市場化改革作為重點(diǎn)。出租車管制制度的市場化改革總目標(biāo)可以分解為具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的三個子目標(biāo)：適當(dāng)放松市場準(zhǔn)入，制造適度競爭環(huán)境；出租車牌照持有者成為真正向市場提供服務(wù)，并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的市場主體；促成出租車經(jīng)營者重視市場需求和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。制造競爭環(huán)境是前提，培育市場主體是基礎(chǔ)，滿足市場需求是核心。在市場經(jīng)濟(jì)的語境下，一項規(guī)制制度的正當(dāng)化依賴于兩點(diǎn)：具有能夠被證成的政策目標(biāo)，以及相關(guān)規(guī)制手段能夠合理地實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)[20]。圍繞著能夠證成的政策總目標(biāo)和上述三個子目標(biāo)，提出具體規(guī)制建議。

關(guān)于市場準(zhǔn)入方面，為創(chuàng)造市場適度競爭，放松車輛數(shù)量管制。放松數(shù)量管制是激發(fā)競爭的有效手段，管制機(jī)關(guān)應(yīng)定期通過科學(xué)評估或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評估，及時調(diào)整車輛牌照的投放數(shù)量。放松數(shù)量管制才能夠滿足市場需求，有助于打破出租車牌照壟斷性，使得牌照租賃的經(jīng)營模式喪失基礎(chǔ)。為進(jìn)一步放松數(shù)量，創(chuàng)造競爭，建議向從業(yè)期限較長，且服務(wù)質(zhì)量優(yōu)質(zhì)的司機(jī)無償授予個體牌照，既能夠激發(fā)出租車司機(jī)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，又使得市場競爭主體多元化。為保證個體牌照的正向激勵作用發(fā)揮，應(yīng)規(guī)定通過服務(wù)質(zhì)量考核決定牌照是否能夠延期。同時規(guī)定，個體牌照的司機(jī)自行營運(yùn)時間達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，個體牌照不得轉(zhuǎn)讓，退出經(jīng)營時牌照收回。為妥善解決現(xiàn)存的個體牌照過渡和權(quán)利保護(hù)問題，在重新賦予個體牌照一定的使用期限，統(tǒng)一按照個體牌照規(guī)定執(zhí)行。

關(guān)于出租車牌照行政許可條件，為引導(dǎo)出租車市場向提升服務(wù)質(zhì)量方向開展競爭，出租車牌照的許可應(yīng)當(dāng)從高價出讓的方式向服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。管制機(jī)關(guān)以服務(wù)質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)授予并續(xù)期出租車牌照，并進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。出租車經(jīng)營者為獲得出租車牌照，必然開展服務(wù)質(zhì)量的競爭，因而需要強(qiáng)化經(jīng)營管理以提高效益、提高司機(jī)待遇以保障服務(wù)質(zhì)量、重視投資以追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)，如此以來，出租車經(jīng)營者轉(zhuǎn)化為面向市場競爭和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的市場主體。此外，政府應(yīng)考慮公益化無償授予經(jīng)營牌照，一方面，以便減輕企業(yè)和司機(jī)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；另一方面，可以使管制機(jī)關(guān)理直氣壯以服務(wù)質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，對運(yùn)營牌照的發(fā)放、續(xù)期進(jìn)行嚴(yán)格管理。據(jù)悉，南京、寧波、杭州等地從2015年1月1日起，已經(jīng)停止收取每年出租汽車經(jīng)營權(quán)使用費(fèi)，實(shí)行無償使用[21]。

關(guān)于放松價格管制，實(shí)施最低價格和最高價格相結(jié)合的管制制度。靈活的價格管制，一方面，有利于出租車根據(jù)城市高峰和低谷的價格調(diào)整，分流乘客或吸引乘客；另一方面，為重視經(jīng)營管理、效益良好的出租車公司提供價格競爭的制度空間。出租車經(jīng)營者根據(jù)市場供求和自身服務(wù)質(zhì)量，在價格上下限范圍內(nèi)進(jìn)行浮動，經(jīng)管制機(jī)關(guān)備案并在車輛上公示后執(zhí)行。

關(guān)于服務(wù)質(zhì)量管制，設(shè)立最低服務(wù)質(zhì)量管制標(biāo)準(zhǔn)，出租車經(jīng)營者可以自行提高服務(wù)質(zhì)量開展積極服務(wù)質(zhì)量競爭?，F(xiàn)行出租車標(biāo)識和色彩統(tǒng)一要求，即使開展服務(wù)質(zhì)量競爭，但是乘客無法識別，建議管制機(jī)關(guān)對車輛標(biāo)識和色彩提出基礎(chǔ)性要求，企業(yè)可以個性化調(diào)整，以便企業(yè)樹立自身形象，贏得消費(fèi)者認(rèn)可。同時，管制機(jī)關(guān)應(yīng)減少對車輛品牌、型號和排量的過細(xì)控制，建議設(shè)立一定的范圍和最低標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵出租車經(jīng)營者自行選擇，提供差異化服務(wù)和形象識別。Toner和Mackie測算了出租車市場的社會福利后也認(rèn)為，規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)該是出租車價格與服務(wù)質(zhì)量的平衡問題[22]。

關(guān)于司機(jī)合法權(quán)益保護(hù)，隨著市場適度開放，司機(jī)的需求和待遇將接受依靠市場調(diào)整。鑒于司機(jī)弱勢地位一時難以改變，集體談判和行業(yè)協(xié)會的作用難以起到實(shí)際作用，立法應(yīng)當(dāng)授權(quán)管制機(jī)關(guān)適度介入出租車公司和司機(jī)之間內(nèi)部利益分配問題，規(guī)定承包費(fèi)的構(gòu)成和標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)審核。管制機(jī)關(guān)將出租車公司落實(shí)合法權(quán)益保障的考核結(jié)果與出租車經(jīng)營權(quán)許可延期相掛鉤。通過立法賦予出租車司機(jī)就企業(yè)侵害其合法權(quán)益提起舉報、仲裁和訴訟的權(quán)利。

關(guān)于管制機(jī)關(guān)地位和管制能力，為適應(yīng)出租車管制制度市場化改革，鑒于目前出租車管制機(jī)關(guān)往往是各地運(yùn)輸部門下設(shè)的事業(yè)編制的運(yùn)管處，甚至是出租車管理辦公室，其人員專業(yè)性不足，工資和經(jīng)費(fèi)缺乏，不僅缺乏科學(xué)管制的能力，而且易于被俘獲。因此，應(yīng)當(dāng)重視通過立法解決出租車管制機(jī)關(guān)的管制能力和經(jīng)費(fèi)保障問題，嚴(yán)格法律責(zé)任。

（三）網(wǎng)約車的聯(lián)動改革

網(wǎng)約車崛起背景下，出租車行業(yè)管制制度改革需要重視制度聯(lián)動設(shè)計，使得網(wǎng)約車在享受制度創(chuàng)新紅利的同時，也能兼顧到傳統(tǒng)出租車司機(jī)的利益，實(shí)現(xiàn)利益共贏或曰激勵相容[23]。如果不能科學(xué)規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展，尤其是大量私家車擔(dān)當(dāng)?shù)募鏍I網(wǎng)約車專職經(jīng)營，將極易導(dǎo)致市場供大于求，在資本雄厚的網(wǎng)約車沖擊下出租車將喪失改革機(jī)遇。

如何處理私家車加入網(wǎng)約車的問題，涉及到出租車規(guī)制制度的改革成敗，有兩種思路可以考慮：第一種思路是《暫行辦法》提出的，對網(wǎng)約車準(zhǔn)入實(shí)施一般許可，私家車可以通過一定程序取得運(yùn)營牌照，但為了控制私家車加入網(wǎng)約車的數(shù)量，地方政府有權(quán)實(shí)施數(shù)量管制。這種方案雖然有利于建立市場秩序，但是將喪失大量提供空余運(yùn)力的私家車所帶來的益處。第二種思路是通過管制立法把網(wǎng)約車區(qū)分專營網(wǎng)約車和兼營網(wǎng)約車，而大量提供空余運(yùn)力的私家車作為兼營網(wǎng)約車。通過立法規(guī)定兼營的車輛每天的接單次數(shù)上限，防止其職業(yè)化經(jīng)營，網(wǎng)約車管制機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)信息手段可以輕松實(shí)現(xiàn)接單數(shù)量控制。第二種處理思路優(yōu)勢在于，兼營的私家車不僅能夠共享提供原本浪費(fèi)的運(yùn)力，更能夠充分利用城市中寶貴的道路資源，真正體現(xiàn)共享的理念。此外，因?yàn)榧媛毜木W(wǎng)約車接單數(shù)量受到控制，不會過多沖擊現(xiàn)有的出租車，而專營網(wǎng)約車只能接受約車，不得巡游，因而總體成本要高于出租車，有利于促成兩者之間差異化發(fā)展和良性競爭。為鼓勵兼營網(wǎng)約車的共享價值，兼營車輛可以實(shí)施網(wǎng)絡(luò)備案制。兼營車輛的車主通過網(wǎng)約平臺向管制機(jī)關(guān)提出申請并提供車輛和身份的有關(guān)資料，審查合格，取得兼營網(wǎng)約車備案證明，而專營車輛則應(yīng)執(zhí)行《暫行辦法》規(guī)定的行政許可制度。

五、結(jié) 語

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確提出充分發(fā)揮市場機(jī)制作用和政府引導(dǎo)作用，促進(jìn)出租汽車行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，更好地滿足人民群眾出行需求，并從改革經(jīng)營權(quán)管制制度、健全利益分配制度、理順價格形成機(jī)制等制度方面進(jìn)行細(xì)化。鑒于以往中央層面多次出臺關(guān)于出租車行業(yè)改革的指導(dǎo)意見①2012年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》；2013年交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范發(fā)展出租汽車電召服務(wù)的通知》；2013年9月交通運(yùn)輸部等部門發(fā)出《關(guān)于深化開展出租汽車行業(yè)和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建活動的通知》；2013年交通運(yùn)輸部《關(guān)于改進(jìn)提升交通運(yùn)輸服務(wù)的若干指導(dǎo)意見》；2014年7月交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》。，但在地方層面往往不能落實(shí)。因此，當(dāng)前在出租車規(guī)制制度改革，各地的管制機(jī)關(guān)必須認(rèn)清面臨改革闖關(guān)、背水一戰(zhàn)的形勢，堅定出租車市場化改革的決心，運(yùn)用法治思維出臺推動網(wǎng)約車和巡游出租車的共同發(fā)展的科學(xué)合理的管制制度方案。

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