母 睿，付 巖

（1.大連理工大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)部公共管理系，遼寧大連116024；2.遼寧生產(chǎn)力促進(jìn)中心，遼寧沈陽(yáng)110013）

一、引 言

城市群是目前我國(guó)政府文件中常用的描繪城市空間組織形式的概念，它指的是在特定地域內(nèi)，以1個(gè)以上特大城市為核心，由至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，各城市依托基礎(chǔ)條件和發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體[1]。城市群協(xié)作治理便是城市群中具有共同戰(zhàn)略目標(biāo)的城市，為了提高自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、獲取互補(bǔ)性資源所建立的一種緊密的、長(zhǎng)期的且相互受益的戰(zhàn)略合作關(guān)系。

我國(guó)2016年發(fā)布的國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要正式提出城市群協(xié)作治理概念，確立城市群作為推進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開(kāi)放合作、多元共治的總體戰(zhàn)略。城市群協(xié)作治理的提出標(biāo)志著我國(guó)城市管理體制由科層管理模式轉(zhuǎn)為涉眾系統(tǒng)環(huán)境下的協(xié)作治理模式。對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的科層管理方式而言，自上而下的決策過(guò)程是比較普遍的，也就是中央政府根據(jù)發(fā)展目標(biāo)制定城市政策，并經(jīng)由權(quán)威的資源計(jì)劃、分配和控制，使地方政府執(zhí)行政策或落實(shí)項(xiàng)目。但是對(duì)于跨區(qū)域的城市群協(xié)作治理而言，本身就是要打破政府機(jī)構(gòu)之間的界限，并且倡導(dǎo)政府與私人部門共同管理公共事務(wù)的理念。各個(gè)區(qū)域之間、各個(gè)政策參與者之間形成復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系。這種網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系體現(xiàn)了各決策主體在解決城市發(fā)展問(wèn)題時(shí)所承擔(dān)的責(zé)任、扮演的角色，以及復(fù)雜的資源依賴關(guān)系。在決策過(guò)程中，協(xié)作治理模式更強(qiáng)調(diào)多元主體通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)、伙伴關(guān)系、確立共同目標(biāo)等方式來(lái)實(shí)施計(jì)劃，規(guī)避相互沖突的政策情景，更好地綜合利用資源，為公共服務(wù)提供整合性的解決方案。

基于上述協(xié)作方案的確立，我國(guó)地方政府開(kāi)展了多種形式的溝通、協(xié)商和協(xié)調(diào)，確立了周期性的合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、城市群經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)議，以及城市群主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)等協(xié)作機(jī)制[2]。然而，由于存在多種網(wǎng)絡(luò)不確定性，城市間的合作運(yùn)行并不理想。以環(huán)保協(xié)作治理為例，跨區(qū)域環(huán)境治理項(xiàng)目的具體落實(shí)多靠領(lǐng)導(dǎo)人作出承諾，缺乏組織安排、制度保障和穩(wěn)定性。并且，合作行動(dòng)基本停留在會(huì)議討論、集體磋商和經(jīng)驗(yàn)交流層面上，缺乏制度性集體行動(dòng)計(jì)劃[3]。此外，城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致各城市對(duì)社會(huì)公共問(wèn)題持不同態(tài)度和要求，這種認(rèn)知和目標(biāo)差異進(jìn)一步阻礙了城市間合作。

城市群的協(xié)作效果未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這意味著在原先強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則的基礎(chǔ)上，形成協(xié)作關(guān)系的城市群體也應(yīng)考慮如何通過(guò)降低協(xié)作不確定性來(lái)提高協(xié)作效率。鑒于此，本文引入涉眾系統(tǒng)環(huán)境下網(wǎng)絡(luò)不確定性這一概念，將城市群協(xié)作治理看作是其在網(wǎng)絡(luò)不確定性條件下的一個(gè)復(fù)雜運(yùn)行過(guò)程，同時(shí)在該視角下探究現(xiàn)有文獻(xiàn)中不同的城市群協(xié)作治理模式對(duì)降低或控制不確定性的作用。

二、網(wǎng)絡(luò)不確定性概念的提出與內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)不確定性概念的提出與涉眾系統(tǒng)理論的發(fā)展密切相關(guān)。涉眾系統(tǒng)（multi-actor system）一詞最早由Scharpf（1997）提出，并由荷蘭代爾伏特理工大學(xué)技術(shù)、政策與管理學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)進(jìn)一步發(fā)展而來(lái)[4-5]。它建構(gòu)在復(fù)雜系統(tǒng)理論、組織理論以及博弈理論的基礎(chǔ)上，指的是治理系統(tǒng)由眾多帶有不同利益和目標(biāo)的參與主體構(gòu)成，這些主體之間資源相互依賴，為達(dá)到個(gè)體目標(biāo)必須開(kāi)展溝通協(xié)商，并進(jìn)行有效的協(xié)作；協(xié)作過(guò)程中，各主體擁有自己的規(guī)劃和策略，根據(jù)其它主體的行動(dòng)反饋適時(shí)調(diào)整博弈策略，吸收經(jīng)驗(yàn)，并建立信任機(jī)制，使整個(gè)合作過(guò)程具有動(dòng)態(tài)特征。

網(wǎng)絡(luò)不確定性，指的是在涉眾系統(tǒng)環(huán)境下，各方參與主體在實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)并完成集體利益的過(guò)程中，由于無(wú)法精確計(jì)量投入與產(chǎn)出，無(wú)法掌握合作者的相關(guān)信息，無(wú)法完全控制合作者的行為，以及無(wú)法描繪合作前景而帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)。最早對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)不確定性進(jìn)行定義和類別劃分的是荷蘭學(xué)者Joop Koppenjan和Erik-Hans Klijn，他們?cè)?004年出版的Managing Uncertainties in Networks（譯：管理網(wǎng)絡(luò)不確定性）一書(shū)中，首次提出了涉眾環(huán)境的深度不確定性，并將其分為三類[6]。

第一類：制度不確定性（institutional uncertainty），指的是政策問(wèn)題的解決缺乏制度設(shè)計(jì)和組織安排。一方面，多元參與者之間缺乏穩(wěn)定的組織關(guān)系，這使得合作的發(fā)起嚴(yán)重缺乏同伴響應(yīng)（peer responsiveness），初始合作網(wǎng)絡(luò)難以形成，或合作只停留在表面階段；另一方面，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)缺乏制度性的監(jiān)督機(jī)制，機(jī)會(huì)主義行為的成本極小，對(duì)于合作帶來(lái)的利益分配和資源投入缺乏制度保障。

第二類：策略不確定性（strategic uncertainty），指的是網(wǎng)絡(luò)中多元參與者根據(jù)各自對(duì)問(wèn)題的理解設(shè)計(jì)優(yōu)化策略，通過(guò)與網(wǎng)絡(luò)中其它參與者互動(dòng)來(lái)觀察對(duì)方策略，并變換自身的對(duì)抗/合作策略。這種策略的不穩(wěn)定性和動(dòng)態(tài)性決定了參與者彼此間策略的不確定性，進(jìn)而引發(fā)合作中搭便車、背叛等機(jī)會(huì)主義行為，使得合作極為困難，或帶來(lái)不可預(yù)期的合作結(jié)果。

第三類：本質(zhì)不確定性（substantive uncertainty），指的是網(wǎng)絡(luò)中多元參與者對(duì)政策問(wèn)題的出現(xiàn)和發(fā)展持有不完全、不對(duì)稱的信息，信息的不完全性導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)問(wèn)題的本質(zhì)持有不確定的認(rèn)知與了解，信息的不對(duì)稱性導(dǎo)致利益相關(guān)者對(duì)問(wèn)題的解讀存在差異甚至沖突。因此，協(xié)作治理中本質(zhì)不確定性通過(guò)有限認(rèn)知以及認(rèn)知差異阻礙了多元主體的有效合作。

Koppenjan和Klijn對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)不確定性的定義具有靜態(tài)特征。制度不確定性源于制度理論和組織理論，主要闡述網(wǎng)絡(luò)成員擁有不同的制度背景和組織文化，這種制度背景的差異對(duì)網(wǎng)絡(luò)成員開(kāi)展協(xié)調(diào)工作構(gòu)成了阻礙。策略不確定性源于博弈理論，主要闡述網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)于策略采納擁有較高的自主權(quán)，這種自主權(quán)造成了最終決策的不可預(yù)見(jiàn)性，形成協(xié)作的阻礙因素。本質(zhì)不確定性源自有限理性，主要闡述政策本身缺乏知識(shí)積累和信息搜集，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)成員對(duì)政策問(wèn)題本身不夠熟悉，或持有不對(duì)稱的信息，造成溝通協(xié)作的困難。

然而，有學(xué)者提出復(fù)雜系統(tǒng)的不確定性并不是靜態(tài)的，而具有高度的動(dòng)態(tài)性[7]。網(wǎng)絡(luò)中一項(xiàng)初始不確定性，經(jīng)過(guò)眾多網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的層層迭代，將會(huì)滲透整個(gè)網(wǎng)絡(luò)并發(fā)展成無(wú)限型不確定性（infinite uncertainty），造成整個(gè)系統(tǒng)癱瘓。換句話說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)不確定性具有很強(qiáng)的傳播性，網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點(diǎn)成員存在著密切的關(guān)系，一旦某一成員出現(xiàn)問(wèn)題（如退出網(wǎng)絡(luò)），關(guān)注網(wǎng)絡(luò)制度和規(guī)則的演化（如網(wǎng)絡(luò)接入與斷開(kāi)規(guī)則、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)資源部署規(guī)則、成本收益分配規(guī)則等）以及組織變革（組織創(chuàng)新和組織結(jié)構(gòu)的重新設(shè)計(jì)等），通過(guò)追蹤制度的演變規(guī)律，降低網(wǎng)絡(luò)不確定性。策略不確定性更加注重過(guò)程管理，通過(guò)建立標(biāo)準(zhǔn)決策程序和沖突化解機(jī)制規(guī)避策略行為，提高決策的透明度，控制策略不確定性。本質(zhì)不確定性則是更加關(guān)注協(xié)作網(wǎng)絡(luò)形成以前各成員價(jià)值取向，打破信息的不對(duì)稱性，規(guī)避不可調(diào)和的觀點(diǎn)和利益，求同存異，避免事前的認(rèn)知固化。

在新的框架中，Koppenjan和Klijn試圖在原有三類網(wǎng)絡(luò)不確定性中尋求內(nèi)在的動(dòng)態(tài)機(jī)制。然而，最新的研究表明在這三類不確定性之間也存在動(dòng)態(tài)機(jī)制：從制度到策略再到本質(zhì)的方向，網(wǎng)絡(luò)制度和規(guī)則的變化為網(wǎng)絡(luò)成員提供不同的策略選擇與博弈的鼓勵(lì)與限制條件，網(wǎng)絡(luò)成員策略選擇和博弈進(jìn)一步影響成員對(duì)政策問(wèn)題的認(rèn)知和看法。反過(guò)來(lái)，從本質(zhì)到策略再到制度的方向，網(wǎng)絡(luò)成員的價(jià)值澄清和先期對(duì)固化觀念的摒除促成了網(wǎng)絡(luò)成員之間展開(kāi)互動(dòng)，尋求合作，合作過(guò)程中相互調(diào)試的經(jīng)驗(yàn)和策略反饋式學(xué)習(xí)進(jìn)一步為網(wǎng)絡(luò)制度創(chuàng)新和規(guī)則調(diào)整奠定基礎(chǔ)[8]。這種正反兩個(gè)方向、環(huán)環(huán)相扣的三種不確定性分析，為后續(xù)控制和降低協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的不確定性提供良好的理論支撐。

三、城市群協(xié)作治理模式及其對(duì)降低不確定性的作用

現(xiàn)有文獻(xiàn)提出三種城市群協(xié)作治理模式。第一，以傳統(tǒng)區(qū)域主義為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理；第二，以公共選擇理論為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理；第三，以新區(qū)域主義為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理。本文就這三種模式，從協(xié)作方式、治理目標(biāo)、現(xiàn)有研究的主要特點(diǎn)和結(jié)論幾個(gè)方面開(kāi)展述評(píng)。

（一）以傳統(tǒng)區(qū)域主義模型為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義模型是在19世紀(jì)中后期，隨著北美城市快速工業(yè)化和城市化應(yīng)運(yùn)而生的一種區(qū)域管理模式，后被各國(guó)政府采納應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張以及城市職能的轉(zhuǎn)變[9-10]。該模式旨在消除行政分割和“政治碎片化（political fragmentation）”問(wèn)題，通過(guò)建立新的政府層級(jí)和科層規(guī)制來(lái)解決跨行政區(qū)的公共服務(wù)供給問(wèn)題，提高區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的效率和均等性，以及更好地吸收經(jīng)濟(jì)外部性和隨之而來(lái)的溢出效應(yīng)。

傳統(tǒng)區(qū)域主義模型主要包含兩種形式的政府組織結(jié)構(gòu)：一是單層的“巨型政府/單一政府”結(jié)構(gòu)，通過(guò)取消區(qū)域內(nèi)各個(gè)獨(dú)立的地方政府，經(jīng)由“中心城市兼并（annexation）”或“市縣合并（citycounty consolidation）”等具體做法，成立一個(gè)龐大、統(tǒng)一的區(qū)域型政府。然而，由于各地政府強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和政治勢(shì)力，加之區(qū)域型政府拉大了管理機(jī)構(gòu)與公民之間的距離，無(wú)法靈活敏捷地處理公共事務(wù)，單一的區(qū)域型政府很難推廣。相比之下，“多層級(jí)政府”結(jié)構(gòu)仍保留現(xiàn)有各地政府的獨(dú)立性，通過(guò)建立一個(gè)政府性“傘狀機(jī)構(gòu)（umbrella organization）”或“特區(qū)政府（special district government）”并賦予該機(jī)構(gòu)一定的行政權(quán)力來(lái)協(xié)調(diào)各地政府的目標(biāo)沖突，促進(jìn)府際間的合作與交流[11]。

這部分的研究，主要集中于區(qū)域型政府形成以后的績(jī)效表現(xiàn)及其影響因素。國(guó)外學(xué)者最早搭建了挖掘區(qū)域政府高效運(yùn)行的影響因素模型（后來(lái)學(xué)者稱為“R&K”模型），并指出成功的區(qū)域型政府實(shí)際上內(nèi)嵌于一系列重要的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型事件中，社會(huì)的不同發(fā)展階段，以及政府結(jié)構(gòu)改革中復(fù)雜的事件聯(lián)系，決定了區(qū)域型政府成立以后的績(jī)效表現(xiàn)。以“R&K”模型為基礎(chǔ)，Leland and Thurmaier搭建了“C3”模型，通過(guò)確立量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)北美地區(qū)12個(gè)規(guī)模龐大的市縣合并項(xiàng)目做了評(píng)價(jià)，并得出市縣合并并不能提高區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的均等性，也無(wú)法真正提升政府運(yùn)行效率[12]。此外，F(xiàn)eiock，Martin 與Schiff得出了區(qū)域型政府的設(shè)立并不能有效地降低公共服務(wù)的供給成本的結(jié)論；相反，公共決策過(guò)程和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)大幅度提高了交易費(fèi)用[13-14]。從政治學(xué)的視角看，Marando在區(qū)域型政府出現(xiàn)的早期就做了全國(guó)范圍內(nèi)的調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示從1949年到1974年，居民對(duì)市縣合并的接受度從51%下降到12%，表示越來(lái)越少的居民對(duì)成立新的巨型政府持反對(duì)意見(jiàn)[15]。

可見(jiàn)，在實(shí)踐層面上，傳統(tǒng)區(qū)域主義模式下的城市群協(xié)作效率提升并不顯著。雖然區(qū)域型政府為區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)和行政管理統(tǒng)籌資源、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，但也可能帶來(lái)機(jī)構(gòu)臃腫、政府公務(wù)人員難于管理、改革無(wú)法有效實(shí)施等組織問(wèn)題。龐大的區(qū)域型政府還可能忽視轄區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體對(duì)公共服務(wù)的特殊需求，由于管理者與被管理者之間距離的拉大，居民意見(jiàn)無(wú)法有效地上傳下達(dá)，政策表現(xiàn)與決策的相關(guān)信息難以順暢溝通。正是由于這些原因，傳統(tǒng)區(qū)域主義的發(fā)展日漸衰退。

（二）以公共選擇模型為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義飽受挑戰(zhàn)的同時(shí)，公共選擇學(xué)派應(yīng)聲而起。公共選擇學(xué)派認(rèn)為民眾可以自由地選擇那些最能滿足自己偏好的地區(qū)來(lái)定居，這些地區(qū)能夠提供居民所需要的公共服務(wù)。因此，公共選擇模式以接受“政治碎化”為前提條件，“碎化”的公共產(chǎn)品與服務(wù)為民眾提供了自發(fā)選擇、“用腳投票”的機(jī)會(huì)，避免建立龐大的政府機(jī)構(gòu)，刺激地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)[16]。

公共選擇模型強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的分離，雖然地方政府負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，但它不一定要承擔(dān)其生產(chǎn)職能。地方政府可以經(jīng)由公共服務(wù)外包，與社會(huì)中第三方簽訂合同，吸納私人部門的技術(shù)和資源，以公司伙伴關(guān)系的契約形式完成公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。此外，雖然地方政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)，但是為了解決共同面臨的問(wèn)題或創(chuàng)造互惠共贏的格局，地方政府之間也可以開(kāi)展多方面的合作，簽訂跨地區(qū)、跨行政邊界的協(xié)議[17]。可見(jiàn)，公共選擇模型盡可能縮小上級(jí)政府干預(yù)力度，強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的分權(quán)管理模式，與傳統(tǒng)區(qū)域主義模型的科層集權(quán)形成對(duì)比。

這部分的研究主要關(guān)注地方政府自發(fā)形成合作關(guān)系的驅(qū)動(dòng)與阻礙因素。一部分學(xué)者提出，在缺乏上級(jí)政府下達(dá)明確指令的條件下，地方政府自身的治理能力（local government capacity）構(gòu)成了府際間有效合作的關(guān)鍵因素[18-20]。地方政府治理能力指的是地方政府尋找合作伙伴，組織開(kāi)展政策協(xié)調(diào)活動(dòng)，規(guī)避合同違約行為，以及產(chǎn)生集體行動(dòng)的能力。如果地方政府缺乏這種組織和管理能力，就很難建立起與外部的聯(lián)系和合作關(guān)系。此外，也有學(xué)者提出，地方政府共同面臨和亟待解決的社會(huì)問(wèn)題（common serious social problem）、地方政府之間對(duì)稱的/具有可比性的政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力（symmetric political and economic power）、城市間地理位置的臨近性（geographical proximity）、政府領(lǐng)導(dǎo)人強(qiáng)烈的晉升動(dòng)機(jī)（career and promotion incentive）以及低頻的政治流動(dòng)（infrequent political turnover）都是促進(jìn)合作的前提條件[21]。

然而，國(guó)內(nèi)學(xué)者通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)分析指出以上前提條件很難滿足。實(shí)際上，地方政府之間在生態(tài)治理整體目標(biāo)上的偏好差異、生態(tài)協(xié)作治理的公共物品屬性的不同，以及地方政府合作成員間影響力的不均衡都造成了合作的困境[22-24]。也有學(xué)者提出，地方政府“橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全和縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制的局限性，使得財(cái)政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導(dǎo)邏輯，并最終導(dǎo)致了政府選擇性履行職能的局面”[25]。地方官員晉升的政治錦標(biāo)賽對(duì)于地方政府間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)過(guò)度，而對(duì)于環(huán)境的合作治理行為卻激勵(lì)不足。由于相鄰近的地方政府都擔(dān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)成果的正溢出性，導(dǎo)致了省區(qū)交界處地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和環(huán)保問(wèn)題突出的局面。

（三）以新區(qū)域主義模型為導(dǎo)向的城市群協(xié)作治理

傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇學(xué)派分別從集權(quán)和分權(quán)兩個(gè)角度試圖解決區(qū)域協(xié)調(diào)和城市管理問(wèn)題；在實(shí)踐中，兩種模式都出現(xiàn)了實(shí)施難題。傳統(tǒng)區(qū)域主義無(wú)法保證高度的政策執(zhí)行順度，以效率和公平性為主的區(qū)域管理目標(biāo)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。公共選擇模式下眾多行政機(jī)構(gòu)很難順利地形成合作關(guān)系，許多初始條件（如地理臨近或相似的經(jīng)濟(jì)政治實(shí)力）尚不具備。

因此，自20世紀(jì)90年代后期，基于大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)管理者逐漸意識(shí)到應(yīng)融合以政府干預(yù)為主的傳統(tǒng)區(qū)域主義和以市場(chǎng)為主的公共選擇模式，并提出第三種區(qū)域管理模式：新區(qū)域主義（new regionalism），認(rèn)為在區(qū)域發(fā)展問(wèn)題上應(yīng)綜合考慮政府干預(yù)的效力和市場(chǎng)對(duì)合作的促進(jìn)作用；提倡“治理（governance）”而非“管制（government）”，以靈活開(kāi)放的橫向協(xié)作網(wǎng)絡(luò)代替縱向封閉的政府管理，吸納區(qū)域內(nèi)其它非營(yíng)利組織、商業(yè)部門和公民團(tuán)體以多樣的方式參與區(qū)域治理[26]。

新區(qū)域主義具有以下特征：第一，強(qiáng)調(diào)協(xié)作（collaboration）與協(xié)調(diào)（coordination）的并用。從管制到治理的轉(zhuǎn)變就意味著區(qū)域治理主體的多元化發(fā)展，權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是固定統(tǒng)一的，而是靈活分散的，各主體處于平等的、資源相互依賴的關(guān)系當(dāng)中，要實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展目標(biāo)必須建立協(xié)作關(guān)系。在這個(gè)過(guò)程中，中央政府就多元主體的利益沖突和目標(biāo)差異進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，保障協(xié)作的順利進(jìn)行。第二，強(qiáng)調(diào)過(guò)程（process）而非結(jié)果（result）。在跨部門和跨行政區(qū)的協(xié)作治理中，參與主體更加關(guān)注與其它主體之間的互動(dòng)過(guò)程和互動(dòng)體驗(yàn)，經(jīng)過(guò)多輪目標(biāo)調(diào)節(jié)和博弈，獲得由此帶來(lái)的協(xié)作經(jīng)驗(yàn)。第三，強(qiáng)調(diào)賦權(quán)（empowerment）而非權(quán)力（power）。在協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中，權(quán)力不再集中于某單一管理主體，而是通過(guò)賦權(quán)的方式使每個(gè)參與主體在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中享有特定的角色和職位，也承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。第四，強(qiáng)調(diào)信任（trust）而非監(jiān)控（monitor）。協(xié)作治理要求協(xié)作主體之間具有高度的信任關(guān)系，信任可以有助于降低成員之間由于溝通和監(jiān)督帶來(lái)的額外費(fèi)用，也可以更好地化解集體行動(dòng)的困境。

這部分的研究主要集中于搭建協(xié)作治理的過(guò)程模型。目前，主要的協(xié)作治理模型有三個(gè)。第一個(gè)來(lái)自于Ansell&Gash的“協(xié)作過(guò)程（collaborative process）”模型[27]。該模型指出多元參與者應(yīng)從“面對(duì)面對(duì)話（face-to-face dialogue）”到“信任構(gòu)建（trust-building）”和“投入過(guò)程（commitment to process）”，再到“達(dá)成共識(shí)（shared understanding）”和獲得“中期結(jié)果（intermediate outcomes）”，最后返回“面對(duì)面對(duì)話”解決協(xié)作中遇到的新問(wèn)題。在這一過(guò)程中，初始條件（starting conditions），包括權(quán)力資源的均等性和主體間的前期關(guān)系基礎(chǔ)，制度設(shè)計(jì)（institutional design）和領(lǐng)導(dǎo)力（leadership）都是協(xié)作過(guò)程順利進(jìn)行的有利條件。

第二個(gè)是Emerson等人建立的“協(xié)作動(dòng)力（collaborative dynamics）”模型[28]。該模型強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境與協(xié)作過(guò)程的相互影響和制約關(guān)系：系統(tǒng)環(huán)境通過(guò)舊有的法律法規(guī)和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)對(duì)開(kāi)展協(xié)作活動(dòng)提供機(jī)會(huì)和約束；反過(guò)來(lái)，多元參與者相互協(xié)調(diào)和調(diào)試的過(guò)程會(huì)產(chǎn)出新的行為準(zhǔn)則和規(guī)則，這些規(guī)則作為輸入構(gòu)成了系統(tǒng)環(huán)境的新內(nèi)容，使整個(gè)系統(tǒng)處在不斷更新的狀態(tài)。

第三個(gè)是Bryson,Crosby和Stone搭建的“跨部門協(xié)作（cross-sector collaboration）”模型[29-30]。與前兩個(gè)模型相似的是，該模型也指出初始條件和協(xié)作過(guò)程對(duì)最終產(chǎn)出合作與協(xié)調(diào)性行為的作用。但該模型更加強(qiáng)調(diào)協(xié)作配置和構(gòu)造（collaboration configuration and structuring）對(duì)順利開(kāi)展協(xié)作活動(dòng)的作用。也就是說(shuō)，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成和運(yùn)行需要上層部門的調(diào)解策略來(lái)確定協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的成員資格，以及各成員在協(xié)作中的角色定位，資源投入和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

四、城市群協(xié)作治理模式對(duì)降低不確定性的作用分析

上文對(duì)城市群協(xié)作治理的三種模式從協(xié)作方式、治理目標(biāo)以及研究特點(diǎn)等方面進(jìn)行了述評(píng)分析。基于此，這部分內(nèi)容深入挖掘三種協(xié)作模式的理論基礎(chǔ)，并探討其降低網(wǎng)絡(luò)不確定性的主要途徑。

首先，傳統(tǒng)區(qū)域主義模型的提出是基于馬克思·韋伯的理性官僚制模型（Webber’s rational bureaucracy model）。在官僚制理論中，集權(quán)的科層制結(jié)構(gòu)占支配地位。巨型政府、特區(qū)政府或政府性傘狀機(jī)構(gòu)的成立形成一個(gè)自上而下的指揮命令關(guān)系，決策命令配合權(quán)威的資源分配和規(guī)章制度由上級(jí)政府層層往下遵照?qǐng)?zhí)行，直到覆蓋整個(gè)區(qū)域，解決區(qū)域面臨的主要問(wèn)題。因此，傳統(tǒng)區(qū)域主義模型對(duì)降低網(wǎng)絡(luò)不確定性的作用主要在于科層規(guī)制及清晰的行政任務(wù)劃分。區(qū)域管理工作是以法律法規(guī)和條例等正式文件來(lái)規(guī)范區(qū)域成員的行為，一切上層政府的決策都以正式文件的形式下達(dá)，下層政府易于接受明確的指令。明確的法律法規(guī)規(guī)避了制度不確定性以及策略不確定性。由區(qū)域性政府明確劃分每個(gè)地方政府成員針對(duì)跨界公共事務(wù)的職責(zé)權(quán)限，并以法規(guī)的形式將這種分工固定下來(lái)，規(guī)避了本質(zhì)不確定性。區(qū)域內(nèi)各地方政府須依照規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)操作程序開(kāi)展行動(dòng)，縮小自由裁量權(quán)，規(guī)避策略行為。

其次，公共選擇模式的提出基于奧斯特羅姆的“多中心（polycentricity）”、“多元共治（polycentric governance）”的理論觀點(diǎn)，并在20世紀(jì)后期的學(xué)術(shù)界開(kāi)始興盛。在多中心模式中，權(quán)力分散在包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織甚至公民個(gè)人在內(nèi)的多元參與主體之間，多元主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成契約關(guān)系來(lái)協(xié)調(diào)各方目標(biāo)和利益。針對(duì)區(qū)域管理問(wèn)題，多中心模式主張保留分散的地方政府以及眾多行政機(jī)關(guān)，雖然存在競(jìng)爭(zhēng)，政府機(jī)構(gòu)間可以自發(fā)地建立合作，培養(yǎng)自組織（self-organizing）和自我規(guī)制（self-regulating）能力，提高區(qū)域內(nèi)資源的有效利用，增強(qiáng)公共服務(wù)供給的效率。因此，公共選擇模型主要通過(guò)建立市場(chǎng)機(jī)制，以締約和契約條款的形式減小不確定性。區(qū)域管理工作是以府際間或機(jī)構(gòu)間形成的協(xié)議（或合同條款）來(lái)規(guī)范各地方政府行為，減小策略不確定性。合作協(xié)議明確規(guī)定各方參與主體及其應(yīng)投放的資源，收益的分配方式以及承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，減小本質(zhì)不確定性。具有法律效力的合同條款和協(xié)議內(nèi)容可以有效地規(guī)避參與主體的策略行為，同時(shí)澄清合作事務(wù)所涉及的關(guān)鍵概念、信息和技術(shù)，減小制度不確定性。

再次，新區(qū)域主義范式的理論根源可以追溯到西蒙的“可拆卸系統(tǒng)（nearly decomposable system）”理論與哈肯的“自組織（self-organization）”理論的融合?？刹鹦断到y(tǒng)理論的中心思想是復(fù)雜系統(tǒng)更容易從眾多穩(wěn)定構(gòu)建的組合中形成。也就是說(shuō)，復(fù)雜系統(tǒng)具有模塊化結(jié)構(gòu)；雖然模塊本身具有獨(dú)特的性質(zhì)，但被賦予新的角色后將逐漸融入系統(tǒng)中?？刹鹦断到y(tǒng)的思想對(duì)于理解新區(qū)域主義模式下的協(xié)作治理具有深刻意義：協(xié)作網(wǎng)絡(luò)可以由上層政府聚集并組裝眾多相關(guān)參與者來(lái)形成，這一點(diǎn)與傳統(tǒng)區(qū)域主義相似，都強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府在協(xié)作形成中的重要作用。自組織理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)元素自發(fā)形成的協(xié)同關(guān)系，無(wú)需外界力量的干擾，元素間相互調(diào)試的過(guò)程是最優(yōu)的系統(tǒng)運(yùn)行方式，這相較于公共選擇模型有異曲同工之妙。因此，新區(qū)域主義范式將可拆卸系統(tǒng)中組裝模塊的思路與自組織理論中協(xié)同調(diào)試的觀點(diǎn)相融合，強(qiáng)調(diào)多元參與者系統(tǒng)中協(xié)作可以由上級(jí)政府組織形成，也可由地方政府部門自發(fā)形成，在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中出現(xiàn)沖突或集體行動(dòng)困境時(shí)，可先由相互調(diào)試的過(guò)程解決，一旦解決失敗，上層政府再給與干預(yù)和協(xié)調(diào)。因此，新區(qū)域主義對(duì)降低網(wǎng)絡(luò)不確定性的作用在于：一切決策都以事先明確目標(biāo)，經(jīng)過(guò)反復(fù)協(xié)商共同確立；協(xié)作中互利共贏的局面使得多方主體遵守協(xié)作合約，建立信任機(jī)制，共同完善規(guī)則；在完善規(guī)則的過(guò)程中，參與主體依據(jù)自身發(fā)展目標(biāo)可能退出或加入?yún)f(xié)作網(wǎng)絡(luò)，協(xié)作網(wǎng)絡(luò)始終保持歸一化的合作目標(biāo)，確保各方主體始終圍繞合同或協(xié)議意圖開(kāi)展管理活動(dòng)。

五、結(jié) 論

從區(qū)域治理的模式轉(zhuǎn)變過(guò)程來(lái)看，我們知道該領(lǐng)域的研究發(fā)展較快，對(duì)于地方政府間有效的協(xié)作方案還缺乏定論，理論研究仍處于起步階段，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（尤其是中國(guó)區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)）也剛剛開(kāi)始積累。三種模型的比較見(jiàn)表1。這部分內(nèi)容概括了國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市群協(xié)作治理的研究現(xiàn)狀的主要特點(diǎn)，并提出降低網(wǎng)絡(luò)不確定性的有效途徑。

表1 傳統(tǒng)區(qū)域主義模型、公共選擇模型、新區(qū)域主義模型對(duì)于城市群協(xié)作治理的比較分析

第一，現(xiàn)有的研究過(guò)多關(guān)注在多元主體自身因素對(duì)協(xié)作治理的影響。可大致分為兩類：一類是地方政府內(nèi)生屬性，包括經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、資源占有量、地理位置等；另一類是地方政府的外部聯(lián)動(dòng)能力，包括橋接與鍵合資本的創(chuàng)建和積累，以及形成網(wǎng)絡(luò)后的交流與協(xié)商能力。然而，這部分研究忽略了制度對(duì)于激勵(lì)或抑制地方政府協(xié)調(diào)能力的重要作用。根據(jù)本文的研究框架，我們可以提出三種制度構(gòu)建的途徑：一是基于傳統(tǒng)區(qū)域主義的科層規(guī)制，通過(guò)建立指揮命令關(guān)系規(guī)避制度不確定性；二是基于公共選擇模式的合同約束，通過(guò)擬定完善的契約條款規(guī)避制度不確定性；三是基于新區(qū)域主義模式的信任構(gòu)建，通過(guò)反復(fù)協(xié)商和完善規(guī)則規(guī)避制度不確定性。根據(jù)網(wǎng)絡(luò)不確定性的動(dòng)態(tài)傳播機(jī)制，制度不確定性的控制可以進(jìn)一步有效地降低策略不確定性和本質(zhì)不確定性。

第二，現(xiàn)有的研究過(guò)多關(guān)注三種區(qū)域協(xié)作治理模式的績(jī)效表現(xiàn)，分別從行政效率、交易費(fèi)用、協(xié)作的生成與運(yùn)行等方面考察了城市群合作效果。這種以結(jié)果為導(dǎo)向的研究，忽略了協(xié)作過(guò)程中多元參與主體的策略應(yīng)用以及這些策略帶來(lái)的負(fù)面效果。基于此，本文提出“事件記錄與分析”的方法來(lái)追蹤多元決策主體的策略和策略演變。原因在于“事件（event）”是人的行為策略的主要表現(xiàn)；“事件序列（event sequence）”和“事件網(wǎng)絡(luò)（event network）”可以進(jìn)一步揭示人在不同時(shí)期、經(jīng)歷與他人互動(dòng)后所呈現(xiàn)的行為聯(lián)系和策略變更。因此，降低網(wǎng)絡(luò)不確定性的途徑，也可以考慮以事件序列分析的方法探究城市群環(huán)境協(xié)作治理的過(guò)程，并兼顧人與事之間的歸屬關(guān)系。

第三，從現(xiàn)有的研究中可以看出，學(xué)者們對(duì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的界定來(lái)自于多元治理主體簽訂合作協(xié)議和條款（公共選擇模式），或搭建協(xié)作框架（新區(qū)域主義模型）之后形成的顯性關(guān)系。由此，學(xué)界對(duì)治理主體協(xié)作能力的界定也來(lái)自于協(xié)作過(guò)程所產(chǎn)生的策略回應(yīng)和互動(dòng)經(jīng)驗(yàn)。然而，事實(shí)上，治理主體的協(xié)作能力（比如溝通協(xié)商能力或外部聯(lián)動(dòng)能力）不僅僅在互動(dòng)過(guò)程中形成，很大一部分卻是在正式合作關(guān)系建立以前就存在的。也就是說(shuō)，城市群中各個(gè)治理主體實(shí)際上存在某種“隱性關(guān)系”。也就是說(shuō)，雖然多方治理主體沒(méi)有形成正式的合作關(guān)系，但若他們?cè)谀承r(shí)期分別關(guān)注、涉及某個(gè)公共議題，他們圍繞該議題就存在隱性關(guān)系。目前這一觀點(diǎn)在城市群地方政府協(xié)作治理領(lǐng)域尚未考慮。因此，本文提出通過(guò)構(gòu)建參與者隱性關(guān)系來(lái)降低網(wǎng)絡(luò)不確定性，通過(guò)識(shí)別出決策主體與公共議題之間的涉事關(guān)系判定參與者潛在的關(guān)系屬性，這有利于網(wǎng)絡(luò)形成以后參與者就相同議題達(dá)成一致意見(jiàn)，也有助于進(jìn)行目標(biāo)連結(jié)和信任構(gòu)建。

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