修曉波

繼秦朝之后出現(xiàn)的西漢和東漢王朝共存在四百余年，兩漢的國家機(jī)構(gòu)和官僚體制在承襲秦朝的基礎(chǔ)上，又有了發(fā)展和創(chuàng)新，從兩漢的監(jiān)察制度中就可以清楚地看到這一點(diǎn)。

一、西漢多種中央監(jiān)察體制

1.御史大夫

漢高祖劉邦建立西漢王朝后，首要的任務(wù)就是恢復(fù)和完善官僚制度，保證國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。他在中央繼續(xù)實(shí)行以丞相、太尉、御史大夫?yàn)楹诵牡摹叭惫倭朋w制。其中御史大夫?yàn)楦必┫?，并兼?fù)監(jiān)察全責(zé)，是監(jiān)察機(jī)構(gòu)御史府的最高長官。同時(shí)沿用秦制，丞相職位出現(xiàn)空缺時(shí)，御史大夫可以遞補(bǔ)。有人做過統(tǒng)計(jì)，西漢43位丞相中，由御史大夫遷補(bǔ)的就有25位。御史大夫的地位很高，尤其是他們中的德才超群者。漢武帝時(shí)，張湯為御史大夫，德高望重，武帝經(jīng)常與他商討國家大事，有時(shí)還讓張湯主持政事。有一次張湯生病，武帝還親自去看望他，這個(gè)待遇可不是所有的“三公”都能得到的。

御史大夫有三大職責(zé)：

第一，輔助丞相，處理朝政。我們讀《漢書》中的“本紀(jì)”部分，有時(shí)能看到皇帝遇到重大問題“下其議兩府”的句子，兩府即指丞相府與御史府，說明御史大夫要參與國政。有時(shí)皇帝也直接征求御史大夫的意見。漢宣帝時(shí)，蕭望之為御史大夫，居住在五鳳一帶的匈奴發(fā)生內(nèi)亂，有人主張趁機(jī)將其剿滅。宣帝為慎重起見，派中朝大司馬車騎將軍韓增、諸吏張延壽、光祿勛楊惲、太仆戴長樂等人，去征求蕭望之的意見。蕭望之認(rèn)為如果趁其亂而發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，這支內(nèi)附的匈奴必然離我們而去。他主張應(yīng)遣使者前去安撫，救其災(zāi)患，行仁義而不動(dòng)干戈。宣帝采納了這個(gè)意見，最終安定了這部分匈奴。

第二，掌管奏章，轉(zhuǎn)發(fā)皇帝的詔令。按當(dāng)時(shí)的規(guī)定，皇帝頒發(fā)詔書時(shí)，要由御史大夫交給丞相，再由丞相下達(dá)百官。

第三，監(jiān)察百官，并主持法律的修訂工作?！稘h書·刑法志》記載了這么一則故事：漢文帝在位時(shí)，齊國太倉有一個(gè)叫淳于意的人，因給人看病致死，被人告了，判他受肉刑。那時(shí)候肉刑包括往臉上刺字、割去鼻子、砍去左右腳三種形式。因淳于意當(dāng)過太倉縣令，所以要把他押解到長安去受刑。淳于意沒有兒子，只有五個(gè)女兒。臨上路的時(shí)候，他嘆了口氣，說：“生女兒有什么用啊，遇到急事，一個(gè)有用的也沒有！”這句話被他最小的女兒緹縈聽到了，心里很不是滋味，就跟著父親去了長安。到了長安后，她給漢文帝寫了一封信，字寫得歪歪扭扭的，可內(nèi)容挺感人。信上說：“我是太倉縣令淳于意的女兒。我父親做官時(shí)，人們都說他是個(gè)清官，如今犯了罪應(yīng)當(dāng)受到肉刑的懲罰。我不替父親傷心，只是想人死了，不能再活；割了鼻子，不能再安上去。以后想改過自新，也沒有辦法了。我愿給官府作奴婢，替父親贖罪，好讓他有個(gè)悔過自新的機(jī)會(huì)。懇請皇上您開開恩?！边@封信還真送到了文帝的手里。文帝看后，很同情小姑娘說的話，就下詔廢除了肉刑，同時(shí)讓大臣們商議一個(gè)代替肉刑的辦法。丞相張蒼和御史大夫馮敬擬定了這么幾條：廢除肉刑后，臉上刺字的刑罰改為服苦役，割去鼻子的刑罰改為打300板子，砍去左右腳的刑罰改為打500板子。文帝都同意了。這里，御史大夫就主持了修改刑法的工作。

概括地說，西漢的御史大夫以行政工作為第一要?jiǎng)?wù)，以監(jiān)察工作為第二要?jiǎng)?wù)。由于御史大夫很大的精力都用在行政事務(wù)上，平日主持御史府工作的重任就落在了御史中丞的肩上。

御史大夫制到了西漢成帝綏和元年（前8）發(fā)生了變化。這一年，朝廷將御史大夫改名為大司空，并將大司空封為列侯，金印紫綬，增秩萬石。當(dāng)時(shí)官員的俸祿是和秩級聯(lián)系在一起的。官員以“石”表示秩級的大小，領(lǐng)取俸祿。以石論秩，是因?yàn)閼?zhàn)國時(shí)候有用谷衡量取酬的做法，而石是最大的量器，所以用石代表官秩的等級。同時(shí)，還按照不同的石規(guī)定俸祿標(biāo)準(zhǔn)，俸祿是以斛（量器名，十斗為一斛）來計(jì)算的，但每月領(lǐng)取時(shí)，又折合成錢。御史大夫的秩級與九卿（相當(dāng)于今天中央國家機(jī)關(guān)的部長）相同，為中二千石，俸祿標(biāo)準(zhǔn)是180斛，實(shí)領(lǐng)40000錢。更名為大司空后，秩級升為萬石，俸祿標(biāo)準(zhǔn)是350斛，實(shí)領(lǐng)60000錢。這樣說可能比較抽象，我們聯(lián)系當(dāng)時(shí)的生活標(biāo)準(zhǔn)來談。有人推測，當(dāng)時(shí)一個(gè)普通人的月生活費(fèi)在700錢左右。若按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大司空的收入至少可以養(yǎng)活85人。這是最高的秩級了（丞相也是秩萬石）。此后，大司空與大司馬（原太尉）、丞相平起平坐，共為“三公”，形成鼎足之勢。御史大夫改為大司空后，原來御史大夫的監(jiān)察職責(zé)就完全交給了御史中丞。這樣，御史中丞一躍而成為御史府的“一把手”。

與御史中丞地位相當(dāng)?shù)慕杏坟?。關(guān)于御史丞的詳細(xì)情況，還不十分清楚，只知道他與御史中丞合稱“兩丞”，兩者都是秩千石，俸祿標(biāo)準(zhǔn)是90斛。兩丞之外，御史府的高級屬員還有45人，秩六百石，俸祿標(biāo)準(zhǔn)是70斛。這45人中，有15人為侍御史，在宮廷中工作，在朝會(huì)時(shí)監(jiān)察百官，糾舉不法行為，歸御史中丞統(tǒng)領(lǐng)。其余30人在御史府上班，歸御史丞領(lǐng)導(dǎo)。御史府的低級屬官有御史掾、主簿、少史、御史屬、柱下令、御史中丞從事等。他們都是辦事人員，負(fù)責(zé)文書檔案以及一些具體的雜務(wù)。

2.丞相司直

漢武帝于元狩五年（前118）設(shè)置了丞相司直一職。丞相司直秩比二千石，俸祿標(biāo)準(zhǔn)是100斛，職責(zé)是協(xié)助丞相糾察不法官員。司直是丞相府的官員，歸丞相領(lǐng)導(dǎo)，不過只掌監(jiān)察，不理行政，是行政機(jī)關(guān)中特設(shè)的監(jiān)察官員。丞相司直的監(jiān)察對象非常廣泛，上至貴戚近臣，下到地方的郡縣官員。其日常工作就是審閱經(jīng)過丞相府的各種文件，以便發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行糾劾。但從歷史影響上看，丞相司直遠(yuǎn)不如御史大夫和司隸

校尉。

3.司隸校尉

司隸校尉也是漢武帝時(shí)新設(shè)置的監(jiān)察官，它的出現(xiàn)帶有一定的偶然性，是宮廷內(nèi)部因權(quán)力之爭引發(fā)的巫蠱之禍的產(chǎn)物。巫蠱是當(dāng)時(shí)流行的一種迷信活動(dòng)，一些巫士教人把木頭人埋在地下，然后念咒、做法事。據(jù)說這么一來就可以使冤家遭殃，自己得福。漢武帝時(shí)，許多皇室貴族都相信這套把戲，甚至有的宮女也在屋子里埋下木頭人，詛咒仇人。武帝晚年多病，因此老是懷疑有人用這種方法在害他，就讓江充去查辦這些“大逆不道”的人。江充也是監(jiān)察官出身，做過繡衣直指，也叫繡衣御史（因身著皇帝特賜的繡衣而得名）。江充領(lǐng)命后狐假虎威，到處挖掘木頭人，殺了好多人。后來有人說太子宮里埋有許多木頭人，江充就要到太子宮里去挖，并讓太子出來見他。太子被逼無奈，派人把江充抓起來殺了。消息傳到武帝的耳朵里，變成了太子要謀反，于是武帝發(fā)兵攻打太子。雙方激戰(zhàn)五晝夜，最后太子兵敗自殺。在這個(gè)事件中，武帝特置司隸校尉，率領(lǐng)京城里的1200宮奴，緝捕用木頭人蠱惑人心的巫士。這場風(fēng)波平息后，司隸校尉的官職被固定下來，成為常設(shè)的監(jiān)察官。endprint

司隸校尉的俸祿與丞相司直相同，職責(zé)是糾察京城以及三輔、三河、弘農(nóng)七個(gè)郡（地方）官員的過失。三輔指京兆、左馮翊、右扶風(fēng)三個(gè)地方，三河為河內(nèi)郡、河?xùn)|郡和河南郡。這些地方都在京城長安（今陜西西安）附近。按照這個(gè)職權(quán)劃分，司隸校尉既是中央也是地方的監(jiān)察官。司隸校尉的下屬官僚主要有“從事”，包括都官從事、別駕從事、簿曹從事、兵曹從事、功曹從事，以及七個(gè)郡（地方）的從事，共計(jì)12人，統(tǒng)稱“司隸從事”。

在行政關(guān)系上，御史中丞、丞相司直和司隸校尉各成體系。御史中丞是中央正規(guī)監(jiān)察機(jī)關(guān)的官員，有專門的官署——御史府；丞相司直代表丞相執(zhí)行監(jiān)察，聽命于丞相；司隸校尉是皇帝特設(shè)的監(jiān)察官，直接受皇帝指揮。但同為中央的監(jiān)察官，三者也有彼此制約和職能交叉的地方。比如司隸校尉負(fù)責(zé)監(jiān)察京城的官員，所以有權(quán)監(jiān)督丞相司直，但司隸校尉實(shí)際上又是部分地方的監(jiān)察官，又要受御史中丞的監(jiān)督。作為監(jiān)督的對象，京師百官要接受不同體系的官員的監(jiān)察，雖然頭緒比較亂，但卻使中央的監(jiān)察體制更加

嚴(yán)密了。

漢代對監(jiān)察官的選拔有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，其中首要的是必須忠于皇帝和國家，無私無畏。西漢景帝時(shí)的御史大夫晁錯(cuò)就是這樣的人。事情還得從西漢初年的政治體制說起。漢初統(tǒng)治者對地方政體做出重了大改革，由秦朝單一的郡縣制，變?yōu)榭⑿械碾p軌制。在中央政府的直轄區(qū)內(nèi)，實(shí)行郡縣制；在更廣大的區(qū)域內(nèi)，則分封王國（相當(dāng)于郡）、侯國（相當(dāng)于縣）進(jìn)行統(tǒng)治和管理。侯國尚無多少實(shí)力，而王國的權(quán)力很大。諸侯王分異姓王和同姓王兩種。異姓王在劉邦和呂后時(shí)已被鏟除殆盡，而同姓王卻作為皇室的藩屏保留下來。但同姓王過于強(qiáng)大后，就會(huì)產(chǎn)生尾大不掉、抗命中央的潛在危險(xiǎn)，成為中央政權(quán)的威脅。晁錯(cuò)看清了這一點(diǎn)，在文帝時(shí)就提出削減王國封地的建議。景帝繼位后，晁錯(cuò)又上了削藩奏章。結(jié)果一石激起千層浪，引來諸侯王的一片反對聲。不久，吳楚七國以“清君側(cè)”為名，發(fā)動(dòng)叛亂。景帝聽信讒言，殺了晁錯(cuò)及他的全家，但七國并沒有因此而停止軍事行動(dòng)，最后漢廷還是靠武力平息了叛亂。此后，景帝把王國的軍政大權(quán)收歸中央。漢朝能夠強(qiáng)化中央權(quán)力，耿直的御史大夫晁錯(cuò)功不可沒，可是他已經(jīng)以身殉職了。

漢代的監(jiān)察官，很多都敢于懲治不法官僚，被稱為“酷吏”?！稘h書·酷吏傳》記載了13個(gè)人的事跡，其中有8人曾做過監(jiān)察官，他們分別是趙禹、王溫舒、尹齊、楊仆、咸宣、田廣明、嚴(yán)延年和尹賞。需要指出的是，這里所說的“酷吏”是指執(zhí)法嚴(yán)明、不畏強(qiáng)權(quán)的意思，而不是唐朝武則天時(shí)期使用嚴(yán)刑酷法的周興、來俊臣之輩。

西漢中央的監(jiān)察頭緒很多，也發(fā)揮過較好的作用，但并不能因此就說西漢中央的監(jiān)察機(jī)制已很完備，尤其是在后期，這里不妨舉一例加以說明。漢元帝在位時(shí)，因后宮嬪妃很多，不能也不便于一一親選，便命宮廷畫師毛延壽畫出嬪妃們的畫像進(jìn)呈，由元帝按圖召見。這么重要的工作，完全由毛延壽一個(gè)人說了算。嬪妃們?yōu)榱说玫交实鄣恼傩?，紛紛向毛延壽行賄，請他把自己畫得漂亮些。但其中一個(gè)叫王昭君的漂亮姑娘卻不肯這樣做，結(jié)果被毛延壽丑化，失去了被漢元帝召幸的機(jī)會(huì)。當(dāng)時(shí)，匈奴呼韓邪單于來長安朝見元帝，提出和親的請求。王昭君大概認(rèn)為自己不會(huì)得到皇帝的寵幸，便提出要遠(yuǎn)嫁匈奴。元帝審閱她的畫像，見其姿色平平，就同意了。等到單于偕王昭君與元帝道別時(shí)，元帝才發(fā)現(xiàn)王昭君美貌絕倫，于是痛悔不已，想收回成命，又恐失信于單于，只好忍痛割愛。王昭君走后，漢元帝把一腔怒火發(fā)泄到毛延壽身上，下令將其斬殺。這則故事里面，毛延壽身居要位卻不受任何監(jiān)督，所以他才敢恣意妄為，一支畫筆就決定了一個(gè)人的命運(yùn)。如果漢元帝加強(qiáng)對宮廷畫師的監(jiān)督，使毛延壽不能腐敗，毛延壽也就不至于走上死路了。人們不禁要問，在這個(gè)具體的問題上，御史中丞、丞相司直、司隸校尉以及他們下屬的監(jiān)察官，都躲到哪里去了？所以監(jiān)督的形式并不等同于監(jiān)督的實(shí)效。我們至少可以說，西漢中央的監(jiān)察體制還是存在漏

洞的。endprint