□文│叢立先

當(dāng)前的黨和國家機構(gòu)改革，是我國推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。黨的十九屆三中全會明確了深化黨和國家機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，強調(diào)改革必須貫徹堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人民為中心、堅持優(yōu)化協(xié)同高效、堅持全面依法治國的原則。牢牢把握深化機構(gòu)改革的上述四個原則，是實現(xiàn)改革目標(biāo)和任務(wù)的重要保證。近日中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》改革內(nèi)容要點中明確指出：中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作。國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）牌子。調(diào)整后，中央宣傳部關(guān)于新聞出版管理方面的主要職責(zé)之一是管理著作權(quán)。此次國家版權(quán)局隨同新聞出版管理職責(zé)劃入中央宣傳部，是一次歷史性的機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，將在未來相當(dāng)長一段時期決定我國版權(quán)管理的方向，將對以版權(quán)為核心價值的增長迅猛的我國文化事業(yè)、產(chǎn)業(yè)和版權(quán)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生深遠影響。版權(quán)天然帶有法治的屬性，在世界各國版權(quán)管理領(lǐng)域，將版權(quán)管理納入法治保障是通常做法。所以，從法治保障的角度解讀此次國家版權(quán)局的機構(gòu)改革與可能的職能調(diào)整，對于我們正確理解、準(zhǔn)確實施、順利完成新時期機構(gòu)改革任務(wù)具有顯而易見的實際意義。

一、國家版權(quán)局機構(gòu)沿革及現(xiàn)有職能

1985年，在文化部設(shè)立國家版權(quán)局，同時將已經(jīng)成立的出版局改稱國家出版局，國家出版局與國家版權(quán)局為一個機構(gòu)、兩塊牌子。1987年，設(shè)立直屬于國務(wù)院的新聞出版署，新聞出版署與國家版權(quán)局繼續(xù)一個機構(gòu)、兩塊牌子。2001年，改稱新聞出版總署（國家版權(quán)局），升格為正部級單位，仍為一個機構(gòu)、兩塊牌子。2013年，將新聞出版總署、廣電總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣電總局，加掛國家版權(quán)局牌子。從30余年的國家版權(quán)局機構(gòu)沿革歷史看，我國國家版權(quán)局的產(chǎn)生和發(fā)展是在改革開放后開始的，基本是與新聞出版管理機構(gòu)伴生伴隨的。目前，國家版權(quán)局作為《中華人民共和國著作權(quán)法》 規(guī)定的著作權(quán)行政管理部門，主管全國的著作權(quán)管理工作，其主要職責(zé)是：①擬訂國家版權(quán)戰(zhàn)略綱要和著作權(quán)保護管理使用的政策措施并組織實施，承擔(dān)國家享有著作權(quán)作品的管理和使用工作，對作品的著作權(quán)登記和法定許可使用進行管理；②承擔(dān)著作權(quán)涉外條約有關(guān)事宜，處理涉外及我國臺港澳的著作權(quán)關(guān)系；③組織查處著作權(quán)領(lǐng)域重大及涉外違法違規(guī)行為；④組織推進軟件正版化工作。

本次機構(gòu)改革，中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權(quán)局）牌子，國家新聞出版廣電總局（國家版權(quán)局）改為國家廣播電視總局，意味著進入新時代的我國國家版權(quán)管理在改革開放實施和深入過程中，經(jīng)過不斷探索，既借鑒了國際先進國家的經(jīng)驗，又因應(yīng)我國國情需要不但體現(xiàn)了黨和國家決策者的政治智慧，也充分踐行了本領(lǐng)域的法治理念和做法。

二、典型國家的版權(quán)管理機構(gòu)及其職責(zé)

版權(quán)管理是一個相對模糊的概念，廣義上可能包括版權(quán)行政管理和版權(quán)社會管理，還可能包括企業(yè)版權(quán)管理。從國家法治治理的角度看，版權(quán)管理通常是指版權(quán)行政管理和版權(quán)社會管理，這也是本文所采的含義范圍。在改革開放不斷走向深入、與國際經(jīng)貿(mào)文化往來深度融合的時代背景下，我國版權(quán)機構(gòu)改革和職能調(diào)整在考慮我國的實際需要的同時，還參考了世界上典型國家的有益經(jīng)驗和做法。實際上，從行政和社會管理的角度看，版權(quán)管理長期以來是一個仁者見仁、智者見智的話題，世界各國的版權(quán)管理實踐亦因為各國歷史、政治、經(jīng)濟、文化的差異而大相徑庭。

從英美法系的代表性國家來看：美國國家版權(quán)局由美國國會于1897年創(chuàng)建，是國會圖書館之下的一個獨立的聯(lián)邦部門，負責(zé)執(zhí)行版權(quán)相關(guān)的法律，辦理注冊、登記等法律及政策服務(wù)，與司法部、國務(wù)院、美國貿(mào)易代表辦公室、商務(wù)部、專利商標(biāo)局以及知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)行協(xié)調(diào)辦公室進行密切合作并進行國際合作。截至2017年年初，美國國家版權(quán)局擁有將近400名員工。英國知識產(chǎn)權(quán)局集中管理專利商標(biāo)版權(quán)，知識產(chǎn)權(quán)局設(shè)有版權(quán)與知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法部及版權(quán)政策處，負責(zé)促進、支持、執(zhí)行相關(guān)法律及版權(quán)保護的相關(guān)活動，保護和提升英國工商業(yè)特別是中小企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域的地位和競爭力，保障學(xué)術(shù)界的研究活動，協(xié)調(diào)相關(guān)國際事務(wù)。加拿大知識產(chǎn)權(quán)局隸屬于加拿大工業(yè)部，加拿大知識產(chǎn)權(quán)局設(shè)有版權(quán)辦公室負責(zé)版權(quán)的登記和管理，另外，加拿大版權(quán)委員會負責(zé)規(guī)定版權(quán)集體管理組織的許可使用費并監(jiān)管許可協(xié)議的實施。

從大陸法系的代表性國家來看：法國文化部下設(shè)法國知識產(chǎn)權(quán)辦公室，負責(zé)著作權(quán)相關(guān)的政策、立法、咨詢等行政職能以及對外合作職能。另外，法國文化部設(shè)有文學(xué)藝術(shù)產(chǎn)權(quán)高級委員會和私人復(fù)制補償委員會，前者匯集了創(chuàng)作領(lǐng)域的各種利益相關(guān)者，就文學(xué)和藝術(shù)產(chǎn)權(quán)向部長提供建議，后者負責(zé)確定因復(fù)制行為須補償著作權(quán)人的費用和支付條件。兩個委員會與知識產(chǎn)權(quán)辦公室互不隸屬，都是經(jīng)政府規(guī)定或由法規(guī)創(chuàng)設(shè)的專門機構(gòu)，是行政部門中具有較高獨立性的一部分。法國有十分成熟的著作權(quán)集體管理體系，而兩個委員會作為政府的咨詢或補償機構(gòu)，協(xié)調(diào)版權(quán)各方之間的利益。德國沒有專門的版權(quán)管理或版權(quán)登記機構(gòu)，但是擁有完善的版權(quán)集體管理制度。德國專利商標(biāo)局有權(quán)批準(zhǔn)成立集體管理組織并對其進行監(jiān)管，目前德國共有13個集體管理組織。日本文部科學(xué)省下屬的文化廳負責(zé)著作權(quán)的管理工作，官方長官內(nèi)設(shè)著作權(quán)課（著作物流通推進室），理事會內(nèi)設(shè)著作權(quán)分科會。日本對著作權(quán)的管理，除了政府職能部門，民間還成立了各種社團法人性質(zhì)的協(xié)會。韓國文化體育觀光部下設(shè)著作權(quán)委員會，負責(zé)著作權(quán)糾紛的斡旋調(diào)停、著作權(quán)托管機構(gòu)的收費及費率管理、維持作品使用秩序、著作權(quán)保護的國際合作、著作權(quán)宣傳教育研究與人才培養(yǎng)、作品登記、構(gòu)建和運營著作權(quán)信息管理系統(tǒng)、侵權(quán)監(jiān)測與鑒定等事項，參與著作權(quán)政策支持和制定等。另外，俄羅斯聯(lián)邦成立后設(shè)立了專利和商標(biāo)署，在2011年更名成立聯(lián)邦知識產(chǎn)權(quán)局，直接受俄聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)。2015年，將俄聯(lián)邦文化部著作權(quán)管理職能劃入知識產(chǎn)權(quán)局。

三、國家版權(quán)局機構(gòu)改革的法治保障

由上述典型國家的做法可知，就版權(quán)的行政管理或社會管理而言，并沒有像專利商標(biāo)那樣形成相對統(tǒng)一的模式（各國基本都設(shè)立了專門的專利商標(biāo)局）。版權(quán)與文化密不可分，是版權(quán)產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的核心要素。因此，世界上大多數(shù)國家根據(jù)本國文化國情和產(chǎn)業(yè)特點選擇適宜的機構(gòu)設(shè)置及其職能配置方式，機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性因國家社會治理方式和文化、版權(quán)產(chǎn)業(yè)需求而各有不同，像版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)達的美國和文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)興盛的法國，其國家版權(quán)管理機構(gòu)相對獨立、職能相對健全。

我國黨和政府高度重視文化事業(yè)，版權(quán)產(chǎn)業(yè)近年迅猛發(fā)展，版權(quán)產(chǎn)業(yè)在國家社會治理和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中的重要性不言而喻。國家版權(quán)局的機構(gòu)改革，應(yīng)是國家通盤考慮下的因應(yīng)版權(quán)領(lǐng)域?qū)嶋H需要的機構(gòu)改革，國情和社會發(fā)展需要是機構(gòu)改革的合法性之基礎(chǔ)，符合我國憲法規(guī)定的保障人民文化需求是機構(gòu)改革的合法性之前提。選擇什么樣的機構(gòu)改革道路，需要著眼于創(chuàng)立中國特色的獨特機構(gòu)設(shè)置方式，設(shè)立相對強化的國家版權(quán)管理機構(gòu)。當(dāng)然，這種強化的版權(quán)管理機構(gòu)，不是片面的全方位機構(gòu)強大化，而是強調(diào)機構(gòu)整體的權(quán)威性和相對獨立性的一定強化，實現(xiàn)機構(gòu)、業(yè)務(wù)的上下一盤棋。

長期以來，我國國家版權(quán)管理機構(gòu)與國家新聞出版管理機構(gòu)一個機構(gòu)、兩塊牌子，這種模式方便了新聞出版、版權(quán)領(lǐng)域的統(tǒng)一管理，也促進了新聞出版事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但在某種程度上也限制了版權(quán)管理的社會化。此次國家版權(quán)局隨同國家新聞出版署劃入中央宣傳部，在繼續(xù)發(fā)揮版權(quán)管理對于新聞出版事業(yè)和產(chǎn)業(yè)推動作用的同時，還要借助于中央宣傳部統(tǒng)管大文化的便利，將版權(quán)之于文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的更大作用發(fā)揮出來。這需要根據(jù)版權(quán)自身法治屬性濃厚的特點，通過法治的形式和實質(zhì)予以保障：以法治方式明確國家版權(quán)機構(gòu)由中央宣傳部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)根據(jù)工作需要保持相對獨立，注意保持了對既有的版權(quán)管理法律體系的承襲、調(diào)整、完善，又促進了意識形態(tài)管理與版權(quán)管理的協(xié)調(diào)，以版權(quán)管理的法治化聯(lián)動版權(quán)產(chǎn)業(yè)治理的法治化。

四、國家版權(quán)局職能調(diào)整的法治保障

國家版權(quán)局機構(gòu)改革強調(diào)服從統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、保持相對獨立性，而職能調(diào)整則需要科學(xué)安排、審時度勢做好文章，從總體方向上把握好“時”“勢”兩個方面：“時”就是新時代，從新時代的要求出發(fā)，規(guī)劃設(shè)計好新時代背景下的國家版權(quán)局職責(zé)范圍，統(tǒng)籌規(guī)劃大文化版權(quán)管理，減少版權(quán)管理與其他管理的沖突，實現(xiàn)版權(quán)管理與大宣傳大文化管理的整體協(xié)調(diào)?！皠荨本褪勤厔?，順應(yīng)世界潮流和發(fā)展趨勢，將版權(quán)管理的國際發(fā)展趨勢和我國國情需要緊密結(jié)合起來，將國家版權(quán)管理職責(zé)定位于服務(wù)文化事業(yè)管理和版權(quán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，處理好變與不變的關(guān)系，變的是版權(quán)管理理念和某些具體管理事項的轉(zhuǎn)變，不變的是版權(quán)管理的權(quán)威性、重要性、可持續(xù)性和基本職責(zé)的保持。版權(quán)管理理念和某些具體事項管理的轉(zhuǎn)變，要從偏重于版權(quán)微觀管理轉(zhuǎn)向強化全行業(yè)的宏觀管理，從版權(quán)集中管理轉(zhuǎn)向中央、地方分級管理，從版權(quán)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向行政、協(xié)會脫鉤管理。版權(quán)管理的權(quán)威性、重要性、可持續(xù)性和基本職責(zé)的保持，是強調(diào)國家版權(quán)局的職能不但不應(yīng)該弱化，而應(yīng)該有重點地予以強化，去粗存精，從“內(nèi)”“外”兩個方向抓住重點工作。“內(nèi)”就是版權(quán)管理國內(nèi)職責(zé)的保持，重點做好版權(quán)政策法規(guī)的起草和擬定、版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管、版權(quán)社會服務(wù)的宏觀管理；“外”就是強化版權(quán)管理的國際合作，進一步增強版權(quán)涉外條約、涉外事務(wù)和國際應(yīng)對工作能力。

需要特別指出的是，國家版權(quán)局的版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管職能是其中最應(yīng)該予以強化的職能。改革開放后建立起來的我國版權(quán)制度，因應(yīng)國情需要和實際情況，在國際上創(chuàng)立了獨具中國特色的版權(quán)行政執(zhí)法監(jiān)管制度。起初，國際社會和學(xué)術(shù)界以及實務(wù)領(lǐng)域?qū)τ诎鏅?quán)行政執(zhí)法監(jiān)管不乏質(zhì)疑和顧慮，認為西方國家主導(dǎo)的司法救濟和社會團體管理才是更為正當(dāng)?shù)闹贫冗x擇。經(jīng)過30年左右的不斷探索和實踐，我國在版權(quán)領(lǐng)域的行政執(zhí)法監(jiān)管，獲得了國內(nèi)外官方民間一致肯定，取得了意料之外的極其成功的社會治理效果。版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管為我國迅速有效打擊一度泛濫的盜版行為，從根本上改善版權(quán)保護狀況，營造良好的文化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，特別是通過版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管促進我國互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容產(chǎn)業(yè)在國際上崛起發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。所以，為了進一步做強做大我國內(nèi)容產(chǎn)業(yè)、保障我國文化創(chuàng)新大發(fā)展大繁榮，版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管理應(yīng)得到進一步強化。國際通行的版權(quán)司法保護與中國特色的版權(quán)執(zhí)法保護雙軌并行，促進建立健全更加完備的版權(quán)行政保護和司法保護的“兩法銜接”制度體系，不但為我國文化事業(yè)和產(chǎn)業(yè)提供了良好的法治治理體系，亦可能為國際社會進一步完善版權(quán)保護提供有益借鑒。當(dāng)然，我們在強調(diào)進一步強化版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管的同時，還需要注意今后進一步提高版權(quán)執(zhí)法的規(guī)范性和科學(xué)性，完善版權(quán)執(zhí)法監(jiān)管的法律制度體系和法律實施體系。

總之，此次國家版權(quán)局機構(gòu)改革與職能調(diào)整，實現(xiàn)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（下文簡稱《決定》）和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》（下文簡稱《方案》）中確定的優(yōu)化協(xié)同高效的改革目標(biāo)，把“堅持優(yōu)化協(xié)同高效”作為國家版權(quán)局機構(gòu)改革和職能調(diào)整的基本原則，強調(diào)“優(yōu)化就是要科學(xué)合理、權(quán)責(zé)一致，協(xié)同就是要有統(tǒng)有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢?！?應(yīng)按照上述《決定》和《方案》的要求，推進國家版權(quán)局機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效，重點解決好國家版權(quán)局機構(gòu)職能體系的覆蓋面問題、精準(zhǔn)度問題以及實效性問題，真正確保中央宣傳部的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，切實提高中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下的國家版權(quán)管理協(xié)同聯(lián)動的制度化、規(guī)范化、程序化水平，順應(yīng)國家版權(quán)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要，加快建立健全完善“優(yōu)化協(xié)同高效”的國家版權(quán)管理體制，不斷優(yōu)化中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)下的國家版權(quán)局的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，使國家版權(quán)管理成為新時代國家版權(quán)產(chǎn)業(yè)興盛發(fā)展的戰(zhàn)略之舉和法治保障。

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