劉書暢，葉艷妹，靳相木

（1.浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院，浙江 杭州310058；2.國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用實驗室，北京 100812）

1 問題提出

三權(quán)分離或三權(quán)分置于20世紀90年代就有學(xué)者相繼提出，當(dāng)時是在“農(nóng)地代營”的實踐基礎(chǔ)上逐步認識和發(fā)展的，之后隨著承包地流轉(zhuǎn)交易的頻繁，以及近年來“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”政策語言的釋放，學(xué)術(shù)界對三權(quán)分置做出了諸多研究和探索。家庭承包地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置在促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型意義上具有其內(nèi)在合理性[1]。但同時也要注意到，“三權(quán)”分置的政策意蘊不單單是要實現(xiàn)以上目標，還在于強化承包權(quán)的保護，做實農(nóng)戶承包權(quán)，這是“放活土地經(jīng)營權(quán)”的基本前提。對相關(guān)政策文本中“三權(quán)”分置內(nèi)涵進行再解讀不難發(fā)現(xiàn)：“三權(quán)”中的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)是怎么來的，中央政策并未明確說明，只是宏觀上提出如何處理承包地上三項權(quán)利之關(guān)系。因此，部分學(xué)者就“三權(quán)”分置中承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的由來、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利關(guān)系等展開了諸多探索，并形成以下主要觀點。

在“三權(quán)”分置內(nèi)涵的認知上，學(xué)界對土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)及經(jīng)營權(quán)“分離說”產(chǎn)生較大分異。持有者觀點認為，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)由土地承包經(jīng)營權(quán)分離而來[2]，承包權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)無論是在權(quán)利主體、內(nèi)容、性質(zhì)，還是在侵權(quán)形態(tài)、救濟方式以及責(zé)任方式等方面均存在較大差異，應(yīng)將二者予以分離[3]；分離后的承包權(quán)內(nèi)容包含承包地位維持權(quán)、分離對價請求權(quán)、征收補償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等內(nèi)容，經(jīng)營權(quán)則主要表現(xiàn)為對承包地的自主生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和對經(jīng)營權(quán)進行抵押、入股等處分的權(quán)利[4]。部分學(xué)者并不認同以上的分析邏輯，認為土地經(jīng)營權(quán)是在承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)定的一項權(quán)利[5]，而承包權(quán)應(yīng)于集體所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)[6]，其屬于成員權(quán)的部分內(nèi)容[7-8]，將成員權(quán)從集體所有權(quán)中分離出來，不僅可以有效避免土地所有權(quán)主體缺位，還能強化集體成員的公平分配權(quán)利[9]。同時也有學(xué)者將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)聯(lián)系比較，主要存在農(nóng)戶承包權(quán)即為現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)[10]、土地經(jīng)營權(quán)是次級土地承包經(jīng)營權(quán)[11-12]（實質(zhì)上仍為現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權(quán)）兩種截然不同的觀點。

對經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討主要集中于債權(quán)和物權(quán)之爭。有學(xué)者認為經(jīng)營權(quán)應(yīng)確定為物權(quán)[13-14]，以賦予其對世性和獨立性，通過登記使之具備公示公信效力[11，15]，并提出了經(jīng)營權(quán)物權(quán)塑造的規(guī)則[16]；持相反觀點者認為，將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化有違法權(quán)邏輯，于法權(quán)定性中宜界定為債權(quán)但賦予優(yōu)先效力，強化其物權(quán)化保護措施[17]。還有學(xué)者從確權(quán)的方式對債權(quán)物權(quán)進行區(qū)分，認為確權(quán)確地下分離出的經(jīng)營權(quán)應(yīng)歸為債權(quán)，確權(quán)確股不確地情形下分離出的經(jīng)營權(quán)存在物權(quán)化的合理空間[18]。亦有學(xué)者認為目前土地經(jīng)營權(quán)其本質(zhì)是債權(quán)，但未來應(yīng)將其塑造為物權(quán)[19]，作為物權(quán)則要服從《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定，作為債權(quán)則應(yīng)按照《合同法》進行相關(guān)設(shè)計。

縱觀既有研究，在三權(quán)分置中承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的來源問題上，多是從學(xué)理或法理的角度，基于對政策文本的分析或依據(jù)法理基礎(chǔ)來尋求概念上的理論自洽，而忽略了“三權(quán)”分置是實踐發(fā)展中農(nóng)用地不同主體所產(chǎn)生的新的制度需求這一現(xiàn)實；在承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的探討上，學(xué)界觀點產(chǎn)生分異的原因，則源于不同方法論下農(nóng)用地制度供給的邏輯起點差異，但均忽略了制度供給與既有法制資源、制度基礎(chǔ)和實踐情形的對應(yīng)與銜接問題。“三權(quán)”分置的制度邏輯是指于社會層面的一種認知規(guī)則，是各行為主體對家庭承包地制度變遷的認知與假設(shè)，其邏輯起點仍在于實踐發(fā)展和需求，并以此分析承包地“三權(quán)”中承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)如何而來、各處怎樣的位置以及立法如何跟進。因此，本文以此作為切入點，探究家庭承包地“三權(quán)”分置的內(nèi)在邏輯，以求豐富承包地“三權(quán)”分置學(xué)術(shù)研究成果，為制度供給的增量調(diào)整提供一種思路，為落實承包地“三權(quán)”分置作出努力。

2 家庭承包地制度的現(xiàn)狀與新需求

2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)制度發(fā)展現(xiàn)狀

厘清土地承包經(jīng)營權(quán)制度的發(fā)展脈絡(luò)及制度現(xiàn)狀，則首先要以20世紀80年代時空背景下的農(nóng)民對農(nóng)用地的實際需求為出發(fā)點?？v觀新中國成立后農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)改革，從歸個人私有到收歸集體再到集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營，農(nóng)用地權(quán)利之架構(gòu)先后進行了“分—合—分”的演化變遷，只不過與首次之“分”不同，第二次的“分”是相對集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營的“合”而言，在集體所有制下，實現(xiàn)農(nóng)戶的自主經(jīng)營?！耙淮?、二公、三平”的人民公社制度并不符合農(nóng)村發(fā)展實際，反而造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)實踐需求而生，家庭承包制在經(jīng)歷了包工到組、包產(chǎn)到組、包干到戶的實踐后，終在《土地管理法》 《中華人民共和國憲法修正案》 《農(nóng)村土地承包法》及《物權(quán)法》一系列立法界定后而塵埃落定。既定法制資源基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營權(quán)可按照內(nèi)部家庭承包與招標、拍賣、公開協(xié)商兩種途徑取得，且后者主要針對“四荒地”而言。相應(yīng)地，法律對這兩種取得途徑下的權(quán)利設(shè)計亦分而論之，且主要體現(xiàn)在于權(quán)利讓渡、司法救濟措施中對家庭承包取得的承包經(jīng)營權(quán)的特殊保護。

2.2 集體、農(nóng)民主體的需求

農(nóng)用地一系列制度改革的推力則源自特定時空背景下農(nóng)民需求的轉(zhuǎn)變。農(nóng)用地家庭承包經(jīng)營實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的兩權(quán)分離[20]，在一定程度上激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，給了農(nóng)民一顆“定心丸”。隨著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，集體、農(nóng)民主體在土地承包經(jīng)營權(quán)制度上均存在各自的制度需求。就集體而言，第一，集體作為家庭承包地所有權(quán)人的地位穩(wěn)固且不動搖，維持農(nóng)村穩(wěn)定；第二，在農(nóng)村人口老齡化及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下，需要創(chuàng)新的農(nóng)地經(jīng)營制度，以促進“地盡其用”，保障糧食安全；第三，發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)引入新活力。

就農(nóng)民主體而言，一是承包地流轉(zhuǎn)的需求。城鎮(zhèn)化進程也是農(nóng)村勞動力不斷輸出的過程，在比較收益驅(qū)動下，農(nóng)民工選擇進城務(wù)工以獲取更多的家庭收益。在這種情形下，農(nóng)民就產(chǎn)生了流轉(zhuǎn)土地的需求，即通過非直接占有、使用承包地實現(xiàn)收益，達到“雙收”。二是體現(xiàn)在對穩(wěn)定財產(chǎn)權(quán)的需求，尤其是將承包地流轉(zhuǎn)后這種財產(chǎn)性權(quán)利如何保障。大多數(shù)情況下，農(nóng)民自愿退出承包地的現(xiàn)象很少發(fā)生，而是將其視為最后的退路，而這種現(xiàn)象可歸結(jié)于農(nóng)民對穩(wěn)定性財產(chǎn)權(quán)的需求，在其無法徹底實現(xiàn)市民身份轉(zhuǎn)變的現(xiàn)狀下，無論自耕或是流轉(zhuǎn)，農(nóng)民渴望擁有一項穩(wěn)定的權(quán)利以實現(xiàn)基礎(chǔ)保障。并且，農(nóng)民于農(nóng)用地上這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定性的需求在過去幾十年中存在，其仍將存在于未來較長時間內(nèi)，農(nóng)地制度改革的穩(wěn)健推行則必須順應(yīng)這一需求。

2.3 新型經(jīng)營主體的需求

當(dāng)下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，就是要建立與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系相適應(yīng)的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系[21]。隨著農(nóng)民工進城加快，現(xiàn)實中逐漸出現(xiàn)了一批新型土地經(jīng)營者群體，這類群體的實質(zhì)需求即用益農(nóng)地以實現(xiàn)收益最大化。對于新型農(nóng)業(yè)主體來說，其經(jīng)營農(nóng)用地的制度需求主要在于三大方面：第一，完善的農(nóng)業(yè)扶持政策及相對成熟的農(nóng)產(chǎn)品市場。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程不僅周期長，而且存在很強的脆弱性和不可控性，農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要政策扶持。新型經(jīng)營主體擴大有效投資的動力源自良好的市場狀況，如農(nóng)產(chǎn)品價格、需求現(xiàn)狀等，市場預(yù)期好則長期投資欲望越強。第二，需要一種穩(wěn)定的經(jīng)營權(quán)利。其作為獨立的經(jīng)濟體，經(jīng)營穩(wěn)定才能保證生產(chǎn)過程的獨立性和完整性，才會產(chǎn)生良好的經(jīng)濟預(yù)期。第三，需要暢通的融資渠道滿足生產(chǎn)的資金需求。對于長期經(jīng)營的新型經(jīng)營主體，要在成本—收益約束下獲得持續(xù)收益，則首先需要充足的資金以支付必要的設(shè)施投入成本。因此，在新的制度需求下，現(xiàn)實要解決的是如何給新型經(jīng)營主體一顆“定心丸”。

2.4 既有土地承包經(jīng)營權(quán)制度不足以滿足權(quán)利主體的需求

既有法中的土地承包經(jīng)營權(quán)兼顧了農(nóng)民生活保障功能和財產(chǎn)功能[22]，雖為物權(quán)但受到諸多限制，具有一定的身份性，這主要體現(xiàn)在對承包經(jīng)營權(quán)的主體限制及嚴格保護。但在城鎮(zhèn)化紅利不斷釋放、農(nóng)村人地分離日趨普遍的背景下，農(nóng)用地上逐漸出現(xiàn)新的利用主體，在承包地集體所有、農(nóng)戶擁有承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)狀下，新型經(jīng)營主體得到的權(quán)利如何規(guī)范、權(quán)利需求如何滿足，則要取決于對該項權(quán)利的具體設(shè)計。解釋論上，土地承包經(jīng)營權(quán)能夠進行轉(zhuǎn)包、互換、出租以及轉(zhuǎn)讓，但轉(zhuǎn)包與互換限制于同集體中各主體行為，新型經(jīng)營者以租賃僅能獲得債權(quán)性的權(quán)利，且最高租賃期限受《合同法》“不超過20年”的約束，轉(zhuǎn)讓意味著終結(jié)已有的“責(zé)、權(quán)、利”關(guān)系，且受讓主體限于農(nóng)戶，現(xiàn)實中大多農(nóng)民不希望退出承包地，當(dāng)新型經(jīng)營主體存在長期流轉(zhuǎn)意愿時，如何取得一項能夠長期存續(xù)且又穩(wěn)定保障的權(quán)利？承包地流轉(zhuǎn)后新型經(jīng)營主體不能將其流進的權(quán)利進行抵押，那么對有長期流轉(zhuǎn)意愿的經(jīng)營主體，如何保障充裕的生產(chǎn)資金以提升生產(chǎn)力？因此，在承包地流轉(zhuǎn)發(fā)生情形下，現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度并不足以滿足各權(quán)利主體的利益訴求。

3 既定時空條件下家庭承包地制度供給創(chuàng)新

3.1 制度供給的方法論邏輯

“三權(quán)”分置下承包地制度供給要立足兩個方法論邏輯：第一，不是在一張白紙上談?wù)摗叭龣?quán)”分置，不是基于20世紀80年代的時空背景，而是在既定時空條件下，立足第二輪承包地還有5—8年左右陸續(xù)到期的制度現(xiàn)實，以及在這樣的制度現(xiàn)實下，再向前走一步，制度該如何跟進；第二，制度供給不是零，不是要推倒重來，而是一個增量調(diào)整，經(jīng)過近40年的發(fā)展，目前已經(jīng)形成了一系列的法律、政策以及近年來不斷推進的土地確權(quán)，是在這個基礎(chǔ)上提供新的供給，使新的制度設(shè)計結(jié)構(gòu)性地嵌入到已有的制度體系中。

3.2 強化對農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定性的保護：承包關(guān)系和預(yù)期收益穩(wěn)定

推進承包地制度改革，持續(xù)滿足權(quán)利主體的制度需求，關(guān)鍵在于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。強化承包權(quán)的保護，意味著要做實農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)用地承包關(guān)系的穩(wěn)定包含重保障、重公平雙層含義，側(cè)重于保障農(nóng)用地對農(nóng)民基本生活保障的本底作用，強化對權(quán)利主體于承包地使用和收益權(quán)益的保障，而不在于實現(xiàn)農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)與融資功能[23]。即無論流轉(zhuǎn)是否發(fā)生以及以何種方式發(fā)生，農(nóng)用地的利用歸屬指向保持穩(wěn)定，農(nóng)民不因流轉(zhuǎn)而失地，給農(nóng)民一顆“定心丸”，農(nóng)用地上的確權(quán)登記就是對此的實踐。強化對農(nóng)戶承包權(quán)穩(wěn)定性的保護，確權(quán)登記頒證是切實有效的方式，但除此之外，也應(yīng)完善承包權(quán)遭受侵害時的司法救濟途徑。

從農(nóng)民的角度看，承包地如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰并不是問題關(guān)鍵，其關(guān)注的是把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后自身于承包地上的收益從哪來、收益多少以及該收益能否穩(wěn)定實現(xiàn)。因此，為保障農(nóng)民將農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后收益的順利實現(xiàn)，在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)應(yīng)對新型經(jīng)營主體的經(jīng)營水平、經(jīng)濟能力及資質(zhì)做好評估。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間，由于土地征收所產(chǎn)生的補償收益應(yīng)分配給原農(nóng)戶，但應(yīng)對新型經(jīng)營主體已有投入作出補償，這即是制度供給中做實農(nóng)戶承包權(quán)、穩(wěn)定承包收益的本質(zhì)所在。

3.3 “三權(quán)”分置中土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)定：與現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)相區(qū)別的權(quán)利

土地承包經(jīng)營權(quán)由作為所有權(quán)人的集體組織為農(nóng)戶所設(shè)定，權(quán)利架構(gòu)表現(xiàn)為“所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)”。以此邏輯，當(dāng)流轉(zhuǎn)發(fā)生時，農(nóng)戶可在其家庭承包地上為新型農(nóng)業(yè)主體設(shè)定一個經(jīng)營權(quán)，于自身保留有身份保障屬性的承包權(quán)，此時的權(quán)力架構(gòu)表現(xiàn)為“所有權(quán)—農(nóng)戶承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。對于未發(fā)包地塊，可由集體為新型農(nóng)業(yè)主體設(shè)定經(jīng)營權(quán)，該情況下權(quán)力架構(gòu)表現(xiàn)為“所有權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”。經(jīng)營權(quán)并非將承包經(jīng)營權(quán)“一分為二”而來，其是在流轉(zhuǎn)交易實踐基礎(chǔ)上，新型農(nóng)業(yè)者獲得的權(quán)利稱之為“土地經(jīng)營權(quán)”。二者的關(guān)系可以概括為以下幾點：第一，土地經(jīng)營權(quán)由農(nóng)戶（或集體）為新型農(nóng)業(yè)者所設(shè)定。非農(nóng)戶自主用益情形下，新型農(nóng)業(yè)者在取得經(jīng)營權(quán)后直接用益農(nóng)地，農(nóng)戶在此期間僅保留有保障屬性的承包權(quán)，這是在一定利益權(quán)衡下參與雙方自主決策的結(jié)果。第二，土地經(jīng)營權(quán)存在于承包有效期內(nèi)，但不因原農(nóng)戶在此期間退出承包關(guān)系而導(dǎo)致其滅失，即新承包關(guān)系的建立是以承認經(jīng)營權(quán)的繼續(xù)存在為前提，其并不根本性地破除新型農(nóng)業(yè)主體的“責(zé)、權(quán)、利”現(xiàn)狀。第三，土地經(jīng)營權(quán)更多地體現(xiàn)在于農(nóng)地的直接用益，而原土地承包經(jīng)營權(quán)的行使在此期間受其約束。對于農(nóng)用地這一實體標的而言，無論其上的權(quán)利架構(gòu)如何，實際利用主體都應(yīng)是明確且獨立的，否則會出現(xiàn)利用、管理上的混亂。

3.4 土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展趨勢

土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利塑造過程應(yīng)與實踐中的情形相對應(yīng)，滿足權(quán)利主體于現(xiàn)實中的制度需求，其發(fā)展趨勢是債權(quán)化與物權(quán)化并存。

債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)。目前大部分承包地仍由農(nóng)戶自主用益，且實踐中家庭承包地流轉(zhuǎn)期限仍以短期為主。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，中國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達4.79億畝，約占承包耕地總量的35.1%。雖然近年來家庭承包地流轉(zhuǎn)交易不斷頻繁，但總體上家庭分散經(jīng)營模式并未得到根本轉(zhuǎn)變。再者，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有脆弱性且市場有很大不確定性，在流轉(zhuǎn)雙方意思主義下，現(xiàn)實中的情形以短期流轉(zhuǎn)為主。據(jù)之前對河南省部分市縣農(nóng)村地區(qū)的調(diào)研考察，承包地流轉(zhuǎn)期限主要為5年期及以下、6—10年期，而10年期以上的只有少數(shù)。同時，承包地第二輪承包期限在未來5—8年左右將陸續(xù)到期。20世紀90年代中期第二輪土地承包陸續(xù)開展，并將承包期限延長至30年，按照時間節(jié)點計算，承包地剩余期限普遍在5—8年之間，此條件下實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化顯然是不可行的。因此，在以上情形下，新型經(jīng)營主體獲得的土地經(jīng)營權(quán)具有顯著的靈活多變特征，通過設(shè)定債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)，可以滿足各主體對權(quán)利個性化的要求。

物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)。農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營的形成過程，即是18億畝承包耕地從兩億多農(nóng)戶手中逐步聚集到新型經(jīng)營主體的一個循序漸進的過程[24]，土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)塑造也必然要遵循這一進程，絕非一蹴而就。土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了社會化與價值化，作為純粹的財產(chǎn)性權(quán)利，將其塑造為物權(quán)固然有利于充分發(fā)揮財產(chǎn)功能。當(dāng)長期流轉(zhuǎn)發(fā)生時，僅僅具有債權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)無法滿足經(jīng)營主體的利益訴求。新型經(jīng)營主體獲得長期的土地經(jīng)營權(quán)后，其在農(nóng)用地上持續(xù)追加投資、獨占經(jīng)營收益并全擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，屬于明顯的排他性支配，土地經(jīng)營權(quán)具備物權(quán)特征。經(jīng)營者要長期擴大投資，首先要解決“錢從哪里來”的融資難題，要解決這一問題，必然要提供多樣化的融資途徑，除政策補貼外，尚需要農(nóng)村金融的創(chuàng)新與完善，而允許長期存續(xù)的經(jīng)營權(quán)抵押，亦需要實現(xiàn)其物權(quán)化塑造。經(jīng)濟社會發(fā)展的要求是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營的市場化，新型經(jīng)營主體獲得長期的土地經(jīng)營權(quán)后，通過自主用益農(nóng)用地獲取收益，作為獨立的經(jīng)濟主體，也應(yīng)得到物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營權(quán)，以保證用益過程的獨立性及于侵權(quán)行為對抗。

3.5 物債二分體系下的土地經(jīng)營權(quán)

既定法框架下，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度中并沒有明確“物與債”之分割。以建設(shè)用地使用權(quán)出讓為例，其可出讓的期限存在最高限制，如居住用用地70年、工業(yè)用地50年等，但并未設(shè)定出讓的最低限制，原則上土地使用權(quán)可以出讓5年甚至10年。將長期的使用權(quán)塑造成物權(quán)沒有任何問題，但將這種5年甚至10年的權(quán)利仍歸于物權(quán)顯然是不合理的。同理，如果發(fā)生長期流轉(zhuǎn)，這種長期存續(xù)的土地經(jīng)營權(quán)可塑造為物權(quán)，賦予經(jīng)營主體穩(wěn)定且有保障的權(quán)利，但對于實踐中普遍存在的短期流轉(zhuǎn)行為，如代耕等，則更主要的是滿足流轉(zhuǎn)雙方對權(quán)利靈活性、便捷性的要求，這種情形下仍堅持實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化顯然與現(xiàn)實需求相背離。

在理論探討上，土地經(jīng)營權(quán)通過法律塑造為物權(quán)不存在任何障礙，但關(guān)鍵在于要把什么樣情形下的權(quán)利塑造為物權(quán)，而不是“一刀切”，這就需要結(jié)合實踐中發(fā)生了哪些情形，以及不同情形下各主體存在怎樣的權(quán)利需求。按照上節(jié)的探討，實踐中承包地短期流轉(zhuǎn)與長期流轉(zhuǎn)并行發(fā)生。依照《合同法》規(guī)定，租賃期限不能超過20年，同時2016年原國土資源部辦公廳發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》中第八條再次明確了租賃期限依《合同法》規(guī)定不能超過20年。如果嚴格按照這一規(guī)定，那么流轉(zhuǎn)期限在20年以下的土地經(jīng)營權(quán)則應(yīng)設(shè)定為債權(quán)，受《合同法》保護，流轉(zhuǎn)期限超過20年的既可以在期滿后重新簽訂合同，也可以在流轉(zhuǎn)之初通過設(shè)定物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)來滿足新型經(jīng)營主體長期經(jīng)營的需求。當(dāng)然，物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)必然要遵循物權(quán)法定原則，按照法定規(guī)格、法律程序進行設(shè)定與轉(zhuǎn)讓。上述以20年分界是能夠討論的，并不意味著土地經(jīng)營權(quán)低于20年就歸為債權(quán)，超過20年就歸于物權(quán)，其更多地是提供一種方法論邏輯，如果20年過久，可對《合同法》作適當(dāng)修改，將其改至15年。土地經(jīng)營權(quán)的最高期限應(yīng)不超出原土地承包經(jīng)營權(quán)的剩余期限，即原則上最高為30年，但實踐中亦多見于5年或3年以內(nèi)的情形，那么對現(xiàn)實中長期與短期并存的土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)保護方法顯然是要區(qū)別對待的。因此，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利塑造過程必然應(yīng)做好物與債的區(qū)分。

土地經(jīng)營權(quán)是歸為債權(quán)還是物權(quán)，均應(yīng)與實踐中的情形相對應(yīng)，滿足權(quán)利主體于現(xiàn)實中的制度需求。承包地流轉(zhuǎn)時，對于短期限的土地經(jīng)營權(quán)（如15年以內(nèi)），流轉(zhuǎn)參與雙方可按照契約自由原則，實行意思主義，堅持絕對所有權(quán)下，權(quán)利類型、內(nèi)容由參與者在協(xié)商基礎(chǔ)上自由創(chuàng)設(shè)，滿足對權(quán)利個性化的要求，新型農(nóng)業(yè)者獲得債權(quán)性的經(jīng)營權(quán)，依據(jù)《合同法》實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)保護；對于長期存續(xù)的土地經(jīng)營權(quán)（如15年以上），可以實現(xiàn)物權(quán)化塑造，流轉(zhuǎn)參與雙方按照物權(quán)法定主義，以統(tǒng)一規(guī)格、法律程序進行流轉(zhuǎn)，新型農(nóng)業(yè)者獲得物權(quán)性的經(jīng)營權(quán)。

4 結(jié)論與討論

“三權(quán)”分置本質(zhì)上是理論創(chuàng)新問題，不應(yīng)以既有的理論學(xué)說或法制資源進行解釋，而是要提出一種概念來解釋并規(guī)范實踐中的新需求、實踐中的新動向。辨清“三權(quán)”分置的制度邏輯，仍需以實踐需求為出發(fā)點，明確于實踐中農(nóng)民、新型經(jīng)營主體產(chǎn)生了怎樣的制度需求，以及新的制度供給如何對此呼應(yīng)，這樣才有助于厘清農(nóng)用地“三權(quán)”之關(guān)系，為落實承包地“三權(quán)”分置指明方向。本文表明，“三權(quán)”分置的邏輯起點仍在于現(xiàn)實需求，基于此，新的制度供給是一個增量調(diào)整與立法跟進問題。中國既有的土地產(chǎn)權(quán)制度并未明確物與債的區(qū)分，土地經(jīng)營權(quán)的發(fā)展趨勢是債權(quán)性與物權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)并存，對土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利性質(zhì)的探討應(yīng)當(dāng)堅持物債二分法，是歸為債權(quán)還是物權(quán)，均應(yīng)與實踐中的情形相對應(yīng)，滿足權(quán)利主體于現(xiàn)實中的制度需求。

立法是對現(xiàn)實生活的反映，現(xiàn)實生活同時要求立法不斷跟進。家庭承包地“三權(quán)”分置制度的落實，必須要跳出純粹的學(xué)理或法理邏輯，與實踐情形及現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)體系基礎(chǔ)相接軌。在既有法基礎(chǔ)上，制度供給的增量調(diào)整最終要落實到對已有法律的調(diào)整完善上，實現(xiàn)物權(quán)法、合同法雙重法制途徑的并重。物權(quán)法定主義下，土地經(jīng)營權(quán)塑造為物權(quán)必須以《物權(quán)法》的修改完善為增長點。在承包地“三權(quán)”分置的實踐基礎(chǔ)上，尚需通過立法調(diào)整對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的來源、法權(quán)關(guān)系、流轉(zhuǎn)方式、權(quán)利救濟措施等作出法律解釋。

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