鄒利林，王建英，胡學(xué)東

（1.華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021；2.華僑大學(xué)政治發(fā)展與公共治理研究中心，福建泉州 362021；3.華僑大學(xué)旅游學(xué)院，福建 泉州 362021；4.華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641）

1 引言

自黨的十八大以來，中央和地方政府反復(fù)強調(diào)優(yōu)化“三生用地”空間結(jié)構(gòu)，倡導(dǎo)科學(xué)劃定“三生用地”開發(fā)管制界線，鼓勵明確區(qū)域“三生用地”功能分區(qū)[1-2]。在現(xiàn)實與政策的雙重驅(qū)動下，學(xué)界從土地資源與生態(tài)環(huán)境的綜合承載力、土地利用空間格局的優(yōu)化與重構(gòu)、土地利用功能價值的量化與表達、土地利用空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型關(guān)系等角度對“三生”相關(guān)議題進行了熱烈討論[3-10]。“三生”是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”的簡稱，“三生用地”分類研究是國土空間規(guī)劃與管理的基礎(chǔ)，而依據(jù)土地利用多功能性劃分“三生用地”已成為學(xué)界的共識[3，5，7，11]。

土地利用多功能性是不同土地利用方式相互聯(lián)系與相互作用而形成生產(chǎn)、生活與生態(tài)功能夾雜在一起的一種屬性和狀態(tài)[12-14]。以此為依據(jù)，學(xué)界對“三生用地”分類研究主要形成了3種思路：一是基于行為主體的主觀用地意圖突出土地利用的主導(dǎo)功能，將土地利用類型劃分為生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地等單一功能類型[9，15-16]；二是兼顧土地利用的主導(dǎo)功能與次要功能，將土地利用類型劃分為生態(tài)用地、生態(tài)生產(chǎn)用地、生產(chǎn)生態(tài)用地、生活生產(chǎn)用地等復(fù)合功能類型[7，17]；三是基于土地利用功能的主次強弱差異，將土地利用類型劃分為生態(tài)/半生態(tài)/弱生態(tài)/非生態(tài)用地、生產(chǎn)/半生產(chǎn)/弱生產(chǎn)/非生產(chǎn)用地、生活/半生活/弱生活/非生活用地共12類[11]。盡管這些分類在一定程度上彌補了土地利用分類對生態(tài)功能考慮不足的缺陷，也較好地實現(xiàn)了土地利用功能分類與現(xiàn)狀分類的銜接，但這些分類因依賴對土地利用功能主次或強弱的主觀判別而在一定程度上降低了其實用價值，并且也尚未準(zhǔn)確把握“三生用地”分類研究的理論內(nèi)涵。

社會經(jīng)濟的發(fā)展使得土地的多功能利用趨勢逐漸加強，然而并不是每一種土地利用類型的功能都有主次與強弱之分，如果刻意區(qū)分可能會造成土地利用規(guī)劃與管理上的偏差或疏忽，也不利于區(qū)域土地的多功能利用[18-19]?！叭玫亍狈诸愌芯康睦碚搩?nèi)涵也并非簡單地強調(diào)對原有土地分類體系進行重新歸并，而是重在跳出土地利用總體規(guī)劃中以土地利用“類型”用途管制為核心的傳統(tǒng)思維，建立國土空間規(guī)劃中以空間功能“分區(qū)”治理為核心的全新理念[3，20]。基于此，本文以服務(wù)國土空間規(guī)劃與管理為出發(fā)點，在理論上構(gòu)建縣級尺度“三生用地”分類體系及提出“三生用地”分類表達的框架范式，并以福建省南安市豐州鎮(zhèn)為例，檢驗理論建構(gòu)的實用性和可操作性，以期為當(dāng)前國土空間規(guī)劃與管理提供參考。

2 “三生用地”分類研究的理論建構(gòu)

2.1 “三生用地”分類體系構(gòu)建的原則

（1）均等性原則。社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，囿于資源的有限性和競爭性，土地利用的某一些功能可能會得到充分的挖掘與重視，而另一些功能可能會被壓縮與忽視，也就是說土地利用的功能因主觀認(rèn)識與客觀利用的雙重差異而不均等[21-22]，如耕地在提供糧食作物生產(chǎn)的同時也發(fā)揮著重要的生態(tài)功能，并且兩種功能實現(xiàn)的機會在理論上應(yīng)當(dāng)具有均等性，因此在分類過程中要將其分別劃歸為生產(chǎn)用地與生態(tài)用地，以彰顯土地利用功能的均等性。

（2）系統(tǒng)性原則。土地是由自然要素及人類活動構(gòu)成的“自然—經(jīng)濟—社會”復(fù)合系統(tǒng)，該系統(tǒng)中的每一個子系統(tǒng)都可能構(gòu)成國土空間規(guī)劃中的一個“分區(qū)”，并且子系統(tǒng)內(nèi)的每一種土地利用類型對系統(tǒng)功能的發(fā)揮具有不可或缺的影響，如農(nóng)田系統(tǒng)中的溝渠、田坎等用地雖然并不具有直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，但卻具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助功能，又是維護農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的重要組分，因此在分類過程中要從系統(tǒng)的角度辨析其功能并將其劃歸為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，這樣更加契合“三生用地”分類研究的理論內(nèi)涵。

（3）繼承性原則?！叭玫亍狈诸愌芯渴菄量臻g規(guī)劃與管理的基礎(chǔ)，國土空間規(guī)劃與管理必須要落實到具體用地類型上[2]，而土地利用現(xiàn)狀分類是當(dāng)前主要的用地分類體系。因此，“三生用地”分類體系的構(gòu)建必須要與土地利用現(xiàn)狀分類體系相銜接，即依據(jù)土地利用功能對土地利用現(xiàn)狀分類進行適當(dāng)歸并，這樣既能實現(xiàn)“三生用地”分類的全覆蓋，又能保證國土空間規(guī)劃與管理的連續(xù)性。

（4）實用性原則。“三生用地”是一個孕育于土地利用管理實踐的概念，如國土空間規(guī)劃倡導(dǎo)劃定“三生用地”開發(fā)管制界線，主體功能區(qū)劃鼓勵明確區(qū)域“三生用地”的功能分區(qū)，新一輪土地利用總體規(guī)劃要求劃定“三線一界”等，這一系列的社會實踐說明“三生用地”分類體系必須具有明確的實用性。因此，“三生用地”分類體系必須通俗易用，層次簡明，便于掌握和應(yīng)用。

除上述原則外，在構(gòu)建“三生用地”分類體系過程中還須明確三個問題：一是土地利用功能識別的異質(zhì)性問題，由于土地利用功能是相對需求而言的，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展人們對土地的需求呈現(xiàn)出明顯的階段性和區(qū)域性特征[23-24]，因此“三生用地”功能識別應(yīng)基于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展對土地利用的異質(zhì)需求；二是土地利用功能識別的歸并性問題，由于土地利用除了具有生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能（簡稱“三生功能”）以外，還具有文化教育、景觀鑒賞、地理科普等功能（統(tǒng)稱為“其他功能”），在依據(jù)土地利用多功能性分類識別“三生用地”時既要充分考慮每一種功能實現(xiàn)的可能，還要顧及分類體系在國土空間功能規(guī)劃中的實用性，因此在土地利用功能識別過程中還需依據(jù)土地利用滿足的需求屬性將“其他功能”適當(dāng)歸并到“三生功能”；三是土地利用功能識別的尺度性問題，由于在不同尺度單元下地理對象會呈現(xiàn)出不同的空間屬性[2]，縣級作為中國行政管理體系中的完整基層單位，是落實國土空間規(guī)劃與管理的最佳尺度[25]，因此本文所構(gòu)建的“三生用地”分類體系以縣級土地利用現(xiàn)狀圖斑為最小功能單元。

2.2 “三生用地”分類體系的構(gòu)建

本文以均等性、系統(tǒng)性、繼承性和實用性為原則，依據(jù)如下步驟構(gòu)建“三生用地”分類體系。首先，依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中土地利用主要存在生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，將縣域土地劃分為生產(chǎn)用地、生活用地和生態(tài)用地；其次，依據(jù)土地利用的產(chǎn)業(yè)屬性將生產(chǎn)用地劃分為8個二級類型，依據(jù)土地利用的社會屬性將生活用地劃分為5個二級類型，依據(jù)土地利用的管理屬性將生態(tài)用地劃分為4個二級類型；再次，依據(jù)“三生用地”分類體系構(gòu)建的原則，識別土地利用類型的各項功能，并將其劃歸為相應(yīng)的二級類型，具體將第二次全國農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)中38個二級地類劃歸為17個“三生用地”二級類型；最后，依據(jù)土地利用相關(guān)資料及結(jié)合實地調(diào)查，識別“三生用地”的具體范圍（表1）。需要指出的是，在生產(chǎn)用地二級類型劃分過程中還須滿足效益優(yōu)先原則，即當(dāng)同一區(qū)域土地具有兩種或以上生產(chǎn)功能時應(yīng)優(yōu)先將其劃歸為單位效益較高的用地類型，如旅游景區(qū)內(nèi)用于采摘的園地應(yīng)將其劃歸為旅游生產(chǎn)用地而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。

表1 “三生用地”的分類體系Tab.1 Classif i cation system of production-living-ecological land

生產(chǎn)用地指具有產(chǎn)品和服務(wù)供給功能或輔助生產(chǎn)功能的用地。人類生產(chǎn)活動通常按產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)劃分并形成不同的用地類型，依此可將生產(chǎn)用地細分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、林業(yè)生產(chǎn)用地、牧業(yè)生產(chǎn)用地、漁業(yè)生產(chǎn)用地、工商生產(chǎn)用地、礦業(yè)生產(chǎn)用地、旅游生產(chǎn)用地和交通生產(chǎn)用地，其中林業(yè)生產(chǎn)用地主要指可用于木材供給的用材林、經(jīng)濟林、竹林地、跡地、苗圃等，不包括受保護或禁止砍伐的林地，漁業(yè)生產(chǎn)用地可以考慮納入近海養(yǎng)殖水面，工商生產(chǎn)用地指用于指工業(yè)生產(chǎn)、儲存與商業(yè)服務(wù)供給等場所用地及其附屬設(shè)施用地。

生活用地指具有承載人們?nèi)粘Ｉ睢⑿蓓?、娛樂及一些特殊目的等功能的用地?！叭玫亍钡膭澐种饕罁?jù)土地利用的直接功能，因此生活用地并不考慮土地利用的社會保障功能。根據(jù)不同生活方式承載空間的社會屬性可將生活用地細分為城鎮(zhèn)生活用地、農(nóng)村生活用地、礦區(qū)生活用地、特殊生活用地和復(fù)合生活用地，其中特殊生活用地指城鎮(zhèn)村外用于軍事設(shè)施、涉外、宗教、監(jiān)教、殯葬及其管理機構(gòu)等用地，復(fù)合生活用地指除城鎮(zhèn)、農(nóng)村、礦區(qū)及特殊生活用地以外滿足人們?nèi)粘＞裆钚枨蟮挠玫?，其與旅游生產(chǎn)用地的主要區(qū)別在于免費為居民提供娛樂、休閑、美學(xué)等服務(wù)[6]。

生態(tài)用地指具有調(diào)節(jié)生態(tài)平衡、維持和保障生態(tài)安全功能的用地?，F(xiàn)有的“三生用地”分類體系主要依據(jù)土地的自然屬性或功能屬性進行分類[7，9，15，20]。本文依據(jù)土地利用的管理屬性將生態(tài)用地劃分為限制生態(tài)用地、控制生態(tài)用地、保全生態(tài)用地和補充生態(tài)用地。限制生態(tài)用地指維護生態(tài)安全不可或缺且禁止任何商業(yè)開發(fā)活動的用地，如自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等范圍內(nèi)的土地；控制生態(tài)用地指以發(fā)揮生態(tài)功能為主且允許人類適度利用或有條件利用的用地，但對這類土地的利用一般不以改變其現(xiàn)狀為目的；保全生態(tài)用地指自身生態(tài)系統(tǒng)脆弱甚至生態(tài)功能退化，但是對維護區(qū)域生態(tài)平衡發(fā)揮著重要作用的土地，包括不宜為人類所直接利用的鹽堿地、沙地、裸地等土地；補充生態(tài)用地指以生產(chǎn)或生活功能為主，同時具有一定生態(tài)功能的土地，如耕地等生產(chǎn)性用地。

2.3 “三生用地”分類表達的范式

理論上，按照組合規(guī)律“三生用地”的組合模式共有7種，其中單一功能模式有3種，雙重功能模式有3種，三重功能模式有1種（圖1）。

3 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

南安市豐州鎮(zhèn)位于閩南“金三角”核心地帶，地處北緯24°56′38″—25°01′09″、東經(jīng)118°26′54″—118°35′09″，轄區(qū)面積56 km2，地勢南低北高，屬南亞熱帶季風(fēng)氣候。土壤類型主要包括紅壤、赤紅壤、潮土和水稻土，森林覆蓋率達53.2%。水資源十分豐富，泉州“母親河”晉江的兩大支流東溪和西溪在此交匯并流經(jīng)全境。交通便捷，社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，其引導(dǎo)區(qū)域土地利用的多功能性日漸顯現(xiàn)。

研究區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)主要從南安市2015年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫提取，并以此作為識別與劃分“三生用地”的基礎(chǔ)，在此過程中林業(yè)生產(chǎn)用地的劃定依據(jù)為《南安市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，旅游生產(chǎn)用地的劃定依據(jù)為《南安市“十三五”旅游業(yè)發(fā)展專項規(guī)劃》，工商生產(chǎn)用地主要依據(jù)豐州鎮(zhèn)統(tǒng)計臺賬中第二、三產(chǎn)值來源單位所在地初步劃定并進行實地核查，復(fù)合生活用地主要通過訪談和實地觀察確定，水源保護區(qū)的劃定依據(jù)為《南安市集中式飲用水源地水源保護區(qū)規(guī)劃》。數(shù)據(jù)處理主要借助ArcGIS 10.2軟件對飲用水源保護區(qū)劃、旅游規(guī)劃等文本資料與紙質(zhì)圖件進行矢量化和空間配準(zhǔn)。

圖1 “三生用地”分類表達的范式Fig.1 Classif i cation expression paradigm of production-living-ecological land

4 結(jié)果分析

4.1 “三生用地”的數(shù)量結(jié)構(gòu)

從“三生用地”的數(shù)量結(jié)構(gòu)來看（表2），南安市豐州鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活與生態(tài)用地面積分別為2631.25 hm2、1025.45 hm2、4155.18 hm2，分別占土地總面積的48.94%、19.07%、77.29%，“三生用地”的面積比例差異較大，其中生態(tài)用地面積比例最大，生產(chǎn)用地次之，生活用地最小，表明在維持生態(tài)穩(wěn)定的情況下追求生產(chǎn)功能是研究區(qū)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展過程中土地利用的重要方向。進一步分析發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)用地中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的面積比例最大為22.88%，工商生產(chǎn)用地次之為12.16%，表明除發(fā)展農(nóng)業(yè)以外研究區(qū)工業(yè)化程度較高，特別是鄉(xiāng)村工業(yè)化水平較為突出，這一點可以從表3村莊用地中兼具生產(chǎn)與生活功能的用地面積占該地類總面積的56.58%得到驗證。生活用地中城鎮(zhèn)生活用地與農(nóng)村生活用地的面積比例為15.78%，復(fù)合生活用地的面積比例為2.77%，特殊生活用地的面積最少，說明城鎮(zhèn)與農(nóng)村仍然是主要的生活場所，也表明研究區(qū)土地多功能利用還處于探索階段。生態(tài)用地中限制生態(tài)用地的面積比例僅為3.11%，而控制生態(tài)用地和補充生態(tài)用地分別為45.10%和23.22%，說明研究區(qū)生態(tài)用地盡管面積較大，但保護力度較弱（表2）。

表2 “三生用地”的數(shù)量結(jié)構(gòu)Tab.2 The quantitative structures of production-living-ecological land

表3 “三生用地”的組合結(jié)構(gòu) 單位：公頃Tab.3 The combination structures of production-living-ecological land unit: hm2

4.2 “三生用地”的組合結(jié)構(gòu)

從“三生用地”的組合結(jié)構(gòu)來看，豐州鎮(zhèn)涵蓋了生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地、生產(chǎn)—生活用地、生產(chǎn)—生態(tài)用地、生產(chǎn)—生活—生態(tài)用地6種組合模式，其面積比例分別為6.41%、4.33%、46.72%、11.97%、27.80%、2.77%。其中，具有單一生態(tài)功能的用地面積比例最大且以有林地、其他林地和裸地為主，具有單一生產(chǎn)功能的用地包括交通運輸用地、水工建筑用地、設(shè)施農(nóng)用地、建制鎮(zhèn)、采礦用地及風(fēng)景名勝用地，具有單一生活功能的用地主要為不具有工業(yè)生產(chǎn)能力的村莊用地及特殊用地，具有生產(chǎn)與生活雙重功能的用地主要為建制鎮(zhèn)用地及部分具有規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)能力的村莊用地，具有生產(chǎn)與生態(tài)雙重功能的用地以耕地、園地、水域水面及部分林地為主，具有生產(chǎn)、生活與生態(tài)三重功能的用地面積比例最小且主要為河流水面和水庫水面。從上述分析可以看出，土地利用現(xiàn)狀一級地類的組合模式存在較強的一致性，表明土地利用現(xiàn)狀分類體系與本文所構(gòu)建的“三生用地”分類體系銜接性較好（表3）。

圖2 “三生用地”的空間分布Fig.2 The spatial distribution of production-living-ecological land

4.3 “三生用地”的空間結(jié)構(gòu)

借助GIS空間分析可以得到生產(chǎn)、生活與生態(tài)用地的空間分布特征?？傮w上，生產(chǎn)用地與生活用地具有較明顯的空間一致性，而與生態(tài)用地具有較明顯的空間互補性，前兩者主要分布在南部地勢平坦的沿江地帶，并且生產(chǎn)用地較生活用地向外呈一定范圍的擴張，后者則主要分布在北部低山丘陵地區(qū)。具體來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與交通生產(chǎn)用地分布較為均衡，林業(yè)生產(chǎn)用地主要為北部的環(huán)山果林場，牧業(yè)生產(chǎn)用地主要為零星分布的設(shè)施農(nóng)用地，漁業(yè)生產(chǎn)用地主要分布在晉江流域及各水庫，礦業(yè)生產(chǎn)用地主要為零星分布在研究區(qū)中部的采石場，工商生產(chǎn)用地主要分布在中心鎮(zhèn)區(qū)、307省道沿線及西北部的玉湖村等區(qū)域，旅游生產(chǎn)用地主要分布在國家5A級景區(qū)九日山及清境桃源度假區(qū)（圖2（a））。城鎮(zhèn)生活用地集中分布在鎮(zhèn)區(qū)，農(nóng)村生活用地主要分布在城鎮(zhèn)外圍、307省道沿線與東溪河谷地帶，特殊生活用地主要為殯葬用地并在研究區(qū)內(nèi)零星分布，復(fù)合生活用地主要分布城鎮(zhèn)用地附近的晉江河段、東溪與西溪的交匯口以及4個水庫周邊，此處為居民日常休閑的主要場所（圖2（b））。限制生態(tài)用地主要為作為泉州備用水源保護區(qū)的桃源水庫及晉江干流金雞攔河閘保護區(qū)的水域水面，控制生態(tài)用地與補充生態(tài)用地主要為林地與耕地，數(shù)量較多且分布相對分散，保全生態(tài)用地以裸地為主且主要集中分布在研究區(qū)中部及零星分布在研究區(qū)北部（圖2（c））。從“三生用地”組合模式的空間分布特征來看，不同用地組合模式在空間分布上呈現(xiàn)“局部集聚、全局分散”的特征，即同一用地組合模式的空間集聚性較高，而不同用地組合模式的空間集聚性較低，表明不同用地組合模式的空間融合性較差，也預(yù)示著區(qū)域土地利用可能存在激烈的競爭與沖突（圖2（d））。

5 結(jié)論與討論

“三生用地”分類研究是國土空間規(guī)劃與管理的基礎(chǔ)，而分類的關(guān)鍵在于科學(xué)識別及歸并土地利用的各項功能。本文探索性地依據(jù)土地利用的產(chǎn)業(yè)屬性、社會屬性和管理屬性將縣域土地從生產(chǎn)、生活與生態(tài)的角度劃分為17個類型，特別是依據(jù)國家生態(tài)分區(qū)管制策略將生態(tài)用地劃分為限制生態(tài)用地、控制生態(tài)用地、保全生態(tài)用地和補充生態(tài)用地，提出了“三生用地”的數(shù)量結(jié)構(gòu)與組合結(jié)構(gòu)兩種分類表達范式。

本文在理論建構(gòu)的基礎(chǔ)上以南安市豐州鎮(zhèn)為例進行了實證檢驗，從“三生用地”的數(shù)量結(jié)構(gòu)來看，豐州鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活與生態(tài)用地面積占土地總面積的比例分別為48.94%、19.07%、77.29%，不同用地面積比例的差異說明研究區(qū)土地利用方向存在一定的偏向性。從“三生用地”的組合結(jié)構(gòu)來看，豐州鎮(zhèn)涵蓋了生產(chǎn)用地、生活用地、生態(tài)用地、生產(chǎn)—生活用地、生產(chǎn)—生態(tài)用地、生產(chǎn)—生活—生態(tài)用地6種組合模式，并且土地利用現(xiàn)狀一級地類的組合模式存在較強的一致性，表明所構(gòu)建的“三生用地”分類體系與現(xiàn)狀分類體系銜接性較好。從“三生用地”的空間分布特征來看，生產(chǎn)用地與生活用地具有較明顯的空間一致性且主要分布在南部地勢平坦的沿江地帶，生態(tài)用地與前兩者具有較明顯的空間互補性且主要分布在北部低山丘陵地區(qū)，并且不同用地組合模式在空間分布上呈現(xiàn)“局部集聚、全局分散”的特征。總體上，實證檢驗結(jié)果與理論分析框架的吻合度較高，說明所建構(gòu)的分類體系與表達范式具有較強的實用性和可操作性，可以較精準(zhǔn)地反映當(dāng)前區(qū)域土地利用的實際狀況。

但本文在理論建構(gòu)與實證分析過程中發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問題有待完善，如“三生用地”分類檢索的標(biāo)準(zhǔn)問題、“三生用地”功能組合的地域問題、“三生用地”功能價值的量化問題等，仍有待進一步的理論分析與實證檢驗。

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