姜莉

在美國，對于軍民融合最多的說法是軍民一體化，并明確指出軍民一體化就是要把國防科技工業(yè)基礎同更大的民用科技工業(yè)基礎結合起來，構建一個統(tǒng)一的國家科技工業(yè)基礎的過程。正是這樣一種整體的社會大環(huán)境，決定了美國在軍民一體化戰(zhàn)略實施的過程中，一定不會刻意強調(diào)保密的問題。因為美國政府非常清楚，過度的保護不僅會增加保密管理成本，還會嚴重制約科技的推廣與使用，百害無一利。美國建立了完備高效的保密管理體系，在政策法規(guī)、框架體制、組織運行、保障措施等方面的經(jīng)驗和做法比較成熟，對完善我國軍民融合保密管理方面具有一定的借鑒意義。

一、美國軍民融合保密管理與我國的差異

（一）保密管理的理念和指導思想不同

美國對秘密事項采取的是保核心、保重點、保要害的原則，堅決反對過度定密、過度保護，主張保密本身就是要保那些可以保的秘密。對于核心、重點、關系到其切身利益的關鍵性事項，美國政府及相關企業(yè)都會不惜一切代價，通過各種人防、技防手段，精心保護，以確保這些秘密事項萬無一失。但對于那些是否涉密還存在爭議，以及保密成本高于公開信息后可能帶來損失的事項，美國主張的是就低不就高，能不定密則不定密的原則。對于那些國家根本沒有能力對其擴散進行控制的事項，美國的做法是干脆不管。

我國實行改革開放已經(jīng)40年了，但作為社會主義市場經(jīng)濟的一個重要組成部分的國防科技工業(yè)，因受傳統(tǒng)政治理念及國內(nèi)外安全形勢的影響，從某種程度上說，還沒有建立起一套有效的競爭機制。表現(xiàn)在保密管理方面，就是要充分發(fā)揮組織的優(yōu)勢，不惜一切代價地保守國家秘密安全。再加之我國的保密管理法律法規(guī)體系尚不完善，于是便出現(xiàn)了過度保護的問題。在這一理念的指導下，我們一些掌握了先進科技的單位和人員，有時是為了圖方便、省事，有時是怕出問題、想省心，就把原本可能并不涉密的事項定為涉密事項了，人為地造成了定密擴大的問題。

（二）保密管理的主體和手段不同

美國雖然也賦予了一些政府機構對武器裝備科研和生產(chǎn)活動過程中的保密工作進行監(jiān)督和管理的職能，但這些機構的職能大多集中在頂層設計、政策制定、監(jiān)督檢查、提前預警、協(xié)同合作等領域，在實際操作層面，則大多是通過合同約定的方式進行管理，充分發(fā)揮甲方的作用，開展保密管理工作。通常的情況是，雙方在簽訂承包合同時，相關的保密條款已明確在合同中進行了約定，履行保密義務既是國家法律之規(guī)定，也是合同約定，作為發(fā)包人的政府、軍方或上一級承包商，有權按照合同的約定，對承包方進行保密檢查，并提出整改要求，否則就可以依法終止合同。

目前，我國傳統(tǒng)的軍工企業(yè)主要由各大軍工集團和地方軍工企業(yè)組成，實行的是兩級政府管理體制。現(xiàn)在的任務委托方式，也是通過合同進行約定，在合同中也會設有相關的保密條款，但只要承包方不發(fā)生失泄密事件，就算是這一條款執(zhí)行完畢。至于承包方如何達到這一要求，中間還有哪些問題，存在著哪些隱患，這些日常管理工作，甲方并不負責。雖已初步建立了較為規(guī)范的保密管理體系，但在保密管理上是平行并列關系，存在著一定的條塊分割。更多強調(diào)的是業(yè)務主管部門的責任，卻恰恰忽略了甲方的監(jiān)管作用。

(三)市場開放程度和準入條件不同

美國在其推進軍民一體化的過程中，強調(diào)的是要盡可能地采用民用標準，要為更多的承包商創(chuàng)造機會，讓他們有資格、有機會承擔國防采辦項目。美國政府明確提出要加大中小企業(yè)在國防采購中份額，并鼓勵采購貨架產(chǎn)品，利用商用現(xiàn)貨滿足軍用需求，只要商業(yè)現(xiàn)貨符合軍用標準要求，就不主張再組織單獨研發(fā)，美國的軍品研制市場相對較為開放。為確保軍品質(zhì)量和軍品研制生產(chǎn)順利進行，美國對承擔軍品科研生產(chǎn)任務的承包商進行嚴格市場準入制度。通過確立安全許可制度、成立專門的審查認證機構等方式確保國家秘密安全，形成了一種以美國為代表的資格審查制度。

在我國，經(jīng)過多年的發(fā)展，在承接軍工科研生產(chǎn)任務時，雖然某些領域建立了招標制，但由于管理體制上的原因，軍方的招標文件很多時候只能通過國防科技工業(yè)主管部門下達到各集團公司，實際上軍工市場的開放在某種意義上還是有限開放，競爭還是有限競爭。我國是通過頒布武器裝備科研生產(chǎn)許可證的形式，授予企業(yè)進入軍工領域的資格。獲得科研生產(chǎn)許可證的前提條件之一，就是要通過保密資格的審查認證，先后有數(shù)千家企業(yè)通過了各類保密資格審查，在這些企業(yè)中其保密狀況也不盡相同。

(四)成果保護和利用方式不同

美國對國防工業(yè)領域的科研成果采取國家秘密和商業(yè)秘密保護兩個層次，如果屬于國家秘密，必須嚴格遵守國家秘密保護的各種規(guī)定。但這一范圍是嚴格規(guī)范的，對于數(shù)量眾多的美國科研成果來說，其被列為國家秘密的事項非常有限。其余科研成果，在美國是被列為商業(yè)秘密的范疇加以保護的。在美國，除了正常的《知識產(chǎn)權法》，能夠保護專屬知識產(chǎn)品外，為加強對私人企業(yè)的知識產(chǎn)權保護，還專門制定了《經(jīng)濟間諜法案》。該法的立法目的就是要通過政府公權力的方式，附以刑法處罰，來保障私人企業(yè)所擁有的知識產(chǎn)權不受侵害，進而保障企業(yè)進行技術創(chuàng)新的積極性。

我國目前的情況可能剛剛相反。由于計劃經(jīng)濟體制時期，企業(yè)歸國家所有，由國家經(jīng)營，且只對國家負責。因此，企業(yè)秘密或現(xiàn)在所謂的商業(yè)秘密，通常會被簡單地理解為就是國家秘密的一部分。雖然企業(yè)轉(zhuǎn)型之后，很多商業(yè)秘密從國家秘密之中剝離出來，但國家秘密與商業(yè)秘密并沒有完全清晰的區(qū)分，現(xiàn)在仍有部分理應改為商業(yè)秘密的事項仍在作為國家秘密加以保護。這不僅不利于國家秘密的規(guī)范化保護，也會阻礙科技成果得到充分利用，降低企業(yè)的經(jīng)濟效益。

二、我國軍民融合背景下武器裝備科研生產(chǎn)保密管理存在的主要問題

為貫徹落實軍民融合深度發(fā)展的總體要求，配合我國國防科技工業(yè)的調(diào)整改革，近年來，國防科技工業(yè)主管部門會同國家和軍隊的有關部門，研究制定了一系列有利于武器裝備科研生產(chǎn)的保密管理政策，雖然國防科技工業(yè)保密管理體系已初步建立，但在軍民融合深度發(fā)展新趨勢下，保密工作的挑戰(zhàn)性變得更為復雜，受多種因素制約，還存在一些突出矛盾和問題。

(一)保密法規(guī)制度建設不盡完善

軍民融合是一個大概念，目前國家層面尚缺乏對軍民融合保密管理法規(guī)制度體系的統(tǒng)一規(guī)劃，法規(guī)制定有待于進一步跟進；缺乏軍民融合保密監(jiān)管有效的宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略協(xié)同機制，缺乏既確保國家秘密安全，又促進軍民融合深度發(fā)展的有效平臺和行業(yè)管理手段。目前，尚未制定國家層面規(guī)范軍民融合深度發(fā)展保密管理的法律法規(guī)，在政策層面如何促進軍民融合保密管理的文件還比較分散。政府對武器裝備科研生產(chǎn)許可和保密資格審查制度較為完備，而軍民融合中民間資本進入軍工能力建設領域、軍工設施設備資源共享、及國際合作制度等軍品外貿(mào)制度中對保密管理的規(guī)定尚不健全，過分強調(diào)限制。

（二）尚未建立有效的保密監(jiān)管體系

在大量民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)相關工作后，必將面臨著如何對這些企業(yè)實施管理的問題。這些民營企業(yè)，有相當一部分是沒有上級主管部門或行業(yè)管理部門的，也就是說，沒有相應的政府部門對其日常的保密管理工作進行監(jiān)督與管理。通過保密資質(zhì)認證以后往往存在保密管理滑坡問題，政府管理部門受職能編制所限，社會中介組織、各類行業(yè)協(xié)會和軍工委托單位的協(xié)調(diào)配合作用又沒用充分發(fā)揮，所以很難及時發(fā)現(xiàn)失泄密隱患和違反保密規(guī)章制度的情況。目前，民營企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)以后，國防科技工業(yè)管理部門將成為其唯一的保密監(jiān)管部門。此舉不但加大了國防科技工業(yè)管理部門的保密工作壓力和難度，加上未能有效利用社會資源協(xié)助配合監(jiān)管，從而造成了對國防科技工業(yè)保密監(jiān)督與管理工作很難到位的局面。

（三）定密和解密機制運行不夠順暢

雖已發(fā)布了國防科技工業(yè)保密范圍和定密細目，但針對繁雜的武器裝備科研生產(chǎn)任務來說，現(xiàn)有的定密機制還很粗放，在實際工作中很難根據(jù)現(xiàn)有的保密范圍細目準確定密，導致“低密高定、高密低定、無密定密、有密不定”的現(xiàn)象時有發(fā)生。在實際工作中，解密面臨更大的難題，主要體現(xiàn)為：涉密裝備的訂貨合同已被定密，在研制過程中，很難解密；上游企業(yè)不解密的技術，下游企業(yè)也不敢解密；雖已過保密期，但裝備仍在服役的不能解密；不是本單位生成的秘密，不敢擅自解密。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生雖然有執(zhí)行層面的問題，但關鍵性的問題是現(xiàn)在實行的是項目定密，而非要素定密，造成一些承擔武器裝備科研生產(chǎn)任務的企業(yè)無端涉密現(xiàn)象的發(fā)生，限制了軍工領域的先進技術和產(chǎn)品無法轉(zhuǎn)為民用，也削弱了一些民營企業(yè)“參軍報國”的積極性。

（四）國防技術轉(zhuǎn)化應用與保密機制不相適應

高端技術往往是首先應用于軍，推廣于民，但如何度量與權衡，更好地開拓民用市場，既不泄露國家秘密，同時又能很好地將先進的技術服務于國民經(jīng)濟建設，將成果進行轉(zhuǎn)化，開展保密工作的難度將相應增加。隨著軍民融合深度發(fā)展，一些國防領域的科技成果開始向民用部門轉(zhuǎn)移，但在轉(zhuǎn)移過程中如何準確把握好保密這一尺度，將是面臨的又一個非?，F(xiàn)實的難題。雖然國家大力推進軍民融合，而且我國的軍民融合已從初始階段轉(zhuǎn)入到一個全新的發(fā)展階段，但在相當大的一部分單位和人員的觀念中，還把作為國家秘密的技術成果進行轉(zhuǎn)化視為一個禁區(qū)，設計了復雜的技術轉(zhuǎn)化申請、審批程序和流程，不但要經(jīng)過解密、識別等諸多手續(xù)，還要進行這樣或那樣的風險分析?！爸囟?、輕解密”的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致了國防科技成果轉(zhuǎn)化困難。

三、完善軍民融合武器裝備科研生產(chǎn)保密管理的對策建議

堅持以軍民融合式發(fā)展重大戰(zhàn)略思想為指導，重點對軍轉(zhuǎn)民和民參軍過程中保密管理面臨的新問題進行研究，從加強立法和制度的系統(tǒng)設計、建立基于軍民融合全過程的保密管理體系、完善監(jiān)督機制等方面提出對策與建議，推動國防科技工業(yè)保密管理科學發(fā)展。

（一）加強保密法規(guī)制度建設的系統(tǒng)謀劃和設計

按照黨的十八屆四中全會提出的依法治國和依法行政的要求，根據(jù)國防科技工業(yè)軍民深度融合發(fā)展的形勢和要求，對現(xiàn)行國防科技工業(yè)有關保密法規(guī)進行梳理和分析，按照“立、改、廢”的思路，對國防科技工業(yè)保密法規(guī)制度建設進行系統(tǒng)規(guī)劃和設計。當務之急是盡快研究制定“國防科技工業(yè)保密管理條例”，以此為上位法，研究制定“軍民技術雙向轉(zhuǎn)移保密管理辦法”、“國防科技工業(yè)科技資源共享保密管理辦法”等專門管理法規(guī)。此外，還需進一步細化國防科技工業(yè)保密法規(guī)制度，促進構建完善的保密法規(guī)體系，包括：規(guī)范武器裝備科研生產(chǎn)市場準入和監(jiān)管體制；建立科學定密和定密責任人制度；建立武器裝備科研生產(chǎn)安全保密管理標準體系；完善國防科技人員保密管理法規(guī)。

（二）構建完備的保密監(jiān)管體系

面對眾多擁有保密資質(zhì)的企業(yè)或機構，僅僅依靠一個政府部門不可能完成保密監(jiān)管任務，需要發(fā)揮政府、甲方、中介機構、行業(yè)協(xié)會四方力量，共同加強對保密的監(jiān)管工作。各方在分工的基礎上，應當加強配合，建立各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)工作機制。政府部門在這一過程中發(fā)揮主導作用，在其指導下，甲方對承擔軍品科研生產(chǎn)任務的民營企業(yè)的安全保密事項執(zhí)行落實情況負監(jiān)管義務，并加強對協(xié)作配套單位的保密輸出管理，建立雙責任制，開展經(jīng)常性地巡視、巡查。同時，充分調(diào)動行業(yè)協(xié)會、承接部分政府管理職能的第三方中介機構作用，發(fā)動社會力量，協(xié)助加強日常保密管理。此外，還需加強企業(yè)自身的安全保密監(jiān)管手段，如對所雇傭的外籍人員進行嚴格的背景審查，嚴格控制其接觸涉密信息或載體等。貫徹落實各項保密管理規(guī)定和要求，根據(jù)實際需要，組織開展由國防科技工業(yè)政府主管部門主導、多方參與的安全保密監(jiān)督與檢查活動。

（三）完善定密和解密機制

針對目前定密工作相對粗放、過于原則、在實際操作中還存在過度定密的現(xiàn)象，建議采取“要素定密法”來解決這一問題，“要素定密法”是對定密內(nèi)容細化到具體事項層面，只有屬于保密范圍之內(nèi)的事項、條目才被列為定密的考慮范圍，如果對信息定密的必要性存在重大異議，需要經(jīng)過內(nèi)部定密異議程序與外部審查監(jiān)督程序，保障定密的準確性，以防止出現(xiàn)過度定密的情況。全面建立健全解密常態(tài)化機制，為軍民融合深度發(fā)展提供支持和保障。建議每年定期對軍工集團和軍工單位降密、解密事項處理情況進行督促檢查，使降解密工作變得更加及時、順暢和常態(tài)化，確保國防知識產(chǎn)權和軍工技術得以推廣使用，民營企業(yè)可以吸取更多的國防前沿技術成果，推動國家科學技術的快速發(fā)展。

（四）搭建具有充分保密條件的軍民信息交流平臺

在軍方和民營企業(yè)之間建立雙向的信息交流渠道和溝通機制。在做好保密工作前提下，結合國家和地方政務大廳建設，建立軍民融合公共服務平臺，為民營企業(yè)提供軍工集團和軍工單位的技術產(chǎn)品信息和研制需求信息，也可在《國防科技工業(yè)文告》或政務網(wǎng)上定期、定向發(fā)布武器裝備科研、生產(chǎn)、采購信息及相關政策法規(guī)、標準規(guī)范、名錄等，拓寬軍民交流渠道。鼓勵優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)在與軍工單位協(xié)作配套時，在做好保密工作的基礎上，充分利用甲方的實驗室設施、設備，以降低轉(zhuǎn)化過程中的保密成本，同時能夠縮小保密防護范圍，確保國家秘密安全。對于民營企業(yè)自籌研發(fā)的先進技術提前應用于軍品科研生產(chǎn)的問題，可以由國防科技工業(yè)管理部門定期組織優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)與軍工企業(yè)相互交流，就各種技術難題與解決方案、研究經(jīng)驗心得展開討論，對一些民營企業(yè)自籌研發(fā)的先進技術，可由軍工單位先以股份制形式入股參研，加快先進技術在軍民之間的流動。