□浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)重大項(xiàng)目稽察辦

作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品及服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化供給方式，PPP模式在我國(guó)得到大力推廣。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的PPP模式尚處于起步階段，法制保障不健全、監(jiān)管體系不完善、項(xiàng)目管理不系統(tǒng)等問(wèn)題較為突出。英國(guó)是最早實(shí)行PPP模式的國(guó)家，在全球具有較顯著的影響力，其發(fā)展模式、監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)等值得借鑒。

英國(guó)PPP發(fā)展模式和階段

上世紀(jì)80年代以前，英國(guó)城市供水、能源、電信、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施主要由政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。在私有化浪潮中，有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目被推向市場(chǎng)。由于私營(yíng)部門(mén)資本不可避免對(duì)效率的追逐，到上世紀(jì)90年代英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施陷入困境：已建基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，新建的學(xué)校、醫(yī)院等滿足不了需求，傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式導(dǎo)致超工期、超概算，以及財(cái)政預(yù)算短缺問(wèn)題凸顯。面對(duì)控制財(cái)政支出和改善基礎(chǔ)設(shè)施的雙重壓力，政府不得不創(chuàng)新提供公共服務(wù)的思維和模式。1992年，英國(guó)政府開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推行公私合作。

最初，英國(guó)采用私人融資方案（PFI,Private Finance Initiative）模式。PFI模式的核心要素為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、物有所值、成果付費(fèi)、表外融資。在該模式下，項(xiàng)目的核心服務(wù)仍由公共部門(mén)提供，但可獲得私營(yíng)部門(mén)的管理技術(shù)優(yōu)勢(shì)和財(cái)力支持，具體運(yùn)作則全部由私營(yíng)部門(mén)完成，由市場(chǎng)投資人設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施。該模式在加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、減輕政府表內(nèi)負(fù)債以及刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面取得成效，但也在后期遭受許多爭(zhēng)議。批評(píng)者認(rèn)為，PFI導(dǎo)致了大量基礎(chǔ)設(shè)施由私人部門(mén)控制；減少了財(cái)政對(duì)于公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，一些項(xiàng)目提供的服務(wù)不盡如人意；表外融資的方式也掩蓋了政府債務(wù)問(wèn)題。

2011年后，英國(guó)政府開(kāi)始尋求改進(jìn)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式。英格蘭首先在學(xué)校建設(shè)領(lǐng)域引入新的私人融資方案（PF2，Private Finance 2），并逐漸成為全英近年來(lái)公私合作模式新趨勢(shì)。PF2主要是在三個(gè)方面進(jìn)行了改進(jìn)：包括政府參股提升項(xiàng)目資本金比例，改進(jìn)規(guī)范招標(biāo)流程，提高項(xiàng)目全流程的信息透明度。相較于PFI，PF2對(duì)融資和運(yùn)營(yíng)管理等方面做了完善，引入了公共部門(mén)的股權(quán)投資，使得項(xiàng)目運(yùn)作全過(guò)程更加清晰透明，也能使公眾分享項(xiàng)目收益。通過(guò)上述優(yōu)化調(diào)整，政府和私營(yíng)部門(mén)的溝通交流更加充分，合作更為緊密，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享、長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

英國(guó)其他地區(qū)對(duì)改進(jìn)PFI模式也進(jìn)行了探索。如蘇格蘭采用了無(wú)利潤(rùn)分配模式（NPD），由政府掌控項(xiàng)目，以固定價(jià)格定期回報(bào)私人部門(mén)。威爾士則提出了相互投資模型（MIM），針對(duì)PFI模型中爭(zhēng)議部分進(jìn)行了完善，更為強(qiáng)調(diào)政府的股權(quán)收益、公眾利益和項(xiàng)目效益。

從實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，英國(guó)的PPP模式卓有成效。已簽約PPP項(xiàng)目722個(gè)，其中679個(gè)處于運(yùn)營(yíng)中，總投資577億英鎊，涉及教育、醫(yī)療、交通、住房、垃圾處理、國(guó)防等方面。從數(shù)量看，位列前三的是教育、醫(yī)療、辦公樓，占比分別為32%、23%和6%；從投資額看，位列前三的是醫(yī)療、教育、交通，占比分別為24%、21%和13%。其中，交通和國(guó)防類(lèi)項(xiàng)目投資額往往較大，其項(xiàng)目個(gè)數(shù)占比僅5%，但投資額占比卻達(dá)到了13%和12%。

英國(guó)PPP模式存在的不足

盡管PF2較PFI模式有所改進(jìn)和完善，但英國(guó)的PPP模式仍然存在一些較難克服的缺陷：

一是PPP項(xiàng)目的自身價(jià)值大多會(huì)被低估。PPP項(xiàng)目周期通常在20年以上，這期間全社會(huì)的技術(shù)發(fā)展、市場(chǎng)需求、資產(chǎn)價(jià)格、利率水平等都會(huì)發(fā)生不可預(yù)測(cè)的重大變化，用所謂的“物有所值”方法是很難準(zhǔn)確計(jì)算項(xiàng)目的現(xiàn)值的。而PPP項(xiàng)目若以現(xiàn)值估算，基建投資現(xiàn)值容易估算，后期運(yùn)營(yíng)的成本和收入則不易，且大多數(shù)會(huì)大打折扣。以土地為例，在大部分國(guó)家，土地是城市最有價(jià)值的資源，以現(xiàn)值作價(jià)意味著放棄未來(lái)的大幅升值收益，本質(zhì)上低估了項(xiàng)目?jī)r(jià)值，公眾納稅人的利益受到嚴(yán)重侵蝕。

二是私營(yíng)資本獲利仍然過(guò)高，甚至存在私有化嫌疑。企業(yè)拿到建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)后，大多數(shù)資金還是從銀行貸款，這增加了公共產(chǎn)品建設(shè)的資金成本。由于企業(yè)以相當(dāng)?shù)偷淖杂匈Y金撬動(dòng)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，卻用利息在內(nèi)的全部成本來(lái)核算公共產(chǎn)品成本，再通過(guò)價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)到公眾消費(fèi)者身上，往往導(dǎo)致PPP項(xiàng)目賬面微利經(jīng)營(yíng)，背后企業(yè)實(shí)際獲利豐厚。

三是可能加重納稅人長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)。短期內(nèi)，雖然PPP項(xiàng)目能明顯降低政府財(cái)政壓力，但是眼前較低的投資成本，若以長(zhǎng)期計(jì)算，在財(cái)政成本利率通常遠(yuǎn)高于債券利率的情況下，可能導(dǎo)致政府長(zhǎng)期過(guò)度負(fù)債。據(jù)英國(guó)一家第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的計(jì)算，從2015年到2049年，政府需要為現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目支付共計(jì)2222億英鎊使用費(fèi)，而對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目資本總額不過(guò)566億英鎊，長(zhǎng)期負(fù)擔(dān)非常重。

四是PPP的合同周期長(zhǎng)，往往導(dǎo)致靈活性不足。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展日新月異，變化速度相當(dāng)快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同約束，在決策和執(zhí)行力上遠(yuǎn)不如私營(yíng)資本，并且還往往處于談判和法律判決中的弱勢(shì)一方，對(duì)公共設(shè)施的控制能力下降，無(wú)法進(jìn)行靈活調(diào)整以適應(yīng)公共需求的變化，由此導(dǎo)致公共利益受損。

英國(guó)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管體系

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，英國(guó)逐步形成了較為完整的從上到下覆蓋各方面的PPP監(jiān)督管理體系。

建立了一套相互制約、相互協(xié)調(diào)的部門(mén)分工機(jī)制。英國(guó)PPP項(xiàng)目涉及的政策制定、審批、財(cái)政、招標(biāo)采購(gòu)、績(jī)效評(píng)估與審計(jì)等職能由不同部門(mén)分別承擔(dān)。在國(guó)家中央主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和項(xiàng)目局（IPA）、行業(yè)主管部門(mén)和國(guó)家審計(jì)署。其中，IPA處于核心地位，既負(fù)責(zé)PPP政策的頂層設(shè)計(jì)和項(xiàng)目審批，也提供技術(shù)支持、業(yè)務(wù)咨詢(xún)等服務(wù)。同時(shí)，在衛(wèi)生部、教育部等行業(yè)主管部門(mén)設(shè)立私人融資管理部門(mén)，負(fù)責(zé)自身領(lǐng)域PPP。而國(guó)家審計(jì)署主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的事前事中事后審計(jì)，獨(dú)立工作以確保PPP項(xiàng)目依法合規(guī)。地方政府，如威爾士、蘇格蘭等有一定自治權(quán)的地方當(dāng)局，可在一定范圍內(nèi)自行制定PPP政策。

制定了一系列PPP規(guī)范性文件。英國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)為PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購(gòu)法》等通用法律來(lái)規(guī)范PPP行為。財(cái)政部等行政主管部門(mén)出臺(tái)了《PFI/PPP采購(gòu)和合同管理指引》《PFI/PPP金融指引》《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》等細(xì)則。衛(wèi)生部、國(guó)防部、司法部、高速公路管理局等部委和行業(yè)主管部門(mén)編制了本行業(yè)PPP模式評(píng)估、決策的實(shí)施文件。英國(guó)各級(jí)政府還在有需要時(shí)及時(shí)修訂有關(guān)法律法規(guī)條款，使其適用于PPP模式。

構(gòu)建了一套PPP評(píng)價(jià)制度。2004年，英國(guó)財(cái)政部印發(fā)了《資金價(jià)值評(píng)估指南》《定量評(píng)價(jià)用戶(hù)指南》。其中，《資金價(jià)值評(píng)估指南》對(duì)物有所值評(píng)價(jià)方法（Value for Money，VFM）的評(píng)價(jià)程序做出了標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定，有效推動(dòng)了公共部門(mén)成本比較；《定量評(píng)價(jià)用戶(hù)指南》則用于對(duì)項(xiàng)目資金價(jià)值做出評(píng)價(jià)決策。

形成了一套PPP項(xiàng)目管理流程。在PPP監(jiān)管程序化方面，前述的英國(guó)管理監(jiān)督部門(mén)通過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，制定了清晰的PPP項(xiàng)目管理流程，將項(xiàng)目分解為項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目初選、項(xiàng)目初審、招標(biāo)指導(dǎo)和監(jiān)督、最終審批、審計(jì)和監(jiān)管7個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有具體操作流程，確保層層監(jiān)管，并隨時(shí)進(jìn)一步修改完善。

啟示及經(jīng)驗(yàn)借鑒

合理界定PPP適用范圍。英國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，并非所有公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目都適合PPP，醫(yī)療、教育、交通等項(xiàng)目較適宜采用PPP模式，而國(guó)防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目仍應(yīng)由政府買(mǎi)單。因此，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)理性選擇，不能一哄而上。對(duì)于項(xiàng)目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項(xiàng)目要求，或者難以明確劃分風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不能實(shí)行PPP。此外，需將國(guó)情差異納入考慮。英國(guó)的公用事業(yè)大部分實(shí)現(xiàn)了私有化，由政府提供公共服務(wù)，特別是教育、醫(yī)療、交通等，因此適合政府基于可用性和績(jī)效付費(fèi)的模式。我國(guó)尚存在大量向社會(huì)公眾收費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，且各級(jí)政府的談判、合同管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等能力還比較弱，故英國(guó)推行的基于“物有所值”的PFI/PF2模式并不太適用，選擇特許經(jīng)營(yíng)模式對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)更為可行。

建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理體系。當(dāng)前我國(guó)的PPP項(xiàng)目庫(kù)建立由財(cái)政部、發(fā)改委兩部委分別牽頭，二者對(duì)PPP項(xiàng)目的選擇標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等不盡相同?？山梃b英國(guó)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際，考慮設(shè)立由專(zhuān)業(yè)的政府投資主管部門(mén)組成的中央PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌政策制定和管理，同時(shí)設(shè)立獨(dú)立的PPP監(jiān)督審計(jì)部門(mén)，并建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)。此外，還可考慮引入第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，針對(duì)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目“信息公開(kāi)不規(guī)范、不透明”等問(wèn)題，強(qiáng)化信息披露和社會(huì)監(jiān)督。

健全PPP相關(guān)法律法規(guī)。英國(guó)PPP模式的成功推廣，一部分得益于其完善的PPP法律框架。然而，我國(guó)目前還沒(méi)有正式的規(guī)范PPP的相關(guān)法律，一些部門(mén)規(guī)范規(guī)定甚至存在矛盾和打架的地方，急需在國(guó)家層面上進(jìn)行統(tǒng)一。故應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，盡快在國(guó)家層面建立較為完善的、與現(xiàn)有法律法規(guī)相銜接的PPP法律法規(guī)，各相關(guān)行政主管及行業(yè)主管部門(mén)結(jié)合監(jiān)管需要，加快出臺(tái)部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件等，以完善PPP政策和指引，為PPP各環(huán)節(jié)的運(yùn)作提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

形成完善的運(yùn)作流程。進(jìn)一步明確PPP項(xiàng)目操作流程和規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、標(biāo)準(zhǔn)合同、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、流程管理、績(jī)效評(píng)價(jià)和爭(zhēng)議解決等環(huán)節(jié)，使實(shí)際操作時(shí)有據(jù)可依，規(guī)范和降低公共項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)。

創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資體制機(jī)制。就英國(guó)的歷程來(lái)看，盡管也有采用發(fā)行債券、引進(jìn)追求長(zhǎng)期穩(wěn)定回報(bào)的資金等方式進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資的，但銀行貸款仍是最主要的方式，從而產(chǎn)生了私營(yíng)資本獲利過(guò)高等問(wèn)題。我國(guó)可考慮在融資機(jī)制方面進(jìn)行創(chuàng)新，可考慮加快出臺(tái)相應(yīng)的PPP項(xiàng)目融資操作指引，規(guī)范并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可收費(fèi)權(quán)質(zhì)押、項(xiàng)目融資等PPP項(xiàng)目獨(dú)有的融資方式，使得PPP項(xiàng)目資金來(lái)源更加多元化，且具可持續(xù)性。