車(chē)海剛

兩份看似尋常的公文，傳遞出不太尋常的信號(hào)——

先是6月22日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在其官網(wǎng)上掛出致內(nèi)蒙古自治區(qū)政府辦公廳的函，“建議糾正內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)行為”。繼而在6月27日，該局官網(wǎng)又以案情通報(bào)的形式，公布了對(duì)北京市公安交通管理局在交通違章罰款管理中涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為的調(diào)查情況。

新機(jī)構(gòu)，新動(dòng)作。根據(jù)今年3月人大通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，此前分屬國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家工商總局、商務(wù)部三個(gè)部門(mén)的反壟斷執(zhí)法職能，統(tǒng)一交由新組建的國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局行使?？偩殖闪⒉痪眉唇舆B“亮劍”，自然引來(lái)輿論“圍觀”和熱議。

這兩起案例的共同點(diǎn)是，都指向了政府部門(mén)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，也就是人們通常所說(shuō)的“行政性壟斷”。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)公安廳被曝在對(duì)全區(qū)防偽印章治安管理信息系統(tǒng)軟件升級(jí)改造和整合聯(lián)網(wǎng)的過(guò)程中，強(qiáng)令各盟市公安局采用指定企業(yè)的產(chǎn)品；北京市交管局則是未經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性程序，確定工商銀行北京市分行作為全市交通違章罰款唯一代收銀行，線下交納罰款只能通過(guò)工行卡辦理。

《中華人民共和國(guó)反壟斷法》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”，并設(shè)有專章對(duì)此類(lèi)行為予以規(guī)制。今年恰逢《反壟斷法》實(shí)施十周年?；仡欉@部法律制定出臺(tái)的曲折過(guò)程，或許更有助于我們理解反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)查辦上述案件的意義所在。

從1994年列入全國(guó)人大立法規(guī)劃，到2007年獲全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)，反壟斷法在十三年的超長(zhǎng)“醞釀期”里，經(jīng)歷了無(wú)數(shù)次大大小小的爭(zhēng)議和文本的反復(fù)修改。而如何對(duì)待行政性壟斷，正是意見(jiàn)分歧最大的問(wèn)題之一。“禁止濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)”的章節(jié)甚至一度被從法律草案中刪除。

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)制度的靈魂，旨在保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷法有“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。然而，中國(guó)作為一個(gè)由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)軌而來(lái)的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，壟斷的表現(xiàn)形式及成因與西方經(jīng)濟(jì)體不盡相同。即便是當(dāng)年反對(duì)將規(guī)制行政性壟斷寫(xiě)入反壟斷法的人士，也不否認(rèn)這樣的事實(shí)：在我國(guó)，除了經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等“經(jīng)濟(jì)性壟斷”之外，存在更廣泛、危害更嚴(yán)重的，其實(shí)是部門(mén)壟斷、行業(yè)壟斷、區(qū)域封鎖、地方保護(hù)等各種“行政性壟斷”。之所以有人既承認(rèn)這種現(xiàn)狀、卻又反對(duì)立法規(guī)制，一是囿于“經(jīng)驗(yàn)論”，認(rèn)為各國(guó)反壟斷立法大都專注于規(guī)制經(jīng)濟(jì)性壟斷，立法規(guī)制行政性壟斷無(wú)“慣例”可循；二是陷于“懷疑論”，認(rèn)為反壟斷法不該亦無(wú)力擔(dān)負(fù)起反行政性壟斷的重任。

幾經(jīng)周折與博弈，規(guī)制行政性壟斷的條文最終出現(xiàn)在2007年通過(guò)、2008年施行的《反壟斷法》中。這是來(lái)之不易的突破，體現(xiàn)了立法者對(duì)現(xiàn)實(shí)的觀照和對(duì)民意的尊重?！斗磯艛喾ā肥状螌⒏?jìng)爭(zhēng)政策法律化，頒行十年來(lái)取得的成效有目共睹，幾大類(lèi)型違法行為都有成功查處的典型案件，中國(guó)已成為世界三大主要的反壟斷司法管轄區(qū)之一。不過(guò)，我們也看到，較之于經(jīng)濟(jì)性壟斷，行政性壟斷在諸多領(lǐng)域和地區(qū)的表現(xiàn)依然較為突出，這在一定程度上“坐實(shí)”了此前關(guān)于反壟斷法能否有效遏制行政性壟斷的質(zhì)疑。因此，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局此番嚴(yán)肅處置并公開(kāi)曝光兩起案件，實(shí)為一種對(duì)行政性壟斷堅(jiān)決說(shuō)“不”的高調(diào)宣示與警誡。

打破行政性壟斷，本質(zhì)上即為處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。通過(guò)機(jī)構(gòu)改革，將反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“合三為一”，有利于進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)，強(qiáng)化執(zhí)法權(quán)威，提高執(zhí)法能力。而要從根本上防范和打擊行政性壟斷，還須繼續(xù)深化改革，構(gòu)建更加全面、細(xì)密、完善的體制機(jī)制。其核心要義，就是夯實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策在國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策體系中的基礎(chǔ)性地位。

2015年10月，中央明確提出要“逐步確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位”。2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》，要求建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，防止出臺(tái)新的排除限制競(jìng)爭(zhēng)的政策措施，并逐步清理廢除已有的妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法。這被認(rèn)為是確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的重要一步。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也進(jìn)入了新時(shí)代。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”，并把打破行政性壟斷、防止市場(chǎng)壟斷列為重要內(nèi)容。唯有破除各種藩籬壁壘，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，才能真正促進(jìn)要素自由流動(dòng)、企業(yè)優(yōu)勝劣汰，提升產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量發(fā)展。