□ 寧波市國土資源局江北分局

廣州市位于珠江三角洲，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，用地空間緊張。近年來，廣州市按照廣東省委、省政府的部署，結(jié)合自身工作實(shí)際，積極開展“三舊”改造工作，取得較好的成效。為了學(xué)習(xí)、借鑒廣州市關(guān)于“三舊”改造工作方面的經(jīng)驗(yàn)，提升寧波市江北區(qū)土地利用效率，寧波市江北區(qū)通過多途徑查詢了解廣州市在“三舊”改造方面的組織架構(gòu)、政策規(guī)劃、審批程序等情況，以期對(duì)江北區(qū)舊城改造，低效利用土地二次開發(fā)等提供借鑒。

“三舊”改造指的是舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造。改革開放以來，在廣東省經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也消耗了大量的土地資源，土地資源供需矛盾日益突出，用地空間難以再支撐粗放式的外延擴(kuò)張。立足土地資源省情，倒逼著廣東省大力挖掘存量建設(shè)用地潛力，千方百計(jì)提高土地利用率。

一、主要做法

1. 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力

2009年，廣州市成立了“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，分管副市長擔(dān)任副組長，各區(qū)政府和各相關(guān)部門為成員單位。成立了市“三舊”改造辦公室（正局級(jí)），作為市“三舊”改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組日常性工作機(jī)構(gòu)。有關(guān)區(qū)也相應(yīng)的成立了“三舊”改造機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本區(qū)域“三舊”改造組織實(shí)施工作，并組織各有關(guān)街道（鎮(zhèn)）協(xié)同推進(jìn)。并將“三舊”改造工作納入效能監(jiān)察和目標(biāo)管理考核范圍，對(duì)在“三舊”改造中作出突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不力、推諉塞責(zé)的依規(guī)問責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立和有效保障，有力地推動(dòng)了“三舊”改造工作的有序進(jìn)行。2016年，為了順應(yīng)新形勢(shì)的要求，廣州市又成立了城市更新管理局，除接替了原市“三舊”改造工作辦公室的職責(zé)外，還增加了完善城市基礎(chǔ)設(shè)施公建配套、改善人居環(huán)境、提升城市功能的內(nèi)涵要求，這在全國尚屬首例。

2. 加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，確保有序推進(jìn)

廣州市在前期“三舊”改造用地調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際，以“結(jié)構(gòu)升級(jí)、集聚發(fā)展、分類引導(dǎo)、節(jié)約集約”為引導(dǎo)，科學(xué)制訂“三舊”改造規(guī)劃，使“三舊”改造規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，并充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用。同時(shí)，依據(jù)“三舊”改造規(guī)劃，制訂了全市“三舊”改造近、中、遠(yuǎn)期目標(biāo)任務(wù)和年度實(shí)施計(jì)劃，力爭用10年時(shí)間基本完成廣州市“三舊”改造工作，用3年至5年時(shí)間基本完成位于城市重點(diǎn)功能區(qū)的舊城成片重建改造工作、“城中村”全面改造工作，以及不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的舊廠房搬遷改造工作。對(duì)列入“三舊”改造的項(xiàng)目，編制控制性詳細(xì)規(guī)劃和改造方案，有序推進(jìn)實(shí)施。建立和完善了“1＋3＋N”的“三舊改造”規(guī)劃體系，即總體的《廣州市“三舊”改造規(guī)劃綱要》，下面還有三個(gè)舊城、舊廠房和舊村莊的改造規(guī)劃，分別是《廣州市舊城更新改造規(guī)劃》《廣州市城中村（舊村）改造規(guī)劃指引》和《廣州市舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃》，具體項(xiàng)目改造計(jì)劃再根據(jù)以上規(guī)劃進(jìn)行編制。

3. 用足用好政策，提高改造效益

為推進(jìn)“三舊”改造，廣東省政府根據(jù)國土資源部和廣東省部省合作協(xié)議出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號(hào)），廣東省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實(shí)施意見（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕122號(hào)），在補(bǔ)辦征收手續(xù)、補(bǔ)辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)、補(bǔ)辦供地手續(xù)、土地出讓收益、農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋兀约斑吔堑?、插花地、夾心地的處理六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了“突破”。2016年又更新出臺(tái)了《關(guān)于提升“三舊”改造水平促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號(hào)），優(yōu)化了利益共享機(jī)制，改進(jìn)了報(bào)批方式，完善了配套政策。進(jìn)一步推進(jìn)了“三舊”工作的進(jìn)程。廣州市結(jié)合實(shí)際，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號(hào)），對(duì)舊城更新改造、“城中村”（舊村）整治改造、舊廠房改造土地處置提出了具體的實(shí)施意見。2015年底又按照“立足城市更新、強(qiáng)化政府主導(dǎo)、側(cè)重連片改造、注重利益調(diào)節(jié)、優(yōu)化更新流程、保障制度廉潔”六大原則，出臺(tái)了《廣州市城市更新辦法》及其配套文件《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》，全面助推城市更新改造工作。

4. 抓好改造試點(diǎn)，簡化審批程序

廣州市按照“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉允許、結(jié)果可控”的原則，妥善處理好改造速度與效果的關(guān)系，注重選擇一些試點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面有序推進(jìn)全市“三舊”改造工作。如獵德“城中村”改造后由37幢高層住宅組成，配套設(shè)置了學(xué)校、幼兒園、文化活動(dòng)中心、衛(wèi)生服務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施，示范效果非常好，該項(xiàng)目的改造實(shí)施示范帶動(dòng)了林和、楊基等城中村的改造。同時(shí)，在項(xiàng)目方案審批上，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)政府在“三舊”改造工作中的統(tǒng)籌主導(dǎo)作用，將符合現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃的“三舊”改造項(xiàng)目由區(qū)政府統(tǒng)籌區(qū)各相關(guān)部門推進(jìn)實(shí)施，進(jìn)一步推動(dòng)重心下移，在項(xiàng)目審批上提速增效，加快“三舊”改造項(xiàng)目建設(shè)速度。

5. 堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作

政府是“三舊”改造的責(zé)任主體，切實(shí)加強(qiáng)在規(guī)劃、計(jì)劃等方面的統(tǒng)籌引導(dǎo)，統(tǒng)一組織、加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，確?！叭f”改造計(jì)劃的順利實(shí)施。堅(jiān)持市場運(yùn)作、多方共贏的方針，積極用足用好政策，在市的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)行稅費(fèi)減免和返還優(yōu)惠政策，營造富有吸引力的經(jīng)濟(jì)條件和政策環(huán)境。拓寬融資渠道，以土地市場為平臺(tái)，公開吸引市場主體全面投資“三舊”改造項(xiàng)目。積極探索選擇有社會(huì)責(zé)任、有品牌、有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的開發(fā)企業(yè)參與“三舊”改造項(xiàng)目。建立了公平、合理的利益補(bǔ)償、分配和平衡制度，激勵(lì)原用地主體參與改造，在符合政策法規(guī)和一定條件的前提下，允許“三舊”改造項(xiàng)目的原用地主體采取合作合資等方式自主實(shí)施改造。

二、工作亮點(diǎn)

1. 政策有亮點(diǎn)，有突破

根據(jù)廣東省新的政策，在補(bǔ)辦征收手續(xù)上，針對(duì)歷史用地遺留問題處置中涉及相當(dāng)數(shù)量沒有合法用地手續(xù)的用地，可根據(jù)適用用地發(fā)生時(shí)的法律政策處理完善征收手續(xù)，切實(shí)解決征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)變化大、聽證難、社保不好落實(shí)、辦理程序復(fù)雜、審批時(shí)間長等問題。在補(bǔ)辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)上，對(duì)納入“三舊”改造范圍的用地，不管原來是建設(shè)用地還是農(nóng)用地，全部采用按現(xiàn)狀（即建設(shè)用地）報(bào)批，免除了辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用的手續(xù)。在補(bǔ)辦供地手續(xù)上，除屬于政府收購儲(chǔ)備后再次供地的必須以招拍掛方式出讓，其他可以協(xié)議方式出讓。在土地出讓收益上，舊城鎮(zhèn)改造和舊村莊改造中收取的土地出讓純收益，可按不高于60%的比例用于支持原國有企業(yè)、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，從而減少原用地者對(duì)“三舊”改造的抵觸情緒，充分調(diào)動(dòng)他們參與改造的積極性。在農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋厣希恋乩每傮w規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的舊村莊改造，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出將農(nóng)村集體所有的村莊建設(shè)用地改變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地的，可申請(qǐng)報(bào)省政府批準(zhǔn)后征為國有，不再單獨(dú)辦理征收?qǐng)?bào)批手續(xù)；確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用的，可交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造或與有關(guān)單位合作開發(fā)。在邊角地、插花地、夾心地的處理上，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，改造時(shí)可以一并納入“三舊”改造范圍；允許在符合兩個(gè)規(guī)劃的前提下，通過土地位置調(diào)換等方式，對(duì)原有存量建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)整使用，既提高了報(bào)批效率，又保證“三舊”改造的完整性，進(jìn)而提高了用地效率。這些優(yōu)惠政策的實(shí)施，有力地促進(jìn)了“三舊”改造的順利進(jìn)行。

2. 工作有亮點(diǎn)，有創(chuàng)新

縱觀廣東“三舊”改造工作模式的成功，主要的原因就是政策層面的創(chuàng)新與突破，尤其是在以下三個(gè)方面特別顯著。

一是頂層設(shè)計(jì)大膽創(chuàng)新。對(duì)“三舊”改造工作涉及到的政策瓶頸不僅體現(xiàn)在土地管理方面，主要還是集中在規(guī)劃、財(cái)政、稅收等多個(gè)環(huán)節(jié)。2008年底國土資源部與廣東省簽訂部省合作協(xié)議時(shí)就已充分考慮到這個(gè)問題，并予以提前謀劃，在后續(xù)出臺(tái)的省級(jí)、市級(jí)文件中不斷創(chuàng)新和完善。如省政府出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》、省地稅局、國稅局、省國土資源廳聯(lián)合出臺(tái)的《廣東省“三舊”改造稅收指引》、廣州市出臺(tái)的《廣州市“三舊”改造規(guī)劃綱要》及下設(shè)的三個(gè)專項(xiàng)子規(guī)劃等，無一不是從政策層面對(duì)“三舊”改造的有力支持，這就使改造工作既能符合政府規(guī)范管理，又打破了原有的“禁錮”，極大地推動(dòng)了改造工作的進(jìn)程。

二是對(duì)利益分配方式的創(chuàng)新?！叭f”改造難以推進(jìn)的主要原因就是政府投資資金大，周期長，收益回報(bào)率低，但是引入其他市場主體又會(huì)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)眾多舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的土地所有權(quán)人，如何協(xié)調(diào)多方利益，合理補(bǔ)償和妥善安置；如何引入其他市場主體參與投資改造，并保障其合法權(quán)益，每一個(gè)改造的環(huán)節(jié)都需要“破冰前行”。廣東的“三舊”改造政策一方面改變了以往由“政府主導(dǎo)”的模式，變?yōu)椤罢龑?dǎo)、市場主導(dǎo)”的模式，通過招投標(biāo)方式積極引入民間資本，讓市場主體直接運(yùn)營改造，同時(shí)實(shí)施了新的利益分配方式，政府只依法依規(guī)收取相關(guān)的管理成本，如稅費(fèi)等，而讓土地所有權(quán)人和市場主體更多地分享土地的增值收益，極大地調(diào)動(dòng)了市場主體的積極性。而另一方面對(duì)于企業(yè)自行開發(fā)“工改商”的項(xiàng)目，除按規(guī)定繳納地價(jià)款和相應(yīng)的稅費(fèi)外，還需要無償提供一定比例的公共用地。廣東省這種針對(duì)不同的改造途徑，采取不同的土地增值收益分配方式，不僅提升了改造的綜合效益，也充分保障了公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

三是對(duì)集體土地政策的創(chuàng)新。“三舊”改造最難也最復(fù)雜的莫過于對(duì)集體土地的改造。因集體土地涉及的利益群體較為特殊，主要是村集體和村民，雖然他們對(duì)土地有一定的自主權(quán)和處置權(quán)，但在組織管理上相對(duì)較為松散、自由，而目前所涉及的政策也比較不完善，如何妥善處理政、村兩者的利益，一直以來都是政府的難題所在。廣東的“三舊”改造政策采取“還利于民”的方式，不僅允許村集體自行改造，或者引入合作機(jī)制，還允許改造后的村莊仍保持集體土地的性質(zhì)，用于經(jīng)營建設(shè)。如此一來，將“要我改造”變成了“我要改造”，既有效解決了政府的資金來源，又充分調(diào)動(dòng)了村集體的積極性，美化了環(huán)境，提升了城市形象。

三、對(duì)寧波市江北區(qū)的啟示

綜上所述，通過對(duì)廣州“三舊”改造工作成果的充分思考和論證，對(duì)寧波市江北區(qū)有以下幾點(diǎn)啟示。

1. 要統(tǒng)一思想，形成共識(shí)

近年來，江北區(qū)經(jīng)歷了持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長，“畝產(chǎn)論英雄”的氛圍逐漸形成，但全區(qū)建設(shè)用地地均GDP不是很高，同時(shí)一些地方土地粗放利用、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模低效快速擴(kuò)張、農(nóng)村人均建設(shè)用地偏高等現(xiàn)象仍然存在，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著土地資源極其緊張，且利用率不高的矛盾。各級(jí)各部門必須充分認(rèn)識(shí)到加快低效利用土地二次開發(fā)是一項(xiàng)綜合性的工作，對(duì)江北區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有全局性的重要意義，因此必須政府牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、合力推進(jìn)，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高土地節(jié)約集約利用水平。

2. 要規(guī)劃先行，有序推進(jìn)

改造規(guī)劃是科學(xué)有效推進(jìn)“三舊”改造的基礎(chǔ)和前提。當(dāng)前，規(guī)劃編制要從加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、建設(shè)宜居城鄉(xiāng)、保障與改善民生、節(jié)約集約用地等多個(gè)角度綜合考慮，與城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等結(jié)合起來，堅(jiān)決防止改造項(xiàng)目只重房地產(chǎn)開發(fā)，輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和民生工程建設(shè)的情況。特別要統(tǒng)籌好改造與保護(hù)的關(guān)系，科學(xué)確定保護(hù)范圍和重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)歷史文化資源、重要生態(tài)資源等的保護(hù)和修復(fù)，不斷提高改造規(guī)劃的綜合指導(dǎo)作用。同時(shí)，要合理制定年度改造計(jì)劃，有序推進(jìn)。

3. 要政策保障，規(guī)范操作

要積極加強(qiáng)溝通和銜接，爭取相關(guān)政策，用足用好用活各項(xiàng)政策。國土部門已經(jīng)對(duì)“三舊”改造諸如補(bǔ)辦征收手續(xù)、補(bǔ)辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)、補(bǔ)辦供地手續(xù)、農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲型恋兀约斑吔堑?、插花地、夾心地的處理等方面的政策措施做了突破，破除了“三舊”改造用地方面的政策性障礙。但就目前推進(jìn)情況來看，缺乏相應(yīng)的資金、信貸、稅收等各環(huán)節(jié)的配套支持政策和企業(yè)引入、推出的激勵(lì)機(jī)制，需要有關(guān)部門進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的優(yōu)惠政策。同時(shí)因?yàn)椤叭f”改造涉及重大利益調(diào)整，既要依法依規(guī)創(chuàng)新相關(guān)政策，又要規(guī)范操作，有序推進(jìn)，要做到環(huán)節(jié)明晰、程序順暢、職責(zé)分明。

4. 要平衡利益，以點(diǎn)帶面

結(jié)合江北區(qū)土地出讓的實(shí)際情況，特別是考慮到現(xiàn)行市區(qū)兩級(jí)土地收益的分成機(jī)制，須注意妥善處理好各利益方關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性。政府要以社會(huì)效益為主，集體組織要以促進(jìn)發(fā)展為主，投資人要以創(chuàng)造效益為主，原權(quán)屬人要以保障權(quán)益為主，使各方共享利益。另外，要加大陽光操作力度，公開透明規(guī)范操作，注重保護(hù)群眾公平參與土地收益分配的權(quán)利，堅(jiān)持通過公平協(xié)商、公開聽證、村(居)民投票表決等方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和改造模式，切實(shí)保障群眾的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)改造成果的共享。同時(shí)要按照“嚴(yán)格審批、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，以點(diǎn)帶面，選取適當(dāng)?shù)摹笆痉饵c(diǎn)”先行推進(jìn)，制訂工作計(jì)劃，明確工作目標(biāo)，倒排工作進(jìn)度，落實(shí)工作措施、時(shí)限要求、責(zé)任人等，加大督促檢查力度，確保取得更好實(shí)效。

結(jié)合廣州市“三舊”改造的成功經(jīng)驗(yàn)及江北區(qū)實(shí)際情況，江北區(qū)在舊城改造、低效利用土地二次開發(fā)等工作中應(yīng)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作的方針，要實(shí)行全流程全方位監(jiān)管，一抓到底、負(fù)責(zé)到底；要統(tǒng)籌兼顧公共利益、村民村集體利益、企業(yè)利益，抓住平衡點(diǎn)；要夯實(shí)基礎(chǔ)，摸清底數(shù)，查明情況，有的放矢，全面梳理工作中遇到的問題并制定相應(yīng)的政策，逐個(gè)研究解決難題。