孔繁華

（華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州510006）

我國《行政處罰法》（2017年修正）第18條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”該法第19條規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；（二）具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；（三）對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定?！鄙鲜鰞蓚€(gè)條文奠定了我國行政處罰委托的立法框架。實(shí)踐中，部門立法和地方立法嘗試對行政處罰委托的具體細(xì)節(jié)予以規(guī)范，其內(nèi)容或者重復(fù)上位法的規(guī)定，或者對委托條件予以細(xì)化，例如《吉林省食品藥品監(jiān)督行政處罰委托辦法》（2010年修訂）第4條第3項(xiàng)規(guī)定受委托組織應(yīng)“具有3名以上具備行政執(zhí)法資格的人員”；《中國民用航空行政處罰實(shí)施辦法》（2003年）第13條第2項(xiàng)規(guī)定受委托組織“與被委托的行政處罰事項(xiàng)無利害關(guān)系”；《大連市城市管理行政處罰委托規(guī)定》（2004年）第5條第2款明確規(guī)定“委托期限為三年，期限屆滿應(yīng)另辦委托手續(xù)”。然而，筆者在整理部門立法和地方立法時(shí)發(fā)現(xiàn)，對行政處罰委托的被委托主體、委托內(nèi)容、委托方式等規(guī)定存在不少矛盾之處，需要澄清和進(jìn)一步梳理。

行政委托通常與授權(quán)相比較，兩者的區(qū)分可以追溯至我國《行政訴訟法》（1989年），根據(jù)該法的規(guī)定，授權(quán)應(yīng)有法律、法規(guī)的依據(jù)，而委托是否需要法律依據(jù)則未提及。理論上通常認(rèn)為行政委托不需要法律依據(jù)，但我國《行政處罰法》第18條和第19條限制了行政機(jī)關(guān)自行委托。2000年以前，我國的相關(guān)實(shí)踐中存在大量規(guī)章“授權(quán)”的情況，法院對規(guī)章的“授權(quán)”一般視為“委托”，以委托機(jī)關(guān)為被告。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號，以下簡稱：《執(zhí)行解釋》）承認(rèn)規(guī)章授權(quán)的主體可以做被告。2014年我國《行政訴訟法》經(jīng)過修改正式確立了規(guī)章授權(quán)主體的被告地位。法律依據(jù)的不同也是行政處罰領(lǐng)域中授權(quán)和委托的區(qū)別之一，“與授權(quán)相比，委托處罰的依據(jù)增加了規(guī)章?！m然處罰權(quán)委托在形式上也是處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，但與授權(quán)處罰本質(zhì)上有區(qū)別。而且委托的都是一些影響較小、程度較輕的處罰。因此委托處罰的依據(jù)可以放寬一些”。①全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會法制工作委員會：《行政處罰法問答》，中國民主法制出版社2001年版，第32頁。在行政訴訟法僅承認(rèn)法律、法規(guī)授權(quán)主體被告資格的情況下，上述區(qū)分具有一定的意義。2000年《執(zhí)行解釋》將規(guī)章作為授權(quán)依據(jù)之一，而行政處罰的委托同樣需要法律、法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)，此時(shí)僅從法律依據(jù)上難以對行政處罰的授權(quán)和委托作出嚴(yán)格的區(qū)分。

可見，現(xiàn)行立法只回答了行政處罰授權(quán)和委托在被告確定上的差異，卻不能解釋為什么存在這種差異，現(xiàn)有的理論研究亦無法澄清其正當(dāng)性。本文圍繞我國《行政處罰法》第18條和第19條的規(guī)定，結(jié)合地方立法和部門規(guī)章，重新認(rèn)識行政處罰委托的本質(zhì)，并對委托內(nèi)容予以梳理和分析。

一、行政處罰“委托”本質(zhì)之辨

通常認(rèn)為：“當(dāng)法律法規(guī)授權(quán)這些組織行使行政職權(quán)時(shí)，它們即為被授權(quán)組織；當(dāng)法律法規(guī)未授權(quán)，而是行政機(jī)關(guān)委托它們行使一定行政職權(quán)時(shí)，它們即為被委托組織。”②楊臨宏：《行政法原理與制度》，云南大學(xué)出版社2010年版，第323頁。然而，行政處罰委托則不同，根據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰委托必須有法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不能直接委托。事實(shí)上，實(shí)踐中在行政處罰領(lǐng)域同時(shí)存在有法律依據(jù)和沒有法律依據(jù)的委托，從權(quán)力配置和職權(quán)轉(zhuǎn)移的角度出發(fā)，需要重新審視上述兩種委托的差異。

（一）作為行政任務(wù)轉(zhuǎn)移方式之一的“委托”

基于職權(quán)法定原則的要求，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力具有“權(quán)利和義務(wù)”的雙重性質(zhì)，行政主體不能隨意轉(zhuǎn)嫁和拋棄?！靶姓C(jī)關(guān)之管轄權(quán)，悉依其組織法規(guī)或其他行政法規(guī)定之，非依法規(guī)不得設(shè)定或變更，一般稱為管轄法定原則或權(quán)限不可變更原則?！雹鄄套谡洌骸缎姓茌犞ɡ砘A(chǔ)及其與訴愿管轄之法律關(guān)系——兼評行政法院之相關(guān)裁判》，《政大法學(xué)評論》（臺北）總第121期（2011年）。管轄法定意味著行政職權(quán)“不可自由處分：不得隨意轉(zhuǎn)移；不得隨意放棄或拋棄?！雹苤苡佑拢骸缎姓ㄔ摗罚袊秸霭嫔?000年版，第80－81頁。然而，由于行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，行政主體可能將其任務(wù)轉(zhuǎn)移至其他主體以達(dá)成目標(biāo)。根據(jù)接受任務(wù)的主體類型不同，行政委托可以分為以下兩類。

第一，將行政權(quán)部分轉(zhuǎn)移至其他行政主體，包括轉(zhuǎn)移至下級行政機(jī)關(guān)和無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)。在我國臺灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定中，前者稱之為“委任”，后者稱之為“委托”。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”（2015年修正）第15條第1款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限之一部分，委任所屬下級機(jī)關(guān)執(zhí)行之?！痹摋l第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)因業(yè)務(wù)上之需要，得依法規(guī)將其權(quán)限之一部分，委托不相隸屬之行政機(jī)關(guān)執(zhí)行之?！蔽闻c委托的范圍是原機(jī)關(guān)“權(quán)限的一部分”，行政機(jī)關(guān)委任或委托時(shí)，除“行政程序法”外，必須還有單行法的規(guī)定。委任與委托是管轄權(quán)在行政部門之間的變動，受委任或委托機(jī)關(guān)取得原機(jī)關(guān)的部分管轄權(quán)，并以自己的名義作出行政行為。

第二，將行政權(quán)部分轉(zhuǎn)移至私人或團(tuán)體，即委托私人行使公權(quán)力。政府業(yè)務(wù)委托民間辦理大致包括四類——“公權(quán)力業(yè)務(wù)、對外提供服務(wù)業(yè)務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)、機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)施”。⑤劉宗德：《政府業(yè)務(wù)委托民間辦理類型及程序之研究》，臺灣地區(qū)“國家發(fā)展委員會”委托研究報(bào)告（2000年），第103頁。我國臺灣地區(qū)“行政程序法”（2015年修正）第16條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)得依法規(guī)將其權(quán)限之一部分，委托民間團(tuán)體或個(gè)人辦理。前項(xiàng)情形，應(yīng)將委托事項(xiàng)及法規(guī)依據(jù)公告之，并刊登政府公報(bào)或新聞紙。”此委托的主體是“行政機(jī)關(guān)”。此委托的對象為“民間團(tuán)體或個(gè)人”，包括“自然人及法人（社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人）在內(nèi)”。委托私人行使公權(quán)力是“部分權(quán)限的移轉(zhuǎn)”，由受委托的組織或個(gè)人取得委托機(jī)關(guān)所移轉(zhuǎn)之權(quán)限，并以受委托主體的名義行使職權(quán)。

此外，行政主體在履行職責(zé)的過程中可能需要借助其他主體的幫助以完成任務(wù)。根據(jù)提供幫助者的主體類型不同，行政幫助可以分為以下兩類。

一類情形是借助其他行政機(jī)關(guān)的幫助行使權(quán)力，稱之為“行政協(xié)助”?！安幌嚯`屬的行政機(jī)關(guān)，就其執(zhí)掌權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，無法獨(dú)立完成時(shí)，請求其他機(jī)關(guān)予以助力，彼此互為協(xié)助，而使請求機(jī)關(guān)得以順利完成任務(wù)或簡化業(yè)務(wù)之執(zhí)行?！雹尬淘郎骶帲骸缎姓ā罚ㄏ拢?，中國法制出版社2000版，第1156頁?！兜聡姓绦蚍ā返?條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在下列情況下可以請求職務(wù)協(xié)助：“（1）因法定原因不能親自完成公務(wù)的；（2）因事實(shí)原因，尤其缺少所必需的人力和設(shè)備而不能完成公務(wù)的；（3）不具備且不能調(diào)查獲得為完成某一任務(wù)所需的對一事實(shí)的知識；（4）完成公務(wù)所需的書證或其他證據(jù)，由被請求機(jī)關(guān)擁有；（5）僅在支出較被請求機(jī)關(guān)所需者更高的費(fèi)用的情況下，方能完成公務(wù)?！雹摺驳隆称教丶{：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第217頁。行政協(xié)助不發(fā)生管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移。

另一類情形是借助私人或組織的幫助行使權(quán)力，稱之為“行政輔助”?！靶姓o助人，乃是受行政機(jī)關(guān)委托，在行政機(jī)關(guān)指示下，協(xié)助行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)（包括公權(quán)力之行使）之私人?！雹鄥歉骸缎姓ㄖ碚撆c實(shí)用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第124頁。行政輔助人不具有獨(dú)立的地位，并非以自己的名義執(zhí)行行政任務(wù)，輔助行為的法律效果歸屬于被輔助的行政機(jī)關(guān)。

行政主體將行政任務(wù)轉(zhuǎn)移至其他主體，需要單行法的依據(jù)，并發(fā)生管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的法律后果，且需要遵守正當(dāng)程序原則并履行公告義務(wù)，否則即構(gòu)成對職權(quán)法定原則的違反。然而，在行政協(xié)助和行政輔助之中，提供協(xié)助者在實(shí)施行政行為的過程中只處于幫助的次要地位，不會發(fā)生行政機(jī)關(guān)脫逃法定義務(wù)的情形，也不會違反職權(quán)法定原則，因此不需要單行法依據(jù)和履行公告責(zé)任，也不產(chǎn)生管轄權(quán)轉(zhuǎn)移的法律后果。

（二）行政處罰“委托”之本質(zhì)

關(guān)于行政委托本質(zhì)的認(rèn)識，目前我國學(xué)界大致有以下主張：行政委托是一種具體行政行為；行政委托是內(nèi)部行政行為；行政委托的本質(zhì)是一種行政契約，以合意性為基礎(chǔ)；行政委托是一種外部行政行為和雙方意思表示一致的行為。⑨參見陳晉勝、王俊鴿：《行政委托的理論與實(shí)踐》，載《中國行政法之回顧與展望——“中國行政法二十年”博鰲論壇暨中國行政法學(xué)會行政法學(xué)研究會2005年年會論文集》，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第499頁；關(guān)保英：《行政法教科書之總論行政法》，中國政法大學(xué)出版社2005年版，第27頁。前述三種觀點(diǎn)的總結(jié)及第四種觀點(diǎn)的介紹，可參見皋華萍：《論行政委托》，蘇州大學(xué)2015年博士學(xué)位論文，第33－36頁。上述關(guān)于行政委托本質(zhì)的認(rèn)識同樣適用于行政處罰委托，但這些觀點(diǎn)只揭示了行政處罰委托的表象，沒有從行政權(quán)限和管轄權(quán)的視角去探究問題。法律、法規(guī)和規(guī)章是行政處罰委托的前提，也是行政處罰委托最重要的特征，管轄權(quán)轉(zhuǎn)移是行政處罰委托的后果，根據(jù)這兩個(gè)特征判斷，行政處罰委托屬于前述轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的兩種方式，即將行政權(quán)轉(zhuǎn)移至其他主體。與域外立法不同的是，我國法律規(guī)定受委托主體以委托機(jī)關(guān)的名義行使處罰權(quán)，即使在行政權(quán)轉(zhuǎn)移的情況下，受委托主體仍以委托者的名義行使職權(quán)。行政處罰委托蘊(yùn)含著法律規(guī)范對被委托主體的條件要求和委托機(jī)關(guān)對被委托組織的選定和信任，且委托行為經(jīng)過實(shí)體條件的甄別和程序的公示，因此法律上禁止轉(zhuǎn)委托，即被委托組織不能再委托其他組織實(shí)施行政處罰。

筆者認(rèn)為，我國立法對委托主體行使職權(quán)名義的規(guī)定是對有法律依據(jù)之委托的一種誤讀。管轄權(quán)是國家統(tǒng)治權(quán)的具體化，行政主體行使權(quán)力攸關(guān)人民權(quán)利的保障，因此行政權(quán)限需以法律規(guī)定為依據(jù)，行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)不受其他主體的侵越，行政機(jī)關(guān)也不得任意設(shè)定或變更自己的權(quán)限，除非有法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)?！胺?、法規(guī)或規(guī)章在其法定權(quán)限范圍內(nèi)，可以規(guī)定行政主管部門根據(jù)行政管理需要將其自身職權(quán)授予其他組織行使，行政主管部門授權(quán)的其他組織應(yīng)以自己名義承擔(dān)法律責(zé)任?！雹夤毥。骸缎姓跈?quán)新論——走出理論與現(xiàn)實(shí)困境的一種認(rèn)知嘗試》，《法學(xué)》2006年第4期?；谏鲜龇治觯蟹?、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的行政委托應(yīng)視為一種行政“授權(quán)”，行政處罰委托即屬于此種情形。如果委托機(jī)關(guān)只將行政處罰的部分權(quán)能（例如調(diào)查取證）交由其他組織行使，屬于行政事務(wù)類委托，實(shí)際是行政機(jī)關(guān)借助其他主體的力量來完成行政任務(wù)，此時(shí)不需要單行法的規(guī)定，也不屬于我國《行政處罰法》所指的委托，應(yīng)屬于“行政協(xié)助”或“行政輔助”。

將有單行法依據(jù)的委托視為一種授權(quán)，易與傳統(tǒng)的行政授權(quán)相混淆。有學(xué)者認(rèn)為：“法律、法規(guī)直接賦予有關(guān)組織擁有和行使一定的行政權(quán)力，其實(shí)質(zhì)是法律、法規(guī)對行政權(quán)的直接設(shè)定；行政主體把由法律、法規(guī)所設(shè)定從而成為其固有的行政權(quán)力依法授給有關(guān)組織，其實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的轉(zhuǎn)讓。”只有后者才能稱為行政授權(quán)。①胡建淼：《有關(guān)中國行政法理上的行政授權(quán)問題》，《中國法學(xué)》1994年第2期。照此理解，行政處罰委托應(yīng)屬于行政授權(quán)。上述解讀具有一定的道理，但授權(quán)與委托的概念在我國已具有約定俗成的涵義，很難予以完全顛覆，筆者建議采用“直接授權(quán)”和“間接授權(quán)”的概念加以區(qū)分。根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章直接獲得的行政處罰權(quán)是一種“直接授權(quán)”，而行政主體根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定將權(quán)力委托其他組織行使的情形應(yīng)是一種“間接授權(quán)”，或可以稱之為“授權(quán)型委托”。為了與之相區(qū)別，不需要法律依據(jù)的委托可以稱之為“一般委托”。我國《行政處罰法》所規(guī)定的委托即屬于間接授權(quán)。

（三）直接授權(quán)與間接授權(quán)的區(qū)別

直接授權(quán)與間接授權(quán)的區(qū)別有以下幾個(gè)方面。

首先，直接授權(quán)只需要法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)就可以成立，間接授權(quán)除具有法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)外，還需要借助行政機(jī)關(guān)的意志來實(shí)現(xiàn)，主要體現(xiàn)為委托行使處罰權(quán)的行政協(xié)議。間接授權(quán)的成立需要授權(quán)主體和被授權(quán)主體的合意，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際需要決定是否授予其他組織行使職權(quán)，而不是必須進(jìn)行授權(quán)。因此，直接授權(quán)也可以稱為“強(qiáng)制授權(quán)”，間接授權(quán)可以稱為“裁量授權(quán)”。

其次，直接授權(quán)為一次性授權(quán)，被授權(quán)主體根據(jù)法律規(guī)范取得相應(yīng)權(quán)力后，除非法律、法規(guī)和規(guī)章變更或廢止，否則一直享有該權(quán)力。間接授權(quán)可能是持續(xù)性的，也可能是階段性的，行政機(jī)關(guān)可以基于協(xié)議約定或在被授權(quán)主體違反法律規(guī)定的情況下收回授權(quán)，由自己行使該項(xiàng)權(quán)力。

再次，直接授權(quán)的主體根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)取得相應(yīng)權(quán)力后，可以再根據(jù)其他法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定授予其他組織行使權(quán)力，即直接授權(quán)的被授權(quán)主體可以進(jìn)行轉(zhuǎn)授權(quán)，而間接授權(quán)禁止轉(zhuǎn)授權(quán)，即被授權(quán)主體不能再進(jìn)行授權(quán)。

最后，間接授權(quán)的原行政機(jī)關(guān)在授權(quán)后享有監(jiān)督權(quán)，必要的情況下可以收回已授出的行政權(quán)力。這種形式在德國被稱為“不真正或保有必要干預(yù)權(quán)之行政委托”，而直接授權(quán)是“管轄權(quán)完全已經(jīng)移轉(zhuǎn)，委托者不再享有任何介入權(quán)力，稱為‘真正’或‘已經(jīng)完全移轉(zhuǎn)’之行政委托”。②黃錦堂：《論行政委托與行政委任之要件與松綁——德國法之比較》，《法令月刊》（臺北）總第64期（2013年）。

二、行政處罰委托的法律依據(jù)

作為將處罰權(quán)轉(zhuǎn)移至其他主體的授權(quán)型委托，是行政職權(quán)的二次分配，應(yīng)受法律保留原則和法律位階原則的約束，且應(yīng)有具體法律、法規(guī)和規(guī)章的明確規(guī)定。

（一）處罰委托依據(jù)之法律保留

法律保留原則誕生于德國，其作用在于劃分立法權(quán)對行政權(quán)的制約程度，要求行政須有法律的明文依據(jù)，才可以對人民的自由和權(quán)利有所限制，其適用范圍的理論，主要有“侵害保留說”與“全面保留說”之爭。自上世紀(jì)七十年代以來德國聯(lián)邦憲法法院不斷適用“重要性理論”來闡釋法律保留的范圍和密度，“倘若在對基本權(quán)的實(shí)現(xiàn)越重要的事務(wù)領(lǐng)域，就越有必要將主導(dǎo)權(quán)交給國會”。③黃舒芃：《法律保留原則在德國法秩序下的意涵與特征》，《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》（臺北）總第13期（2004年）。法律保留原則對行政處罰委托的制約，意味著單行法是處罰委托的必要前提，沒有單行法的規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得自行委托。尤其在委托非行政組織行使處罰權(quán)時(shí)，更應(yīng)遵守法律保留原則?！胺杀Ａ粼瓌t不僅針對行政作用而有所規(guī)制，于行政組織的建構(gòu)亦有適用，特別是國家權(quán)力若非由國家機(jī)關(guān)行使時(shí)，尤須具有民主正當(dāng)性的法律為中介，始不致破壞國家權(quán)力的一體性?！雹芾?建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能—以德國公法人概念與法制為借鏡》，《月旦法學(xué)雜志》（臺北）總第84期（2002年）。

法律保留原則決定了行政處罰委托為什么要有法律依據(jù)，委托處罰是處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，實(shí)質(zhì)是分配處罰權(quán)，也就是說，行政處罰委托是法律、法規(guī)和規(guī)章將處罰的管轄權(quán)在行政機(jī)關(guān)和受委托組織之間的分配。沒有法律依據(jù)的情況下行政機(jī)關(guān)委托處罰，一方面違反了職權(quán)法定原則，另一方面也有怠于履行職責(zé)之嫌。因此，沒有法律依據(jù)的處罰委托是無效的，全國人大常委會法制工作委員會《關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否可以自行決定委托問題的答復(fù)》（1996年）指出：“必須是法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以委托的，該行政機(jī)關(guān)才能依法進(jìn)行委托處罰?！贝送?，全國人大常委會法制工作委員會在答復(fù)河南省人大常委會法制工作委員會的意見中認(rèn)為：“礦產(chǎn)資源法規(guī)定由市、縣人民政府行使的行政處罰權(quán)，市、縣人民政府不能再授權(quán)給有關(guān)主管部門?！雹荨度珖舜蟪Ｎ瘯ㄖ乒ぷ魑瘑T會關(guān)于如何理解和執(zhí)行法律若干問題的解答（四）》第6點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為：“立法對行政委托的規(guī)范應(yīng)更著力于受托主體、委托事項(xiàng)、委托程序等方面，而非委托依據(jù)與委托主體。”⑥黃娟：《我國行政委托規(guī)范體系之重構(gòu)》，《法商研究》2017年第5期。筆者認(rèn)為，造成這一分歧的根本原因是對授權(quán)型委托和一般行政委托的混淆，運(yùn)用一般行政委托的理論來衡量授權(quán)型委托，必然得出授權(quán)型委托的法律依據(jù)是多余的結(jié)論。

（二）處罰委托依據(jù)的外延

作為授權(quán)型委托，應(yīng)有法律依據(jù)，至于法律規(guī)范的外延，僅限于“法律”還是包括“法律、法規(guī)和規(guī)章”，則隨著時(shí)代的變化而有不同的見解。傳統(tǒng)上德國專門立法對行政委托的規(guī)定須嚴(yán)格遵循法律保留原則，近年來對于權(quán)限轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)則不斷松綁，體現(xiàn)在兩方面：“第一，出于行政程序簡化與績效之概括授權(quán)。建立部長對于所屬機(jī)關(guān)／機(jī)構(gòu)之職權(quán)移轉(zhuǎn)之靈活調(diào)整權(quán)，甚至不必以法規(guī)命令方式；建立邦政府對于地方／地區(qū)之諸執(zhí)行性機(jī)關(guān)之職權(quán)移轉(zhuǎn)之靈活調(diào)整權(quán)；建立強(qiáng)鎮(zhèn)之經(jīng)由授權(quán)而承辦更多委辦事項(xiàng)之調(diào)整權(quán)。第二，通過實(shí)驗(yàn)性條款之概括授權(quán)?！雹咄白ⅱ冢S錦堂文。換言之，法律保留原則并非要求對管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移必須都有“法律”層次的依據(jù)。我國臺灣地區(qū)有關(guān)部門行政實(shí)務(wù)上承認(rèn)“得為委任、委托之法規(guī)依據(jù)包括憲法、法律、法規(guī)命令、自治條例、依法律或自治條例授權(quán)訂定之自治規(guī)則、依法律或法規(guī)命令授權(quán)訂定之委辦規(guī)則……”可見，行政職權(quán)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)并不必然限于“法律”，法規(guī)、規(guī)章甚至行政規(guī)范性文件亦可為之。行政權(quán)的影響越大，對管轄權(quán)轉(zhuǎn)移之依據(jù)的層級要求越高。

行政處罰權(quán)作為一種懲戒權(quán)，有可能侵犯公民的權(quán)利，首先應(yīng)排除規(guī)范性文件作為處罰委托之依據(jù)。我國立法中的行政處罰委托依據(jù)，應(yīng)回到我國《行政處罰法》本身并結(jié)合其他條款予以綜合考量。我國行政處罰立法對法律保留原則的直接體現(xiàn)是處罰設(shè)定權(quán)，法律保留原則對行政處罰委托的約束要求處罰委托依據(jù)應(yīng)與處罰設(shè)定權(quán)依據(jù)一致，即法律可以規(guī)定委托其他組織行使各種行政處罰權(quán)；行政法規(guī)可以規(guī)定委托其他組織行使限制人身自由以外的處罰權(quán)；地方性法規(guī)可以規(guī)定委托其他組織行使限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰權(quán)；規(guī)章可以規(guī)定委托其他組織行使警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰權(quán)?？傊覈姓幜P委托的依據(jù)包括法律、法規(guī)和規(guī)章，但不同層級的法律規(guī)范委托處罰的權(quán)限有差別。

（三）處罰委托依據(jù)之效力等級

法律、法規(guī)和規(guī)章的法律效力有差別，行政處罰委托也應(yīng)遵守效力等級的要求，即下位法規(guī)定的委托不能違反上位法的規(guī)定，處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移只有同一立法主體或更高級別的立法主體才能作出例外規(guī)定。行政處罰委托應(yīng)產(chǎn)生管轄權(quán)變更的法律后果。行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)主要包括級別管轄、地域管轄和事務(wù)管轄三個(gè)方面。就地域管轄而言，我國《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！毙姓幜P以地域管轄為原則，法律、行政法規(guī)的個(gè)別規(guī)定為例外。這條規(guī)定意味著地方性法規(guī)和規(guī)章無權(quán)對地域管轄權(quán)轉(zhuǎn)移作出規(guī)定?！叭粝禒幍墓茌牂?quán)賦予系經(jīng)由法律為之，則其變更亦同；……”⑧同前注②，黃錦堂文。就事務(wù)管轄而言，我國《行政處罰法》第16條規(guī)定：“限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”雖然法律可以授權(quán)其他組織行使各種處罰權(quán)，但由于法律的特別規(guī)定限制了只有公安機(jī)關(guān)才能行使限制人身自由的處罰權(quán)，因此法律亦不能將此項(xiàng)權(quán)力再委托其他主體行使。

違反法律規(guī)范的效力等級而設(shè)定處罰委托的例子之一是《北京市民用運(yùn)輸機(jī)場管理辦法》（2015年），該辦法第22條規(guī)定：“對在機(jī)場公共區(qū)發(fā)生的擾亂公共秩序、破壞機(jī)場環(huán)境的違法行為，有關(guān)行政部門可以委托機(jī)場管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰?！薄睹裼煤娇瞻踩Ｐl(wèi)條例》（2011年修訂）第34條規(guī)定：“違反本條例第14條的規(guī)定或者有本條例第16條、第24條第1項(xiàng)、第25條所列行為，構(gòu)成違反治安管理行為的，由民航公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國治安管理處罰法》有關(guān)規(guī)定予以處罰；有本條例第24條第2項(xiàng)所列行為的，由民航公安機(jī)關(guān)依照《中華人民共和國居民身份證法》有關(guān)規(guī)定予以處罰。”按照該條例的規(guī)定，對于“擾亂公共秩序的行為”應(yīng)由民航公安機(jī)關(guān)予以處罰。后者是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，而前者屬于北京市政府制定的規(guī)章，其法律效力低于行政法規(guī)，該規(guī)章此處所規(guī)定的處罰委托違反了上位法的規(guī)定。

三、行政處罰委托的可能對象

我國《行政處罰法》第19條明確規(guī)定被委托的主體必須是“組織”而非個(gè)人，該規(guī)定排除了自然人被委托的可能性。將授權(quán)與委托的對象限定為“組織”，依然始于我國《行政訴訟法》（1989年）的規(guī)定。⑨“行政訴訟法草案第22條第3款規(guī)定行政機(jī)關(guān)授權(quán)個(gè)人或者組織實(shí)施行政行為時(shí)，由授權(quán)的行政機(jī)關(guān)作為被告”，但由于存在爭議，故最終立法刪除了個(gè)人被“授權(quán)”的規(guī)定。參見王名揚(yáng)：《評行政訴訟法草案》，《政法論壇》1989年第1期。行政處罰的被委托組織必須是“事業(yè)組織”而非其他類型的組織。從實(shí)踐來看，現(xiàn)行各級各類立法覆蓋的受委托主體范圍包括事業(yè)單位、企業(yè)、行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，這些組織是否都可以被委托行使處罰權(quán)呢？

（一）“事業(yè)組織”的具體指向

“事業(yè)組織”是我國《行政處罰法》明確認(rèn)可的被授權(quán)主體，但“事業(yè)組織”在我國立法中并沒有清晰的界定，與之相近的概念是“事業(yè)單位”。有學(xué)者認(rèn)為根據(jù)《國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于〈統(tǒng)計(jì)法〉第27條中“企業(yè)事業(yè)組織”認(rèn)定的復(fù)函》（國統(tǒng)字［1998］70號）中對“企事業(yè)組織”的解釋，“事業(yè)組織”應(yīng)等同于“事業(yè)單位”。⑩參見黃娟：《行政委托內(nèi)涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）第2條規(guī)定：“事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?！薄秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)［2011］37號）將事業(yè)單位分為“承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位和從事公益服務(wù)的事業(yè)單位”。其中，從事公益服務(wù)事業(yè)單位又可細(xì)分為：“公益一類事業(yè)單位”，即承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位；“公益二類事業(yè)單位”，即承擔(dān)高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位。

事業(yè)單位作為被委托行使行政處罰權(quán)的對象，是最沒有爭議的一類主體，但并非所有的事業(yè)單位都可能被委托行使行政處罰權(quán)，可以被委托的主體應(yīng)僅限于“從事公益服務(wù)的事業(yè)單位”?！俺袚?dān)行政職能的事業(yè)單位”和“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位”未來將逐步轉(zhuǎn)型為“行政機(jī)構(gòu)”或“企業(yè)”，其被委托行使行政處罰的問題應(yīng)依照下述對行政組織和企業(yè)組織的分析。第三類事業(yè)單位，即從事公益服務(wù)事業(yè)單位，與域外立法中的公法人概念相近，“一般而言，公法人可分為公法社團(tuán)、公法營造物（公營造物）及公法財(cái)團(tuán)等三種，其均是透過公法所創(chuàng)設(shè)，惟其內(nèi)部的組成方式與組織結(jié)構(gòu)則有差異”。①同前注④，李建良文。公營造物是“行政主體為達(dá)成一定之行政目的，所設(shè)置之專供公眾繼續(xù)使用之人與物的結(jié)合體”?！肮ㄉ系纳鐖F(tuán)以人為基礎(chǔ)單位，公法上的財(cái)團(tuán)為政府部門出資以形成基金?！雹谖淘郎骸缎姓ā罚ㄉ希?，中國法制出版社2000年版，第497頁，第283頁。“從事公益服務(wù)的事業(yè)單位”雖然不是行政機(jī)關(guān)，但是其運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要來源于政府財(cái)政（尤其是公益一類事業(yè)單位），且在內(nèi)部管理和人員選任上與行政組織類似，其運(yùn)營的主要目的是公益服務(wù)而非營利。這類組織是行政組織外實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的另一種形態(tài)，委托公益類事業(yè)單位行使處罰權(quán)，權(quán)力并沒有轉(zhuǎn)移至私主體，亦不必?fù)?dān)心存在國家逃避責(zé)任的情形。

（二）委托“行政組織”處罰之證成

對具有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間能否委托行使處罰權(quán)的問題，理論和實(shí)務(wù)界通常認(rèn)為下級不能委托上級行使職權(quán)，對上級能否委托下級機(jī)關(guān)，實(shí)踐中存在肯定論和否定論兩種不同的見解。《司法部關(guān)于不設(shè)區(qū)的市的司法行政部門不能對律師實(shí)施行政處罰的批復(fù)》（司發(fā)函［1997］286號）第2條指出：“省司法廳不能委托不設(shè)區(qū)的市的司法行政部門對律師行使行政處罰權(quán)。”司法部的這一批復(fù)，表明其對上級行政機(jī)關(guān)能否委托下級行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)持否定論。《國家工商行政管理總局關(guān)于公司登記機(jī)關(guān)是否有權(quán)對非本機(jī)關(guān)登記注冊的公司違反登記管理規(guī)定的行為實(shí)施行政處罰問題的答復(fù)》（工商企字［2001］第106號）第2條規(guī)定：“上級公司登記機(jī)關(guān)可以委托其下級機(jī)關(guān)直至工商行政管理所對公司違反登記管理規(guī)定的行為實(shí)施行政處罰。”國家工商行政管理總局的這個(gè)答復(fù)表明其對上級行政機(jī)關(guān)能否委托下級行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)持肯定論。不具有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間能否委托處罰的問題，單行法基本持肯定的態(tài)度，被委托的機(jī)關(guān)主要是“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”“街道辦事處”“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”等主體。

受委托行使處罰權(quán)的行政機(jī)構(gòu)通常是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)。委托其他行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)在理論和實(shí)務(wù)上不存在障礙。一方面，行政組織本就屬于整體行政機(jī)關(guān)的一部分，將處罰權(quán)賦予不同的行政組織是行政權(quán)的具體分配，行政本身依然負(fù)擔(dān)并執(zhí)行立法所賦予的任務(wù)，不存在行政權(quán)向私主體轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)。行政處罰權(quán)在不同行政組織之間的具體分配，并非行政機(jī)關(guān)任意而為，有單行法律、法規(guī)或規(guī)章作為依據(jù)。另一方面，行政組織可成為直接授權(quán)的對象，理應(yīng)可以成為間接授權(quán)的對象。我國《治安管理處罰法》（2012年修正）第91條和我國《稅收征收管理法》（2015年修正）第74條分別授權(quán)公安派出所和稅務(wù)所行使一定范圍內(nèi)的處罰權(quán)，即屬于對行政組織的直接授權(quán)。

我國《行政處罰法》將行政組織排除在可受委托行使行政處罰權(quán)的對象范圍之外，這既在理論上無法證成，亦與其他立法規(guī)定不協(xié)調(diào)。我國《行政許可法》第24條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可?！睂Ρ任覈缎姓幜P法》第17條和第19條關(guān)于授權(quán)和委托的規(guī)定，前者要求被授權(quán)主體是“組織”，可能是行政組織、事業(yè)組織甚至企業(yè)組織，③從 行政處罰權(quán)的性質(zhì)出發(fā)，該權(quán)力能否通過法律、法規(guī)和規(guī)章被授予企業(yè)組織行使，是需要探討的問題。例如《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》（2013年修訂）第49條規(guī)定：“違反本條例第30條第3款，冒用他人證件乘車的，由軌道交通企業(yè)處50元以上500元以下罰款；……”截止2017年3月，我國共有19件地方性法規(guī)授權(quán)軌道交通企業(yè)行使處罰權(quán)。筆者于本文僅從立法條文分析我國《行政處罰法》第17條和第19條的區(qū)別。筆者并非贊同直接授權(quán)企業(yè)行使處罰權(quán)。而后者必須是“事業(yè)組織”。這種差別待遇并沒有充分的理由。筆者認(rèn)為，解決這一矛盾有兩種方式：一是通過修改單行法將委托行政組織行使處罰權(quán)變?yōu)橹苯邮跈?quán)；二是修改我國《行政處罰法》第19條的規(guī)定，使委托處罰的對象不局限于事業(yè)組織，而是擴(kuò)大至行政組織。

（三）委托“企業(yè)”處罰之爭議

我國在行政體制改革的過程中，出現(xiàn)了一些過去是行政機(jī)關(guān)而后轉(zhuǎn)為企業(yè)或本就具有一定行政管理職能的大型國有企業(yè)。國有企業(yè)能否被委托行使處罰權(quán)，地方規(guī)章存在兩種不同的態(tài)度：一種是否定論，例如《鄭州市行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政許可行政處罰辦法》（2008年）第11條規(guī)定受委托組織必須是“依法成立的、取得事業(yè)單位法人登記證書的管理公共事務(wù)的組織”；另一種是肯定論，如《北京市民用運(yùn)輸機(jī)場管理辦法》（2015年）第22條規(guī)定：“對在機(jī)場公共區(qū)發(fā)生的擾亂公共秩序、破壞機(jī)場環(huán)境的違法行為，有關(guān)行政部門可以委托機(jī)場管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰?！北本C(jī)場管理機(jī)構(gòu)實(shí)際為“北京首都國際機(jī)場股份有限公司”，其組織的法律性質(zhì)屬于企業(yè)法人。委托該企業(yè)行使處罰權(quán)的理由在于“機(jī)場管理機(jī)構(gòu)不是以營利為目的的普通企業(yè)法人，而是不以營利為目的的、具有明顯公益屬性的特殊企業(yè)法人，機(jī)場管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)著公共管理職能……”④北 京首都國際機(jī)場股份有限公司：《機(jī)場管理機(jī)構(gòu)行使行政處罰權(quán)的法律與實(shí)踐》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第131－132頁。

委托企業(yè)行使行政處罰權(quán)既在理論上無法證成，亦不符合現(xiàn)行立法的規(guī)定。首先，行政處罰權(quán)是國家權(quán)力保留的核心領(lǐng)域，不能轉(zhuǎn)移給私主體行使?！案鶕?jù)國家壟斷公權(quán)力原則，公權(quán)力原則上不能委托給非行政機(jī)關(guān)組織行使?！雹萃跆烊A：《行政委托與公權(quán)力行使——我國行政委托理論與實(shí)踐的反思》，《行政法學(xué)研究》2008年第4期。警察權(quán)（維持秩序的權(quán)力）是國家強(qiáng)制力的核心內(nèi)容，也是國家賴以存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)之一，如果可以委托私人辦理，將有違憲法，“原則上以行政機(jī)關(guān)作為處罰權(quán)限行使之主體”。⑥陳清秀：《行政罰法》，新學(xué)林出版股份有限公司（臺北）2014年版，第7頁。在德國的實(shí)踐中，圍繞“委任私人警察行政權(quán)限的容許性”問題，行政法學(xué)理上有“特許肯定說”和“特許否定說”兩種截然對立的觀點(diǎn)，后者所持的理由就是“憲法上的國家權(quán)力壟斷原則和基本法第33條第4款的功能保留原則”；司法實(shí)務(wù)上亦不認(rèn)可“私人參與對違反秩序行為的確認(rèn)”。⑦參見［日］米丸恒治：《私人行政——法的統(tǒng)制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第164－169、171－173頁。我國實(shí)踐中出現(xiàn)的委托企業(yè)行使治安管理職權(quán)（例如“治安承包”）應(yīng)是一種行政輔助行為，至于輔助的具體范圍仍有待進(jìn)一步探討。⑧有 學(xué)者亦提出：“并不意味著所有的警察任務(wù)都具有私人參與執(zhí)行的潛在可能性。”章志遠(yuǎn)：《私人參與警察任務(wù)執(zhí)行的法理基礎(chǔ)》，《法學(xué)研究》2011年第6期。其次，國有企業(yè)雖承擔(dān)一定的行政職能，這類職能多體現(xiàn)在服務(wù)行政領(lǐng)域，公營企業(yè)與服務(wù)對象之間實(shí)際上是私法關(guān)系。行政任務(wù)民營化的形態(tài)大致包括“財(cái)產(chǎn)民營化、組織民營化、任務(wù)民營化、功能民營化”四種基本類型。⑨李 建良：《民營化時(shí)代的行政法新思維》，載李建良主編：《2011行政管制與行政爭訟》，“中央研究院”法律學(xué)研究所（臺北）2012年版，第7－8頁。國有企業(yè)是組織民營化的形式之一，其在組織形態(tài)、人員選任、內(nèi)部結(jié)構(gòu)等方面已脫離了行政組織法的制約，成為私法上的獨(dú)立法人。再次，我國《行政處罰法》明確規(guī)定被委托組織的首要條件是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”，企業(yè)組織顯然不符合這一要求。有學(xué)者認(rèn)為：“可將‘依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)單位’進(jìn)行目的性擴(kuò)張解釋，使其內(nèi)涵囊括經(jīng)改制而成的商業(yè)組織?！雹馔白ⅱ?，黃娟文。這種擴(kuò)張性解釋是遷就現(xiàn)實(shí)之舉，并不能證明其正當(dāng)性。如果允許委托企業(yè)行使行政處罰權(quán)，將進(jìn)一步導(dǎo)致政企不分。最后，《最高人民法院關(guān)于訴商業(yè)銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復(fù)》（［2003］行他字第11號）常被肯定者作為司法機(jī)關(guān)承認(rèn)企業(yè)可以被委托行使處罰權(quán)的例證。該答復(fù)指出：“根據(jù)《人民銀行法》第12條和《支付結(jié)算辦法》第239條的規(guī)定，商業(yè)銀行受中國人民銀行的委托行使行政處罰權(quán)，當(dāng)事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟的，應(yīng)當(dāng)以委托商業(yè)銀行行使行政處罰權(quán)的中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)為被告?！睆钠鋬?nèi)容可知，該答復(fù)僅從行政訴訟的角度對被告問題予以闡釋，從答復(fù)內(nèi)容中并不能解讀出“委托”企業(yè)進(jìn)行處罰的合法性和正當(dāng)性。①該 答復(fù)針對《北京市高級人民法院關(guān)于當(dāng)事人不服商業(yè)銀行行政處罰提起行政訴訟，應(yīng)如何確定被告的請示》（京高法［2003］191號）作出的。該請示中列出的一種意見認(rèn)為：“商業(yè)銀行從上訴人賬戶上自行劃走資金的行為，應(yīng)視為協(xié)助行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政處罰的行為，而行政處罰應(yīng)視為由中國人民銀行營業(yè)管理部作出?！?/p>

四、行政處罰委托的具體內(nèi)容

行政處罰權(quán)由立案權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、程序事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)以及決定權(quán)等具體權(quán)力構(gòu)成，我國《行政處罰法》所規(guī)定的委托是指全部處罰事項(xiàng)的委托還是具體某項(xiàng)權(quán)力的委托呢？我國《行政處罰法》對此沒有明確規(guī)定，委托內(nèi)容的不同是授權(quán)型委托和一般委托的區(qū)別之一。

（一）授權(quán)明確性原則對處罰委托的拘束

授權(quán)明確性原則本指立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行立法授權(quán)時(shí)其內(nèi)容、目的、范圍應(yīng)明確、具體，禁止空白授權(quán)立法。這一原則所蘊(yùn)含的要義在行政處罰委托中同樣適用。授權(quán)明確性原則可以防止行政機(jī)關(guān)逃遁執(zhí)法，規(guī)避自己的義務(wù)。“授權(quán)規(guī)定應(yīng)符合如何程度的明確性要求，胥視命令內(nèi)容的特征及措施的強(qiáng)烈程度而定，對基本權(quán)利的侵害越強(qiáng)，授權(quán)明確性的要求就越高；反之，侵害性越弱，要求就越低?！雹谠S宗力：《行政命令授權(quán)明確性問題之研究》，《臺大法學(xué)論叢》（臺北）總第19卷（1990年）。明確性原則要求行政處罰委托本身的目的、內(nèi)容和范圍明確，“行政授權(quán)違反明確性原則的，構(gòu)成違法，得撤銷；被授權(quán)機(jī)關(guān)的行為違反授權(quán)命令所明確的授權(quán)內(nèi)容、目的和范圍的，無效或可撤銷”。③胡建淼、錢建華：《行政明確性原則初探》，《江海學(xué)刊》2004年第5期。行政處罰委托是行政任務(wù)的轉(zhuǎn)移，授權(quán)明確性原則禁止全部委托，委托機(jī)關(guān)不能將其擁有的全部職權(quán)委托行使，否則將使行政機(jī)關(guān)的存在失去價(jià)值，甚至可能產(chǎn)生事實(shí)上的雙重執(zhí)法主體。禁止全部委托的意義在于：“第一，實(shí)現(xiàn)政治責(zé)任的必然要求；第二，避免資源的閑置和浪費(fèi)；第三，防止公法遁入私法?！雹芡白ⅱ?，皋華萍文，第101頁。我國《行政處罰法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以“在其法定權(quán)限內(nèi)”委托實(shí)施行政處罰，立法上并沒有明確規(guī)定禁止全部委托，但這一點(diǎn)可以從“處罰法定原則”推導(dǎo)而出，應(yīng)不存在異議。

判斷授權(quán)明確性的審查方法包括：“一號明確性公式，立法者對授權(quán)目的、范圍與內(nèi)容的具體化，原則上必須明示地，至少也應(yīng)具備‘充分明確性’，甚至‘無懈可擊之明確性’地表現(xiàn)在法律中，以致于不需適用某種足以引起懷疑或爭議的解釋方法即可直接發(fā)現(xiàn)授權(quán)的目的、內(nèi)容與范圍何在。二號明確性公式，授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍毋須明示地規(guī)定在法律條文內(nèi)，只要能依一般的法律解釋方法從授權(quán)條款所依附之法律的整體明確知悉授權(quán)的內(nèi)容、目的與范圍何在，即為已足。”⑤同前注③，許宗力文。前者可以稱之為“嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)”，后者為“寬松審查標(biāo)準(zhǔn)”。⑥黃俊杰：《行政罰法》，翰蘆圖書出版有限公司（臺北）2006年版，第176－177頁。行政處罰的種類和程度越重，越有可能侵害相對人的權(quán)利，委托處罰的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容就應(yīng)更加明確；反之，程度較輕的行政處罰，其內(nèi)容的明確性要求相對寬松。以授權(quán)明確性原則審視，我國作為授權(quán)依據(jù)的單行法律、法規(guī)和規(guī)章多不符合明確性的要求。

（二）可以委托行使的處罰種類

行政組織的權(quán)力可以分為兩種性質(zhì)：“一是事務(wù)性質(zhì)，二是業(yè)務(wù)性質(zhì)。前者在各行政組織中均存在，后者則根據(jù)行政組織的差異而定?！雹咤X寧峰：《行政組織法立法論研究》，東南大學(xué)出版社2015年版，第24頁。行政處罰委托應(yīng)是權(quán)限的委托，即業(yè)務(wù)委托而非事務(wù)委托。在有限委托原則之下，哪些處罰權(quán)限可以委托，應(yīng)進(jìn)一步遵循必要性原則，考慮行政處罰委托之目的。實(shí)踐中出現(xiàn)的行政處罰委托，有的是因?yàn)榈貐^(qū)偏遠(yuǎn)不便執(zhí)法，有的是為了提高行政效率，減輕行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，緩解行政機(jī)關(guān)人力不足的壓力。有學(xué)者提出委托行政處罰大致可以分為三類：“（1）行政機(jī)關(guān)直接行使行政處罰權(quán)確有困難，如人員不足、水平限制、裝備不夠、地理因素等。（2）委托由有關(guān)組織行使，該處罰的實(shí)施效果比由行政機(jī)關(guān)自己直接實(shí)施更有效、更便利。（3）處罰程度較輕的行政處罰形式?！雹鄿貢x鋒、張澤想：《論行政處罰的授權(quán)與委托》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文·社會科學(xué)版）》1997年第3期。實(shí)踐中，相關(guān)立法所規(guī)定的處罰委托也遵循了前述要求，例如《大連市城市管理行政處罰委托規(guī)定》（2004年）采用排除方式規(guī)定可以委托的處罰種類，該規(guī)定第7條規(guī)定：“對需要處以降低、吊銷資質(zhì)證書或吊銷營業(yè)執(zhí)照的，應(yīng)移送委托機(jī)關(guān)依法處理?！边@一規(guī)定蘊(yùn)含的意思是較嚴(yán)重的行政處罰應(yīng)由原機(jī)關(guān)行使，不宜委托?！都夹g(shù)監(jiān)督行政處罰委托實(shí)施辦法》（1996年9月18日國家技術(shù)監(jiān)督局令第45號）第3條則規(guī)定現(xiàn)場處罰可以委托實(shí)施。⑨國家技術(shù)監(jiān)督局令第45號。可見，委托處罰的種類應(yīng)是那些經(jīng)常性的行政處罰，程度上應(yīng)限于輕微的、影響較小的處罰。

（三）可以委托處罰的權(quán)限事項(xiàng)

根據(jù)授權(quán)明確性原則的要求，具體的委托內(nèi)容應(yīng)由單行法律、法規(guī)和規(guī)章予以明確規(guī)定，且應(yīng)遵守法律保留原則之約束。單行法的規(guī)定有的是一攬子委托，即將處罰的立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、程序事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)以及決定權(quán)都包含在內(nèi)，委托機(jī)關(guān)只保留監(jiān)督權(quán)。有的對委托內(nèi)容進(jìn)行一定的保留，只將處罰過程中的部分事項(xiàng)委托行使，例如《技術(shù)監(jiān)督行政處罰委托實(shí)施辦法》第3條規(guī)定：“技術(shù)監(jiān)督部門可以將下列職權(quán)交由受委托組織辦理：……（二）對立案查處的案件進(jìn)行調(diào)查取證；（三）執(zhí)行技術(shù)監(jiān)督部門的處罰決定；（四）執(zhí)行技術(shù)監(jiān)督部門委托的其他事宜。”還有些地方立法規(guī)定處罰委托時(shí)將重要的程序事項(xiàng)予以保留，例如《上海市行政處罰聽證程序規(guī)定》（2015年）第5條第2款規(guī)定：“依法受委托組織擬作出適用聽證程序的行政處罰的，由委托的行政機(jī)關(guān)組織聽證?！?/p>

根據(jù)我國《行政處罰法》第18條的規(guī)定，委托處罰時(shí)應(yīng)由被委托組織“實(shí)施”行政處罰，實(shí)施的外延涵蓋了作出處罰的各個(gè)階段，即立案權(quán)、調(diào)查權(quán)、取證權(quán)、程序事項(xiàng)進(jìn)行權(quán)、決定權(quán)等。“根據(jù)委托事項(xiàng)的范圍不同，可以分為行政職權(quán)類委托和行政事務(wù)類委托?！雹饫钇健①M(fèi)文婷、于承、傅震宇：《行政委托的若干問題研究》，《上海政府法治簡報(bào)》2010年第20期。行政處罰委托應(yīng)屬于職權(quán)類委托，即行政機(jī)關(guān)將其享有的對于某一行政領(lǐng)域或者某個(gè)方面的行政事務(wù)實(shí)施行政管理活動的職權(quán)委托給其他組織行使。處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移意味著上述權(quán)限內(nèi)容應(yīng)全部由被委托主體行使。如果行政機(jī)關(guān)僅委托其他組織實(shí)施調(diào)查或送達(dá)文書等程序事項(xiàng)，應(yīng)屬于行政協(xié)助或行政輔助，而非法定意義上的委托實(shí)施行政處罰。至于委托機(jī)關(guān)將聽證權(quán)予以保留而其他權(quán)力委托行使，實(shí)際是割裂了案件的調(diào)查權(quán)和決定權(quán)。除地域偏遠(yuǎn)和特殊情況外，只有程度上輕微的、影響較小的處罰才能委托行使，需要經(jīng)過聽證的處罰案件是比較嚴(yán)重的行政處罰，①我 國《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利……”行政機(jī)關(guān)應(yīng)自己親自處理而不宜委托行使。

五、行政處罰委托的程序規(guī)制

授權(quán)型委托是留給單行法律、法規(guī)和規(guī)章二次分配處罰權(quán)的空間，同時(shí)也給行政機(jī)關(guān)執(zhí)行委托一定的裁量權(quán)。為了避免權(quán)力的濫用，對處罰委托的程序制約和監(jiān)控必不可少。

（一）比例原則下的處罰委托程序

比例原則包括了三個(gè)子原則，即“妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則（均衡原則）”。②陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下）》，山東人民出版社2001年版，第368頁。比例原則最初的要義是制約公權(quán)力對人民基本權(quán)利的限制，其所蘊(yùn)含的價(jià)值同樣適用于行政處罰委托，“行政業(yè)務(wù)原則上應(yīng)由行政機(jī)關(guān)優(yōu)先處理、執(zhí)行，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)因欠缺必要的專業(yè)能力，而民間顯然具有較專業(yè)的能力與知識，并且在符合比例原則的情況下，始可委托民間辦理”。③林子儀：《行政檢查業(yè)務(wù)委托民間辦理法制之研究報(bào)告》，臺灣地區(qū)“行政院”研究發(fā)展考核委員會（1998年），第99頁。

妥當(dāng)性原則要求立法者在單行法律、法規(guī)和規(guī)章中設(shè)置行政處罰委托應(yīng)進(jìn)行事前的風(fēng)險(xiǎn)評估。行政任務(wù)必須由行政機(jī)關(guān)完成，這是基于憲法要求的常態(tài)，立法前應(yīng)充分評估委托其他組織行使是否會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)脫逃政治責(zé)任和法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。必要性原則對行政處罰委托的要求，在符合妥當(dāng)性原則的前提下，委托機(jī)關(guān)在進(jìn)行具體委托時(shí)應(yīng)證明如不進(jìn)行行政處罰委托，將導(dǎo)致嚴(yán)重的執(zhí)法缺失。均衡原則要求委托機(jī)關(guān)事后對委托處罰的法律效果進(jìn)行評估，委托處罰是否達(dá)到了提高行政效率、降低行政成本、節(jié)省人力開支等目標(biāo)，如果委托處罰比自行處罰付出更高的代價(jià)，則有違效率原則，應(yīng)考慮收回處罰權(quán)。我國行政實(shí)踐中所存在的行政處罰委托，極少存在事前和事后的評估；其是否符合比例原則，往往由委托機(jī)關(guān)自行決定，對委托的必要性缺乏具體說明。

（二）處罰委托方式的最佳選擇

行政處罰委托的單行法依據(jù)已規(guī)定了委托機(jī)關(guān)和被委托主體的條件，權(quán)限的轉(zhuǎn)移是否還需要在兩者之間另外有一個(gè)行政行為？“立法者不采直接劃定管轄權(quán)之立法例，而迂回地采用‘委托’方式規(guī)范兩特定機(jī)關(guān)間之管轄權(quán)關(guān)系，應(yīng)是考量‘行政彈性’以及‘行政專業(yè)’兩因素后的一種妥協(xié)與調(diào)和結(jié)果?！雹苷?鎮(zhèn)榮：《論行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)之移轉(zhuǎn)——以其對行政作用法即行政爭訟法之影響為中心》，載湯德宗、李建良主編；《2006行政管制與行政爭訟》，“中央研究院”法律學(xué)研究所籌備處（臺北）2007年版，第218頁。因此，是否委托行使處罰權(quán)，還需要委托機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要判斷，故處罰委托除我國《行政處罰法》和單行法依據(jù)外，委托的成立還需要具體的權(quán)限轉(zhuǎn)移方式。我國《行政處罰法》對于委托的形式?jīng)]有規(guī)定，我國行政實(shí)踐中采用的具體方式主要有“委托協(xié)議、委托合同、委托書、委托證書、委托函、委托證明、委托文件以及委托代理書等”。⑤西南政法大學(xué)行政法學(xué)院：《〈廣州市行政委托管理規(guī)定〉立法研究報(bào)告》（2016年），廣州市人民政府法制辦公室，http：／／www.gzlo.gov.cn／gzsfzb／ktyjcg／201611／be573007581c49f78db64287af79dae5.shtml，2018年1月7日訪問。在德國法和我國臺灣地區(qū)相關(guān)規(guī)定中，間接授予行政權(quán)的方式主要有兩種：“一是行政處分的方式，二是公法契約的方式。”⑥張 文郁：《論公權(quán)力之委托行使——以臺灣和德國之相關(guān)規(guī)定為重心》，載張憲初、顧維遐主編：《兩岸四地法律發(fā)展與互動》，中國評論學(xué)術(shù)出版社（香港）2009年版，第160頁。如果單行法律規(guī)范沒有設(shè)定被委托組織進(jìn)行處罰的權(quán)力，委托機(jī)關(guān)也無權(quán)通過單方行為命令相關(guān)組織行使處罰權(quán)。委托中涉及諸多的具體事項(xiàng)需要雙方主體進(jìn)行協(xié)商，協(xié)議可以更多地體現(xiàn)被委托組織的意愿，因此行政處罰委托采用行政協(xié)議的形式更符合實(shí)際。行政實(shí)務(wù)中亦多采協(xié)議的方式，例如《貴陽市文化市場行政處罰委托暫行規(guī)定》（2011年）第5條規(guī)定：“行政處罰委托采取書面方式，簽訂委托合同，合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含委托行政主管部門、受委托組織、委托事項(xiàng)及權(quán)限、委托時(shí)限、責(zé)任承擔(dān)等方面。”委托的具體期限，單行法可以規(guī)定，例如《大連市城市管理行政處罰委托規(guī)定》（2004年）第5條第2款規(guī)定：“委托期限為3年，期限屆滿應(yīng)另辦委托手續(xù)?！比绻麊涡蟹]有規(guī)定，也可以在協(xié)議中約定。此外，基于“事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致”的原則，被委托組織因完成委托行為的內(nèi)容而支出的經(jīng)費(fèi)，可以要求委托機(jī)關(guān)承擔(dān)，其具體內(nèi)容可以在委托協(xié)議中約定。

（三）處罰委托必要的程序制約

行政機(jī)關(guān)委托行使處罰權(quán)，必須接受法律的監(jiān)督，程序控制是避免其濫用職權(quán)和隨意委托的重要手段。委托程序是所有的行政處罰委托都應(yīng)遵守的要求，應(yīng)由行政處罰的基礎(chǔ)規(guī)范即行政處罰法予以規(guī)定，但我國《行政處罰法》對此遺留空白，地方立法則嘗試作出補(bǔ)充規(guī)定，如《鄭州市行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政許可行政處罰辦法》（2008年）規(guī)定的程序包括申請、審查、審核、批準(zhǔn)、公告及備案環(huán)節(jié)。筆者以為，能否委托已經(jīng)通過單行法進(jìn)行規(guī)范，是否委托則由委托機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要自由決定，因此在委托程序上沒必要再設(shè)置批準(zhǔn)環(huán)節(jié)。

遵循最低限度的程序制約之要求，行政處罰委托應(yīng)遵守以下步驟。第一，評估程序。即便是有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)也不能肆意將其權(quán)力委托他人行使，因此在具體進(jìn)行行政處罰委托前，應(yīng)進(jìn)行必要性評估。第二，甄選程序。委托機(jī)關(guān)在被委托組織的選擇上具有一定的裁量權(quán)。單行法規(guī)定了被委托組織的具體條件，而符合條件的主體可能不止一個(gè)，行政機(jī)關(guān)首先應(yīng)甄別符合法定條件的主體范圍，然后在其中擇優(yōu)選擇。第三，協(xié)商簽約程序。委托機(jī)關(guān)與選定的被委托組織就委托處罰權(quán)的具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，并簽訂委托合同。第四，公告程序。公告的范圍包括委托依據(jù)、委托的雙方主體、委托范圍、委托期限等內(nèi)容。公告的載體包括政府網(wǎng)站、政府公報(bào)、當(dāng)?shù)卣畧?bào)紙等媒介。在委托期內(nèi)委托內(nèi)容發(fā)生變化的，應(yīng)予重新公告。未經(jīng)公告的委托是否產(chǎn)生法律效力，我國臺灣地區(qū)有關(guān)規(guī)定及理論上有“程序瑕疵說、生效要件說以及折衷說三種不同見解。……倘管轄權(quán)移轉(zhuǎn)僅有行政機(jī)關(guān)所為之移轉(zhuǎn)法律行為，而未有公告者，人民將無從知悉管轄權(quán)已移轉(zhuǎn)至另一行政機(jī)關(guān)之事實(shí)，在認(rèn)知上法定管轄權(quán)仍保留在管轄權(quán)法規(guī)所劃歸之行政機(jī)關(guān)身上。為使管轄權(quán)之設(shè)定與變動產(chǎn)生外觀與實(shí)質(zhì)之一致性，應(yīng)以‘生效要件說’為妥”。⑦同前注④，詹鎮(zhèn)榮文，第71頁。

六、行政處罰委托的應(yīng)然效果

我國《行政處罰法》第18條第2款和第3款規(guī)定：“委托行政機(jī)關(guān)對受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰?！比绻幜P委托的結(jié)果是被委托組織作出處罰決定，但卻只能以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施，并由后者承擔(dān)法律責(zé)任，這種責(zé)任分擔(dān)方式是否恰當(dāng)呢？這需要從行政處罰權(quán)力轉(zhuǎn)移之外部效果和行政監(jiān)督之內(nèi)部效果兩方面加以分析。

（一）權(quán)力轉(zhuǎn)移之外部效果

行政處罰委托的外部效果方面，涉及行政行為的名義和責(zé)任歸屬問題。根據(jù)我國《行政處罰法》第18條第2款和第3款的規(guī)定，受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施行政處罰，委托行政機(jī)關(guān)對行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。這一規(guī)定實(shí)與處罰委托本質(zhì)相悖。行政處罰委托后，委托機(jī)關(guān)在委托權(quán)限范圍內(nèi)已不再享有處罰權(quán)，而僅擁有對被委托組織的監(jiān)督權(quán)，由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，會導(dǎo)致行為者不負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)者未行為的矛盾。行政處罰委托的本質(zhì)是國家通過法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，將公權(quán)力轉(zhuǎn)移給被委托組織行使，被委托組織因此具有類似于行政機(jī)關(guān)的法律地位。處罰決定實(shí)際上是由被委托組織作出的，由被委托組織承擔(dān)責(zé)任符合“自己對自己的行為負(fù)責(zé)”之原理。行政處罰委托之目的是為了提高行政效率，如果被委托組織必須以委托機(jī)關(guān)的名義作出處罰，在作出處罰的過程中，需要經(jīng)過委托機(jī)關(guān)的蓋章、確認(rèn)，反而降低了行政效率。綜上所述，被委托組織應(yīng)以自己的名義行使行政處罰權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

被委托組織以委托機(jī)關(guān)的名義行使處罰權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任，這一點(diǎn)是我國行政授權(quán)與行政委托理論上的重要區(qū)別之一，肇始于我國《行政訴訟法》（1989年）的規(guī)定，該法第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蔽覈缎姓V訟法》制定伊始，基于被告確定的便宜性，對授權(quán)和委托進(jìn)行了簡單的區(qū)分。隨著行政委托的增多以及我國《行政處罰法》的出臺，逐漸出現(xiàn)了有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的委托。然而，我國立法和實(shí)務(wù)上不區(qū)分有法律依據(jù)的委托和無法律依據(jù)的委托，在行政訴訟中，一般將先有法律依據(jù)再由行政機(jī)關(guān)委托其他組織進(jìn)行管理的行為視為行政委托。⑧江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實(shí)務(wù)（上卷）》，北京大學(xué)出版社2011年版，第388頁。將法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的委托套用傳統(tǒng)的行政授權(quán)與委托理論，并規(guī)定以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施處罰，進(jìn)一步導(dǎo)致授權(quán)與委托之間、有法律依據(jù)的委托和無法律依據(jù)的委托之間的混亂關(guān)系。筆者認(rèn)為，我國《行政訴訟法》所規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)委托的組織”應(yīng)僅指無單行法律依據(jù)的委托，而對于有單行法律依據(jù)的行政委托包括行政處罰委托應(yīng)重新審視，并科學(xué)確定其行使職權(quán)的主體名義。

（二）行政監(jiān)督之內(nèi)部效果

行政處罰委托發(fā)生管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移，委托機(jī)關(guān)不再享有特定事項(xiàng)的管轄權(quán)，即委托機(jī)關(guān)和被委托組織不能同時(shí)享有管轄權(quán)。在內(nèi)部效果方面，委托機(jī)關(guān)將處罰權(quán)委托給其他組織后，并非逃避執(zhí)法或規(guī)避自己對立法機(jī)關(guān)所負(fù)的政治責(zé)任，其承擔(dān)的是對被委托組織的監(jiān)督責(zé)任。“由行政機(jī)關(guān)提供的服務(wù)或所行之管制，即令假手他人，行政機(jī)關(guān)對于人民亦負(fù)有擔(dān)保‘過程合法、結(jié)果適當(dāng)’之最終責(zé)任，因此委托機(jī)關(guān)與受托者之間，即會形成類似上下級機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督關(guān)系。”⑨同前注③，林子儀文，第99頁。這種監(jiān)督關(guān)系的具體內(nèi)容包括監(jiān)視權(quán)、許可認(rèn)可權(quán)、指揮權(quán)、撤銷權(quán)、代位執(zhí)行權(quán)。⑩參見［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第28－29頁。特定情況下，委托機(jī)關(guān)認(rèn)為委托條件喪失或被委托組織違法且不再適合繼續(xù)委托時(shí)可以收回處罰權(quán)，此為監(jiān)督權(quán)的最好例證。

七、結(jié) 論

我國《行政處罰法》第18條是關(guān)于行政處罰委托的概括性規(guī)定，處罰委托還需要單行法律、法規(guī)和規(guī)章作為依據(jù)，此種委托應(yīng)視為一種“間接授權(quán)”，我國《行政處罰法》使用“委托”一詞實(shí)質(zhì)是對授權(quán)和委托的一種誤讀。行政處罰委托不同于一般的行政委托，后者只需依行政程序立法由行政機(jī)關(guān)自由決定，更接近于“行政協(xié)助”或“行政輔助”，不產(chǎn)生管轄權(quán)轉(zhuǎn)移之法律后果?；谏鲜鼋Y(jié)論，我國現(xiàn)行立法、理論與實(shí)踐混淆了上述兩種截然不同的“委托”，實(shí)踐中既存在授權(quán)型處罰委托又有一般行政處罰委托。理論上通常用前者的要求苛責(zé)后者，會發(fā)現(xiàn)處罰委托違反行政法基本原則、委托對象泛化、委托內(nèi)容不清等諸多問題，或者用后者的理論邏輯反思前者，發(fā)現(xiàn)我國《行政處罰法》的規(guī)定尤其是對處罰委托法律依據(jù)的規(guī)定，既不符合行政任務(wù)的效率要求，也在理論上無法證成。

授權(quán)型行政委托與一般行政委托的區(qū)分亦可以解釋我國行政許可和行政強(qiáng)制領(lǐng)域的委托問題。授權(quán)型委托實(shí)質(zhì)是一種間接授權(quán)，與處罰、許可和強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)相關(guān)聯(lián)。我國《行政許可法》賦予了法律、法規(guī)和規(guī)章不同范圍的許可設(shè)定權(quán)，該法第24條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可?！蔽覈缎姓S可法》所規(guī)定的委托同樣是授權(quán)型委托。我國《行政強(qiáng)制法》第10條規(guī)定，只有法律和法規(guī)可以設(shè)定行政強(qiáng)制措施。該法第17條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托?！边@里行政強(qiáng)制措施不得委托的規(guī)定應(yīng)理解為我國《行政強(qiáng)制法》并未賦予單行法再次分配強(qiáng)制措施的權(quán)力。

按照上述區(qū)分，我國現(xiàn)有的行政委托理論要正本清源，我國《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定亦應(yīng)作出修改和完善。結(jié)合我國已有的行政授權(quán)與行政委托理論，行政委托應(yīng)指非授權(quán)型的一般委托，未來應(yīng)通過我國《行政程序法》予以規(guī)范。我國《行政處罰法》第18條所規(guī)定的委托應(yīng)是授權(quán)型委托，故“以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰”宜修改為“被委托組織以自己的名義實(shí)施行政處罰”。被委托組織以自己名義實(shí)施行政處罰的，承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。