文 王淑云

2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》首次以文件形式將政策執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容明確納入審計(jì)范圍；2018年，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》正式將政策執(zhí)行審計(jì)納入內(nèi)審范疇。這些制度的建立與完善，為新形勢(shì)下央行內(nèi)審介入貨幣金融政策頂層設(shè)計(jì)及傳導(dǎo)實(shí)施提供了制度依據(jù)和方向。但央行基于治理層面的政策執(zhí)行審計(jì)仍有諸多制度與環(huán)境問題，包括政策執(zhí)行審計(jì)定位、審計(jì)路徑、審計(jì)內(nèi)容與評(píng)價(jià)、審計(jì)評(píng)判適用標(biāo)準(zhǔn)、政策風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警糾偏及審計(jì)成果運(yùn)用等，都有待深入研究。

一、央行貨幣金融政策內(nèi)審對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

內(nèi)審對(duì)貨幣金融政策的介入充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)內(nèi)審工作的日益倚重和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)金融社會(huì)發(fā)展對(duì)審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。內(nèi)審作為央行內(nèi)部監(jiān)督體系的重要組成部分和央行重要的治理工具，在國(guó)家金融政策部署落實(shí)過程中具有不可替代的特殊地位。

（一）有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

內(nèi)審對(duì)政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策調(diào)整等實(shí)施情況的介入，能發(fā)現(xiàn)并遏制政策落實(shí)過程中存在的不規(guī)范行為。同時(shí)，通過現(xiàn)場(chǎng)及非現(xiàn)場(chǎng)取得的審計(jì)信息資料研究分析，發(fā)現(xiàn)政策層面存在的缺失、遺漏和弊端，對(duì)政策的不當(dāng)制定、不當(dāng)使用等問題提出合理意見和建議，為金融政策和措施的制定實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)和監(jiān)督、咨詢服務(wù)，促進(jìn)金融政策的部署落實(shí)和完善，確保政策傳導(dǎo)順應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，防止貨幣金融調(diào)控手段及政策執(zhí)行不當(dāng)而危害經(jīng)濟(jì)金融健康發(fā)展。

（二）有利于經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范

當(dāng)前復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)及“以進(jìn)促穩(wěn)，以穩(wěn)應(yīng)變”的經(jīng)濟(jì)工作要求，需要內(nèi)審承擔(dān)更多的監(jiān)督和預(yù)警防控職責(zé)，從宏觀經(jīng)濟(jì)層面關(guān)注貨幣金融政策原生性風(fēng)險(xiǎn)及執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。通過貨幣金融政策執(zhí)行審計(jì)，有效控制好政策實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)及政策推行帶來的負(fù)面效應(yīng)，促進(jìn)政策調(diào)控手段協(xié)調(diào)配合，優(yōu)化政策資源配置，提高政策對(duì)市場(chǎng)環(huán)境的適應(yīng)性，更好地維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

（三）有利于相關(guān)單位依法有效履職

政策及法規(guī)制度是國(guó)家經(jīng)濟(jì)金融按正確方向發(fā)展運(yùn)營(yíng)的根本保證。央行各級(jí)內(nèi)審部門在金融宏觀調(diào)控和相關(guān)政策執(zhí)行過程中，對(duì)政策制定及部署落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督和控制，能強(qiáng)化各項(xiàng)方針、政策及法規(guī)制度的執(zhí)行力和約束力，通過審計(jì)揭露和制止、處罰等手段來制約政策執(zhí)行中的各種消極因素，通過調(diào)查、評(píng)價(jià)、提出建議等手段提高相關(guān)單位政策服務(wù)與管理水平，正確服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

（四）有利于政策糾偏調(diào)整機(jī)制的建立

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)面臨諸多困難，復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要現(xiàn)行貨幣金融政策有適度的彈性和適時(shí)糾偏調(diào)整，以確保政策的科學(xué)性、運(yùn)行的有序性。但從近幾年部分政策反饋遲滯、調(diào)整滯后、負(fù)面影響波及較廣等情況看，政策糾偏缺乏及時(shí)性、靈活性。審計(jì)作為央行內(nèi)部第三方政策監(jiān)督評(píng)估主體，能以獨(dú)立、客觀、專業(yè)的視角評(píng)估職責(zé)履行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，最大限度地解決上述問題，成為央行政策管理的有效工具。同時(shí)，對(duì)金融政策活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對(duì)于建立和完善金融政策監(jiān)督機(jī)制、糾正調(diào)整機(jī)制、執(zhí)行反饋機(jī)制、效能保障機(jī)制、問責(zé)機(jī)制具有重大現(xiàn)實(shí)需求和理論價(jià)值。

二、新形勢(shì)下央行貨幣金融政策內(nèi)審的特點(diǎn)與差異性需求

政策執(zhí)行審計(jì)的目的是促進(jìn)政策體系的完善，在審計(jì)法定職責(zé)范圍內(nèi)，從形式、事實(shí)、價(jià)值三個(gè)維度對(duì)央行政策制定、實(shí)施過程及產(chǎn)生的結(jié)果和影響開展監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議和咨詢等，與其他審計(jì)項(xiàng)目在審計(jì)產(chǎn)生的動(dòng)因、基本法律依據(jù)、基本程序、監(jiān)督原則、審計(jì)載體等方面基本一致。但兩者也存在一定的差異性，這種差異性和央行政策職能的特殊性決定了央行政策執(zhí)行審計(jì)對(duì)審計(jì)制度與環(huán)境的需求有所不同。

（一）審計(jì)路徑多維度需求

從央行金融政策制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整的四個(gè)階段看，涉及面較廣，有政策的制定方、管理與監(jiān)督方、政策終端執(zhí)行方、相關(guān)聯(lián)的市場(chǎng)主體等，各環(huán)節(jié)對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有重要影響，因而金融政策執(zhí)行審計(jì)與央行其他職能審計(jì)在審計(jì)關(guān)聯(lián)對(duì)象上有較大差異，后者主要基于內(nèi)部職能部門審計(jì)，前者卻涉及相關(guān)政府部門、金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等，需要建立多渠道的審計(jì)路徑。但目前央行內(nèi)審部門的職能和地位都未賦予內(nèi)審部門外部檢查權(quán)和調(diào)查權(quán)，政策執(zhí)行審計(jì)職能止步于央行內(nèi)部的政策傳導(dǎo)，對(duì)外部政策傳導(dǎo)的情況掌握更多的是審計(jì)對(duì)象提供的相關(guān)資料和協(xié)助性調(diào)查。

（二）審計(jì)內(nèi)容拓展性需求

傳統(tǒng)項(xiàng)目審計(jì)局限于以往事實(shí)的對(duì)與錯(cuò)、是與非，但政策執(zhí)行過程涉及因素極為復(fù)雜，政策效果存在滯后性，因而政策執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容不僅應(yīng)包括政策實(shí)施情況及當(dāng)前效果，還應(yīng)具有對(duì)未來政策影響的預(yù)判，不僅要關(guān)注政策是否執(zhí)行到位，還應(yīng)關(guān)注政策的合理性、科學(xué)性以及市場(chǎng)政策環(huán)境變化，以確保政策執(zhí)行審計(jì)結(jié)論的全面性、客觀性和精確性。從目前央行政策執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容看，主要集中于政策執(zhí)行的合規(guī)性檢查，對(duì)政策的績(jī)效評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估涉及較少，與央行三大職能要求及其所涉及范圍相距甚遠(yuǎn)，尤其是政策執(zhí)行及政策本身可能引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，未能得到足夠重視。

（三）審計(jì)頻率合理性需求

當(dāng)前，央行政策執(zhí)行審計(jì)主要是通過履職、離任和專項(xiàng)政策執(zhí)行審計(jì)實(shí)現(xiàn)的，表現(xiàn)為不定期和臨時(shí)性的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，存在時(shí)間跨度長(zhǎng)、審計(jì)覆蓋不全面、缺乏連續(xù)性等問題。而貨幣金融政策強(qiáng)調(diào)及時(shí)性、持續(xù)性和適時(shí)性，當(dāng)前央行隨機(jī)、時(shí)點(diǎn)式現(xiàn)場(chǎng)檢查模式無法滿足政策特別的監(jiān)督制衡需求。央行政策執(zhí)行審計(jì)應(yīng)針對(duì)不同的政策特性，采取不同的審計(jì)模式與審計(jì)頻率。其中，對(duì)于突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)政策，應(yīng)強(qiáng)調(diào)及時(shí)性，采取高頻率現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)方式；對(duì)于呈現(xiàn)階段性特點(diǎn)的政策，應(yīng)強(qiáng)調(diào)適時(shí)性，以階段性現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)為主，間歇性非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)為輔；對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)施的政策，應(yīng)強(qiáng)調(diào)持續(xù)性，以不間斷非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)為主，定期現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)為輔。

（四）審計(jì)評(píng)價(jià)科學(xué)化需求

一是審計(jì)判斷精確化。在大部分審計(jì)活動(dòng)特別是合規(guī)性審計(jì)中，對(duì)問題的判斷主要依賴于法規(guī)制度及審計(jì)發(fā)現(xiàn)的直觀性證據(jù)，審計(jì)分析主要基于語言的描述和直觀的數(shù)據(jù)判斷，但對(duì)于政策執(zhí)行效果的好壞，由于其運(yùn)行機(jī)理復(fù)雜，涉及相關(guān)經(jīng)濟(jì)金融因素眾多，因而僅依賴于法規(guī)制度及直觀判斷是不夠的，尤其是政策績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，需要更為精確的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和分析技術(shù)方法。然而，目前央行政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定存在較大的主觀性、隨意性。缺乏剛性依據(jù)，導(dǎo)致審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)論缺乏說服力和權(quán)威性。此外，審計(jì)分析技術(shù)落后，傳統(tǒng)的定性描述和直觀的數(shù)據(jù)判斷已無法解決當(dāng)前政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與績(jī)效評(píng)價(jià)過程中審計(jì)證據(jù)的復(fù)雜性、非規(guī)律性和不確定性等問題，有必要在政策執(zhí)行審計(jì)中探索開發(fā)和運(yùn)用數(shù)據(jù)模型等新定量分析工具。

二是評(píng)價(jià)體系系統(tǒng)化。政策的實(shí)施傳導(dǎo)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因而對(duì)政策的審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)更加全面、系統(tǒng)，更多地關(guān)注政策風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效的均衡、執(zhí)行成本和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的均衡，涵蓋真實(shí)性、合規(guī)性、績(jī)效性與風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)價(jià)，確保政策執(zhí)行審計(jì)結(jié)果更具科學(xué)性、實(shí)用性。

三、優(yōu)化貨幣金融政策內(nèi)審機(jī)制的思路

內(nèi)審介入央行貨幣金融政策頂層設(shè)計(jì)及部署實(shí)施，是經(jīng)濟(jì)和金融健康發(fā)展的需要，也是央行內(nèi)審職能的創(chuàng)新與突破。為解決政策執(zhí)行審計(jì)推進(jìn)過程中面臨的新問題和新需求，有必要在審計(jì)制度與環(huán)境上有所改進(jìn)。

（一）央行政策執(zhí)行審計(jì)的功能與定位

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》將貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況納入內(nèi)審，賦予央行內(nèi)審不可推卸的新職責(zé)。為此，央行應(yīng)在制度上進(jìn)一步明確政策執(zhí)行審計(jì)的職能與定位。

一是預(yù)防和控制職能。政策執(zhí)行審計(jì)是政策內(nèi)部管理控制的重要組成部分，既要發(fā)揮內(nèi)部控制監(jiān)督作用，又要促進(jìn)完善貨幣金融政策體系建立，預(yù)防和杜絕因政策漏洞和管理執(zhí)行不力造成的政策風(fēng)險(xiǎn)。

二是監(jiān)督和促進(jìn)職能。央行各級(jí)內(nèi)審部門應(yīng)對(duì)貨幣金融政策推進(jìn)情況實(shí)施有效的全程監(jiān)控，遏制政策落實(shí)過程中存在的不規(guī)范行為，增強(qiáng)各單位政策推進(jìn)的合法合規(guī)意識(shí)，提高政策的執(zhí)行力和約束力。

三是發(fā)現(xiàn)和揭示職能。充分利用審計(jì)在人員素質(zhì)、審計(jì)程序、審計(jì)技術(shù)和審計(jì)結(jié)果運(yùn)用等方面獨(dú)特的綜合優(yōu)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)并挖掘政策層面的缺失、遺漏和弊端，做好政策反饋工作。

四是評(píng)價(jià)和輔助職能。內(nèi)審部門應(yīng)按照相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，將審計(jì)評(píng)價(jià)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)、任用、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。同時(shí)，承擔(dān)向政策制定者、管理者和執(zhí)行者反饋政策不當(dāng)制定、不當(dāng)執(zhí)行等問題及合理意見、建議，并根據(jù)上級(jí)行或部門需求進(jìn)行輔助審計(jì)的義務(wù)。

（二）貨幣金融政策執(zhí)行審計(jì)機(jī)制的建立

一是政策管理與審計(jì)的融合機(jī)制。政策的制定、執(zhí)行與完善是一個(gè)多方參與、互動(dòng)反饋、螺旋式上升的過程，需要建立多位一體的合作交流溝通機(jī)制，使政策管理的需求在審計(jì)中得到體現(xiàn)，讓審計(jì)成果在政策制定與實(shí)施中得到運(yùn)用。

二是監(jiān)督機(jī)制。充分考慮政策執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目對(duì)組織形式、操作程序、審計(jì)路徑及審計(jì)頻率的制度需求，進(jìn)一步完善政策執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，解決政策執(zhí)行審計(jì)外部關(guān)聯(lián)對(duì)象檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)等問題。

三是反饋糾偏機(jī)制。政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期、艱難甚至不斷反復(fù)的過程，需要在“設(shè)計(jì)—執(zhí)行—反饋—改進(jìn)”的循環(huán)中不斷完善，因而貨幣金融政策需要一個(gè)健全的反饋糾偏機(jī)制，從而在制度上保障政策不當(dāng)制定、不當(dāng)執(zhí)行等行為得到及時(shí)糾正。

四是問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制的建立有利于增強(qiáng)政策制定者、管理者、執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)，有利于強(qiáng)化政策的執(zhí)行效果，確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。央行應(yīng)進(jìn)一步明確政策相關(guān)各方的責(zé)任，完善和規(guī)范政策問責(zé)程序，將責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任衡量、責(zé)任問責(zé)制度化，進(jìn)而形成一套完整的問責(zé)工作機(jī)制。

(三）貨幣金融政策評(píng)價(jià)體系的完善

政策評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)具有政治經(jīng)濟(jì)意義的研究活動(dòng)，任何主體在評(píng)估調(diào)查時(shí)，都會(huì)加入自身的價(jià)值判斷。因此，有效的評(píng)估需要客觀公正的評(píng)價(jià)體系，需要建立和完善政策評(píng)估的環(huán)境、方法、程序和操作指南。

一是評(píng)價(jià)環(huán)境的改善。政策效應(yīng)的滯后性、連續(xù)性決定了大量具有時(shí)序性、邏輯性的歷史數(shù)據(jù)和信息是政策評(píng)估的基礎(chǔ)和必備條件，也是當(dāng)前政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)工作的瓶頸，因而積極探索政策相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)劃，推進(jìn)“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)方式是政策執(zhí)行審計(jì)發(fā)展的必由之路。同時(shí)，政策執(zhí)行審計(jì)應(yīng)堅(jiān)持用數(shù)字化帶動(dòng)信息化，通過信息化推動(dòng)政策執(zhí)行審計(jì)技術(shù)方法創(chuàng)新，推動(dòng)政策執(zhí)行審計(jì)水平提高。

二是評(píng)價(jià)內(nèi)容的完善。理論界強(qiáng)調(diào)政策評(píng)估應(yīng)側(cè)重于政策績(jī)效的評(píng)定，強(qiáng)調(diào)包括過程要素（投入、產(chǎn)出）和結(jié)果要素（效果、質(zhì)量、公平性、公眾滿意等）在內(nèi)的“績(jī)效”。但這種審計(jì)理念未能在當(dāng)前央行貨幣金融政策評(píng)估中得到最直接的體現(xiàn)和執(zhí)行，當(dāng)前央行政策執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容仍局限于政策執(zhí)行的合規(guī)性、效果性，有必要在審計(jì)要素上增加政策的經(jīng)濟(jì)性、效率性，強(qiáng)調(diào)政策風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效的均衡、執(zhí)行成本和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的均衡。

三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定。從實(shí)際情況看，央行貨幣金融政策出臺(tái)的舉措相對(duì)明確，但政策要達(dá)到的目標(biāo)效果表述往往較為宏觀，缺乏精確的量化體系，使得政策執(zhí)行審計(jì)評(píng)價(jià)存在較強(qiáng)的主觀性、隨意性，可見在政策出臺(tái)的同時(shí)，出具詳細(xì)的政策目標(biāo)規(guī)劃以及對(duì)政策經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的量化目標(biāo)值，并以此為依據(jù)，建立統(tǒng)一的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)十分必要。

四是評(píng)價(jià)方法的運(yùn)用。為減少審計(jì)人員主觀判讀失誤導(dǎo)致審計(jì)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，央行政策執(zhí)行審計(jì)應(yīng)更多地將實(shí)證主義的評(píng)估方法與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的論證方法相結(jié)合，充分運(yùn)用政策執(zhí)行部門的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，采用統(tǒng)計(jì)抽樣、分析性復(fù)核、成本效益分析等定量分析方法廣泛搜集數(shù)據(jù)，采用問卷調(diào)查法、內(nèi)容分析法、結(jié)構(gòu)化訪談法等定性分析方法深入剖析現(xiàn)象，最終運(yùn)用數(shù)據(jù)模型和調(diào)查事實(shí)，形成客觀可靠的審計(jì)結(jié)論。

（四）貨幣金融政策執(zhí)行審計(jì)隊(duì)伍的建設(shè)

貨幣金融政策的制定、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整是一個(gè)極其復(fù)雜的過程，受內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響較大，審計(jì)判斷需要審計(jì)人員具備完備而豐富的專業(yè)知識(shí)和判斷預(yù)測(cè)能力。但目前審計(jì)人員的專業(yè)性和政策執(zhí)行審計(jì)的宏觀性存在一定差異，需要進(jìn)一步完善審計(jì)隊(duì)伍的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)。

一是充實(shí)內(nèi)審隊(duì)伍。將具有貨幣金融和內(nèi)審專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才和具備數(shù)據(jù)信息特定專長(zhǎng)的人才充實(shí)到內(nèi)審隊(duì)伍，從而在短期內(nèi)提高央行內(nèi)審政策執(zhí)行審計(jì)的履職能力。

二是加強(qiáng)履職能力建設(shè)。通過以查代訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)輔導(dǎo)、項(xiàng)目評(píng)審、專家培訓(xùn)等方式對(duì)內(nèi)審人員開展貨幣金融專業(yè)知識(shí)及審計(jì)技術(shù)方法的傳授，幫助其掌握國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)金融改革思路以及各項(xiàng)方針政策，提高其宏觀政策專業(yè)水平和審計(jì)分析評(píng)價(jià)技能。

三是鼓勵(lì)創(chuàng)新意識(shí)。進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向、自動(dòng)化審計(jì)工具、計(jì)量工具等新理念、新手段和新方法在政策執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目中的運(yùn)用，積極主動(dòng)適應(yīng)內(nèi)審職能轉(zhuǎn)型的新要求。