(華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 200042)

黨的十八屆四中全會提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用。不僅如此，修改后的我國《立法法》還明確規(guī)定,全國人大及其常委會加強(qiáng)對立法工作組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。這就把黨的十八屆四中全會決定的內(nèi)容法律化了。黨的十九大報告再次提出，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十八屆四中全會決定和黨的十九大報告的精神，以及我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定,不僅是我國立法工作中的一個新命題，也是人民代表大會制度中的一個新命題，需要全面準(zhǔn)確地理解和執(zhí)行。幾年來，相關(guān)理論界和實踐部門對人大主導(dǎo)立法問題展開了熱烈討論和探索，見仁見智，但其中不少關(guān)鍵性問題尚未引起足夠注意并形成共識。對這些問題在認(rèn)識和執(zhí)行中一旦發(fā)生分歧和偏差，不僅會對立法工作帶來損害，也會對我國根本政治制度造成損害。

一、如何理解“主導(dǎo)”的基本范疇和法律定位

在我國人民代表大會制度體制下，依照憲法和法律規(guī)定，人大及其常委會在立法體制中處于核心地位，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，有立法權(quán)的地方人大及其常委會行使地方立法權(quán)，人大及其常委會對法律法規(guī)的草案進(jìn)行審議表決，委員長會議、主任會議、專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在立法過程中依法行使職權(quán)?？梢哉f，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會以及委員長會議、主任會議、專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)等主體在立法中發(fā)揮極其重要的作用，這是勿庯置疑的。這樣，能否說這些主體在立法中發(fā)揮作用就是人大主導(dǎo)立法？進(jìn)一步看，人大能否主導(dǎo)立法？如果能，又如何科學(xué)理解這一提法的含義？

(一)如何把握“主導(dǎo)”的幾個基本要素

如何把握人大主導(dǎo)立法，這不僅是實踐問題，還是重要的理論問題。按照漢語詞義的解釋，所謂“主導(dǎo)”，可以在動詞和名詞兩種意義上使用。作為動詞的“主導(dǎo)”，是指“決定并引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展”，而作為名詞的主導(dǎo)，是指“起主導(dǎo)作用的事物”。*中國社會科學(xué)院語言學(xué)研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》(第6版)，商務(wù)印書館2012年版，第1699頁。無論是動詞還是名詞意義上的主導(dǎo)，都有以下幾個特點。其一，在事物發(fā)展的結(jié)果出來之前，主導(dǎo)者對結(jié)果已經(jīng)有了結(jié)論性的認(rèn)知。其二，在事物發(fā)展的過程中，主導(dǎo)者推動和引導(dǎo)其他參與事物發(fā)展的主體去實現(xiàn)自己的認(rèn)知結(jié)論，其他主體是被主導(dǎo)者。其三，主導(dǎo)行為的性質(zhì)具有行政性、執(zhí)行性，有發(fā)號施令的特點，在行為過程中會采取措施要求甚至迫使其他主體服從它，否則它就無法發(fā)揮主導(dǎo)作用，實現(xiàn)對事物發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)。其四，主導(dǎo)是與效率聯(lián)系在一起的，效率又與權(quán)力的集中統(tǒng)一行使聯(lián)系在一起，沒有效率和很大程度上的集權(quán)，就難以保證主導(dǎo)作用的實現(xiàn)。其五，在很多情況下，主導(dǎo)的主體只能是個人或者有限的少數(shù)人，因為通常只有個人才能獨(dú)立思考問題，形成預(yù)先結(jié)論，引導(dǎo)其他主體向其引導(dǎo)的方向靠攏，以保證主導(dǎo)作用的實現(xiàn)；有限少數(shù)人也基本可以保證一定程度的獨(dú)立思考，較容易形成共識，但如果很多人同時對一個問題進(jìn)行思考，就很難保證得出相同的結(jié)論，也就很難有一個共同的主導(dǎo)方向了。所以，人們習(xí)慣說行政主導(dǎo)，并將行政主導(dǎo)與首長負(fù)責(zé)制聯(lián)系起來(比如在特別行政區(qū)實行行政主導(dǎo))。

從以上幾個特點可以看出，如果把主導(dǎo)的語言含義用到國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的過程中，除了軍事機(jī)關(guān)外，能夠起主導(dǎo)作用的首先應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)，因為法律制定后，法律的規(guī)定就是行政活動的目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)的任務(wù)是引導(dǎo)和推動參與行政活動的各個主體向這一目標(biāo)行進(jìn)，在整個行政權(quán)的行使過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。也正是為了保證這一主導(dǎo)作用的實現(xiàn)，需要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實行首長負(fù)責(zé)制，并在上下級之間建立領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制。與行政機(jī)關(guān)不同，作為審判機(jī)關(guān)的法院就不能實現(xiàn)院長、庭長或者審判委員會等主體的主導(dǎo)，因為案件的審理應(yīng)當(dāng)把公正而非效率放在第一位，而公正的結(jié)論既不是在審理之前就能得出的，也不是靠院長、庭長、審判委員會集中行使權(quán)力就可以得出的，只有經(jīng)過法定的庭審程序才能查清事實，并在此基礎(chǔ)上適用法律，得出裁判結(jié)論。所以，法院不能在案件審理之前就由院長、庭長或者審判委員會等主體預(yù)先形成裁判的結(jié)果，并由這些主體實行審判主導(dǎo)。

那么，人大及其常委會在立法中能否實行主導(dǎo)呢？根據(jù)上述現(xiàn)代漢語詞典對“主導(dǎo)”一詞的解釋，如果將“主導(dǎo)”用到立法中，就意味著立法中的某個或者某些主體，決定并引導(dǎo)立法的內(nèi)容向某個方向發(fā)展，在立法活動中起主導(dǎo)作用。進(jìn)一步地說，就是在立法表決之前，立法的主導(dǎo)者對立法的必要性、可行性以及法律規(guī)范草案的具體內(nèi)容，乃至表決的結(jié)果，都已經(jīng)有了結(jié)論性的甚至具體準(zhǔn)確的認(rèn)知，即它已經(jīng)預(yù)知立法的結(jié)果。在這種情況下，立法活動中的主導(dǎo)者實際就類似一部影視劇的導(dǎo)演，其任務(wù)是組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、推動參與立法活動的各方，去實現(xiàn)主導(dǎo)者預(yù)期的目標(biāo)。導(dǎo)演是一個具有很強(qiáng)行政色彩又時常缺乏必要約束的角色，所以，在影視藝術(shù)領(lǐng)域就容易出現(xiàn)各種“潛規(guī)則”。稍作對比即可發(fā)現(xiàn)，如果以“主導(dǎo)”的應(yīng)有之義來理解人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，那么，人大主導(dǎo)立法似乎就類似于一名導(dǎo)演在導(dǎo)演影視劇。如果這樣，很大程度上的集權(quán)和效率，必將成為人大在立法中的重要特征。這是否符合我國人民代表大會制度的基本特點、本來之義以及立法工作的基本規(guī)律，恐怕就值得討論。

假設(shè)以上問題得到有說服力的回答，得出人大應(yīng)當(dāng)也能夠主導(dǎo)立法的結(jié)論，那么緊接著，還有幾個關(guān)于主導(dǎo)的基本范疇需要討論。

一是，主導(dǎo)的主體是誰？基于本文結(jié)構(gòu)安排的考慮，這個問題將在后面逐步展開論述。

二是，主導(dǎo)的方式是什么？人大應(yīng)當(dāng)采取何種方式主導(dǎo)各類立法參與主體？比如，它能不能以及在多大程度上對被主導(dǎo)者進(jìn)行組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)行甚至代替它們的工作？法理依據(jù)是什么？這些問題也將在稍后分別展開。

三是，主導(dǎo)的具體環(huán)節(jié)是什么？每個環(huán)節(jié)主導(dǎo)的主體又是誰？籠統(tǒng)地講人大主導(dǎo)立法，似乎沒有問題，因為人大是民意代表機(jī)關(guān)，人大主導(dǎo)立法，從理論上講就是人民主導(dǎo)立法，讓法反映人民意志。問題是，制定一件法律，不是人大及其常委會在一個環(huán)節(jié)、一次性就能表決通過的，更不是由人大及其常委會的一個人或者少數(shù)人就能說了算的，而是要經(jīng)過提案、審議和表決三個基本的法定程序，在這三個程序之外，就我國的具體情況而言，還要經(jīng)過了解民意、制定立法規(guī)劃、起草、論證、修改、協(xié)調(diào)等多個輔助性程序?？梢哉f，制定一件法律法規(guī)，要經(jīng)過復(fù)雜的、環(huán)環(huán)相扣、逐步遞進(jìn)、既開放又相對封閉的系統(tǒng)性程序。在這一復(fù)雜程序中，參與立法活動的主體眾多，每個程序的參與主體又時常具有不確定性，遠(yuǎn)不止人大和它的常委會這兩個主體。那么，在這個程序鏈中，誰能代表人大？在哪些環(huán)節(jié)代表人大？人大要不要在每一個環(huán)節(jié)中都起主導(dǎo)作用，如果要，又如何起主導(dǎo)作用，能否籠統(tǒng)地要求人大起主導(dǎo)作用？

這第三方面的問題是十分有意義的。以全國人大常委會的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人、工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話和委員長會議的文件來回應(yīng)這些問題，最有說服力。以下就是幾份來自立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的講話文件的表述。

材料一：在2011年的地方立法研討會上，李建國副委員長在說到人大主導(dǎo)立法時，先總體強(qiáng)調(diào)人大及其常委會要加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)，積極推動立法規(guī)劃和立法工作計劃的落實，然后他說了兩個具體的主導(dǎo)措施，一是在起草環(huán)節(jié)，人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要積極主動介入，二是完善代表參與立法的工作機(jī)制，發(fā)揮代表作用。*參見李建國：《加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作 不斷完善中國特色社會主義法律體系》，《中國人大》2011年第22期。

材料二：在2014年的地方立法研討會上，王晨副委員長在論述人大主導(dǎo)立法時，先作一個總的概括，說立法要“歷經(jīng)立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)”，因此要“發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，切實加強(qiáng)立法工作的組織協(xié)調(diào)”。這給人的感覺是，人大要在立項、起草、審議和修改的各個環(huán)節(jié)都以加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)的方式，發(fā)揮主導(dǎo)作用，與前述李建國副委員長的說法大體相似。接著，他又說了三個具體的主導(dǎo)內(nèi)容：一是要把握立法決策主導(dǎo)，主要是抓好項目論證，避免久議不決，妥善解決重點難點問題；二是要把握立法起草主導(dǎo)；三是要發(fā)揮人大代表作用。*參見王晨：《在新起點上切實加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，《中國人大》2014年第19期。

材料三：由委員長會議通過的全國人大常委會2016年工作要點所說的人大主導(dǎo)立法工作包括：健全專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)起草重要法律草案機(jī)制；督促有關(guān)方面及時起草法律草案；加強(qiáng)立法審議；做好法律案提請大會審議的相關(guān)工作。*參見《全國人大常委會2016年工作要點》，《中國人大》2016年第9期。

材料四：在2016年地方人大立法研討會上，時任法工委主任李適時以生動的語言介紹了地方人大主導(dǎo)立法的幾個經(jīng)驗：其一，有的地方不斷完善立項、起草、審議、表決、報批、公布、備案等不同環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，為發(fā)揮主導(dǎo)作用提供保障；其二，有的地方通過主導(dǎo)年度立法計劃編制，變“等米下鍋”為“點菜上桌”，把握立項和起草主導(dǎo)；其三，有的地方建立“立項通知書”機(jī)制，向起草部門明確起草重點和要求；其四，有的地方建立立法聯(lián)席會議制度，對立法工作實施全程“領(lǐng)跑”；其五，有的地方發(fā)揮代表作用，把完善常委會會議制度、審議制度與創(chuàng)新工作機(jī)制結(jié)合起來；等等。*參見李適時：《不斷加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作》，《中國人大》2016年第18期。

材料五：委員長會議通過的全國人大常委會2017年立法工作計劃，在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人大及其常委會立法工作組織協(xié)調(diào)后，要求把好立項關(guān)，科學(xué)合理安排立法進(jìn)度，在起草、論證、協(xié)調(diào)、審議過程中，防止部門利益法律化和爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象，專門委員會和有關(guān)工作委員會要督促有關(guān)單位和地方制定配套法規(guī)，尊重代表主體地位，發(fā)揮代表作用。*參見《全國人大常委會2017年立法工作計劃》，《中國人大》2017年第8期。

材料六：在2017年地方立法工作座談會上，全國人大常委會法工委主任沈春耀說，立法工作主要有三個環(huán)節(jié)，一是規(guī)劃立項，二是組織起草，三是人大審議，人大的主導(dǎo)作用，在這三個環(huán)節(jié)上，都是不可或缺的。*參見沈春耀：《適應(yīng)全面依法治國新形勢，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作》，《法制日報》2017年9月12日。

分析上面六份材料中的提法，可以形成以下幾個初步印象，并引出一些問題。

第一，無論是全國人大及其常委會還是地方人大及其常委會，都把組織協(xié)調(diào)作為主導(dǎo)立法的重要抓手，同時，組織協(xié)調(diào)的主體又被籠統(tǒng)地說成人大及其常委會，而人大及其常委會作為一個合議機(jī)關(guān)能否組織協(xié)調(diào)，在哪些環(huán)節(jié)組織協(xié)調(diào)，如何組織協(xié)調(diào)，似乎未交待清楚。

第二，從立法的環(huán)節(jié)上看，人大的主導(dǎo)已是全過程主導(dǎo)，一部法律從規(guī)劃立項到起草再到審議，幾乎都由人大主導(dǎo)。如果把立法比作拍一部影視劇的話，人大真是一位名副其實的導(dǎo)演了。然而仔細(xì)分析又可發(fā)現(xiàn)，除了明確專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在法律草案起草中的積極作用外，對于其他各類立法環(huán)節(jié)中誰是主導(dǎo)主體，以上材料均未作清晰表述，或者干脆略去主導(dǎo)的主體。實際上，所謂“人大”或者“人大及其常委會”，很多時候是一個虛擬的、模糊的泛稱，作為合議機(jī)關(guān)，它不可能在立法程序的每一個環(huán)節(jié)都采取集體行動，主導(dǎo)立法進(jìn)程，如果說立法有一個主導(dǎo)的話，那么，在不同的環(huán)節(jié)中，這個主導(dǎo)的主體很可能會有所不同。所以，作為合議機(jī)關(guān)的“人大”或“人大常委會”能不能在立法活動中扮演總導(dǎo)演的角色，或者干脆在很大程度上扮演一個自編、自導(dǎo)、自演的角色，恐怕是值得商榷的。

第三，上述六份材料有幾份材料表述人大主導(dǎo)的邏輯層次不甚清晰，按理應(yīng)當(dāng)是先對人大主導(dǎo)做總的表述，緊接著表述具體的主導(dǎo)環(huán)節(jié)、主導(dǎo)主體、主導(dǎo)事項和主導(dǎo)程序，那樣才條理清楚、層次分明，但這些邏輯特點在上述材料中不甚明顯。有的材料在按立法過程表述立法主導(dǎo)的同時，又提出發(fā)揮代表作用問題，給人邏輯不順的感覺。這可能會讓人認(rèn)為：在立法機(jī)關(guān)中，關(guān)于主導(dǎo)環(huán)節(jié)、主導(dǎo)主體、主導(dǎo)事項和主導(dǎo)程序的細(xì)化問題和相關(guān)法理問題，沒有得到足夠重視和研究，缺乏清晰的思路。

第四，關(guān)于地方人大主導(dǎo)經(jīng)驗的一些做法和提法，是否符合人民代表大會制度的要求和立法規(guī)律，容易引人懷疑。李適時在2014年地方立法研討會上的講話強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，“在制度上，要符合堅持和完善人民代表大會制度的要求”，“在法理上，要符合立法規(guī)律，也就是要堅守法治底線”。*李適時：《發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用》，《中國人大》2014年第20期。他2016年在地方立法研討會上介紹和肯定的一些地方主導(dǎo)經(jīng)驗，是否符合自己前一年講話的這些要求，可能就會引起議論。比如，有的地方人大在立法中采取的“點菜上桌”行為和建立的“立法通知書”機(jī)制，以及甚至是對立法進(jìn)行全程“領(lǐng)跑”的立法聯(lián)席會議制度等，有沒有干預(yù)和代替有關(guān)提案主體法定職權(quán)的嫌疑呢？再比如，實施這些主導(dǎo)行為的主體又是誰，是不是人大及其常委會？其主導(dǎo)行為的法律依據(jù)和法理基礎(chǔ)是什么？如果人大對立法實行全程“領(lǐng)跑”和全程主導(dǎo)，甚至對立法程序的每一個環(huán)節(jié)都實行包攬或者干預(yù)代替，那人大與行政機(jī)關(guān)又有什么區(qū)別？人大主導(dǎo)不就容易變成行政主導(dǎo)嗎？

建議有關(guān)方面結(jié)合理論實踐中提出的問題，應(yīng)當(dāng)對人大主導(dǎo)立法的基本要素做研究。

(二)如何準(zhǔn)確理解人大主導(dǎo)立法的法律定位

人大主導(dǎo)立法是統(tǒng)攬性和綱舉目張式的提法。單從這個表述看，如果要制定一件法律規(guī)范，人大的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)在以下三個層次進(jìn)行法律定位，才能顯示出其重要性。第一個層次是，屬于立法活動的指導(dǎo)思想或者基本原則的重要內(nèi)容，寫在我國《立法法》第一章的“總則”中，放到立法應(yīng)當(dāng)堅持四項基本原則之后，立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、程序和民主立法、科學(xué)立法等內(nèi)容之前。第二個層次是，屬于立法體制中的重要內(nèi)容。比如，我國《立法法》第二章第一節(jié)的“立法權(quán)限”，在規(guī)定全國人大及其常委會制定法律的權(quán)限以及相關(guān)授權(quán)立法的同時，加上發(fā)揮人大及其常委會主導(dǎo)作用，作為劃分立法權(quán)限的基本原則。第三個層次是，在立法程序中作出規(guī)定。比如，在我國《立法法》第二章的第二節(jié)和第三節(jié)有關(guān)全國人大及其常委會的立法程序中，分別規(guī)定兩者應(yīng)當(dāng)以及如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，在該法第四章關(guān)于地方性法規(guī)的一節(jié)中，規(guī)定地方人大及其常委會在立法程序中應(yīng)當(dāng)以及如何發(fā)揮主導(dǎo)作用，這樣，人大及其常委會的主導(dǎo)作用，就成為立法程序的基本原則和內(nèi)容，在法律和地方性法規(guī)的制定程序中居于重要地位。

然而，2015年修改后的我國《立法法》，并沒有在以上三層次和篇章結(jié)構(gòu)中規(guī)定人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，而是將全國人大及其常委會的主導(dǎo)作用寫在第二章“法律”的最后一節(jié)即第五節(jié)的“其他規(guī)定”中。什么叫“其他規(guī)定”？目前，由立法機(jī)關(guān)編寫的各類關(guān)于我國《立法法》的釋義和講話，均未對“其他規(guī)定”做出解釋?？偨Y(jié)法律中“其他規(guī)定”所規(guī)定的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，所謂“其他規(guī)定”，一般是指不宜規(guī)定在法律主要章節(jié)條文中的技術(shù)性、例外性、附帶性、補(bǔ)充性、說明性、參考性的內(nèi)容，從法理、邏輯和立法技術(shù)上都不適宜進(jìn)入法律的正文，或者屬于可寫可不寫的內(nèi)容。現(xiàn)在，我國《立法法》將發(fā)揮全國人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用寫入“其他規(guī)定”中，實際就是在法律中對這一內(nèi)容給了一個“其他性”的法律定位，如果單純對法律文本進(jìn)行分析，應(yīng)當(dāng)說，這個定位是不高的，甚至是較低、較不重要的。這表明發(fā)揮全國人大及其常委會的主導(dǎo)作用，不是制定法律的基本原則，不是劃分立法權(quán)限的基本原則，也不是法律制定程序中必須遵循的基本原則，甚至不是立法程序中的法定環(huán)節(jié)。

問題是，脫離了具體法律文本，單純強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，在認(rèn)識和實踐中，就很容易對這一提法做拔高理解、擴(kuò)大理解，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)人大的主導(dǎo)作用，進(jìn)而影響人大及其常委會在立法活動中依法、科學(xué)地處理與其他立法參與主體之間的關(guān)系。黨的十八屆四中全會決定和我國《立法法》修改過程中提出發(fā)揮人大主導(dǎo)作用后，在各方的熱議推進(jìn)中，這種拔高和擴(kuò)大理解的苗頭已經(jīng)顯露。提法很高，法律定位卻不高，又很難要求人們在法律文本的整體結(jié)構(gòu)中去認(rèn)識理解人大主導(dǎo)的實際定位，這是應(yīng)當(dāng)引起注意的問題。

(三)如何科學(xué)界定人大與其他立法參與主體之間的關(guān)系

如何科學(xué)界定人大與其他立法參與主體之間的關(guān)系是前兩個問題的應(yīng)有之義，其中有兩個重要關(guān)系需要討論：一是人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，二是人大主導(dǎo)立法與“一府兩院”等主體在立法活動中行使職權(quán)之間的關(guān)系。

關(guān)于人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法之間可能出現(xiàn)的一些矛盾困惑，筆者已做一些論述。*參見劉松山：《黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要研究解決的幾個重要問題》，《法學(xué)》2017年第5期。在涉及如何處理這對關(guān)系時，一些權(quán)威文件和領(lǐng)導(dǎo)人、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話，沒有例外地是強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但都比較宏觀、抽象、原則。比如，李適時在2014年地方立法研討會上說：“人大在立法中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持下的主導(dǎo)作用，越是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。”*同前注⑧，李適時文。要達(dá)到這一目標(biāo)，實踐中需要回答不少具體問題。比如，為什么說越是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用？又比如，重大立法問題由黨委乃至由黨中央決定，與十八屆四中全會同時提出的黨要善于通過法定程序?qū)⒆约旱闹鲝埳仙秊閲乙庵臼鞘裁搓P(guān)系？再比如，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹于立法全過程，與人大依照法定程序?qū)徸h通過法律法規(guī)，是什么關(guān)系？建議有關(guān)方面對人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，在理論上進(jìn)行系統(tǒng)的有說服力的闡述，對黨委領(lǐng)導(dǎo)與人大主導(dǎo)的原則、事項、程序，特別是遇到?jīng)_突時的解決辦法，做出清晰的、可操作的規(guī)范，以消除認(rèn)識偏差，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下把人大主導(dǎo)立法落到實處。

除了人大主導(dǎo)立法與黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系之外，單純強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，不僅在認(rèn)識上容易形成偏差，在實踐中也可能影響其他立法參與主體參與立法的功能的發(fā)揮，甚至可能使人大與其他主體特別是參與立法活動最多的政府之間的關(guān)系變得微妙緊張。全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀在2017年地方立法工作座談會上的講話，與以往有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和負(fù)責(zé)人講話相比有一個很大不同，那就是：他在講發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的同時，特別提出要發(fā)揮“政府在立法工作中的重要作用”，并對政府重要作用與人大主導(dǎo)作用的關(guān)系做了專門闡述。*參見前注⑦，沈春耀文。這個表述對科學(xué)界定人大與其他立法主體特別是與政府的關(guān)系，是很必要的。

事實上，即使在看上去完全由人大運(yùn)行的立法審議環(huán)節(jié)，對人大主導(dǎo)立法的認(rèn)識也不宜絕對化。比如，在常委會審議法律案的過程中，常委會組成人員對草案中的某個重大問題有集體性認(rèn)識偏差，而該問題牽涉立法的全局和方向，如不加以說明糾正，很可能會做出錯誤的表決。這時候，受人大之外有關(guān)部門指派，來聽取意見、介紹情況和回答詢問的部門工作人員，對該問題做出完全不同于常委會組成人員認(rèn)識的說明解釋，改變了立法表決的方向。這種情況下，如果該工作人員稱，他和他所在的部門在這部法律的審議過程中，發(fā)揮了主導(dǎo)作用，甚至說他也主導(dǎo)了一次立法，似乎也有一定的道理。

界定人大與其他立法參與主體的關(guān)系，關(guān)鍵是要充分尊重其他主體在不同立法環(huán)節(jié)中參與立法的職權(quán)。比如，我國憲法和法律規(guī)定了“一府兩院”和中央軍委的立法提案權(quán)，但人大主導(dǎo)立法中的制定立法規(guī)劃和年度立法計劃、起草法律草案、組織協(xié)調(diào)等行動方式，顯然與它們的立法提案權(quán)發(fā)生了關(guān)聯(lián)，一旦人大的主導(dǎo)與這些國家機(jī)關(guān)依法行使提案權(quán)的意見不一致甚至發(fā)生沖突，怎么辦？這就需要回答如下一系列問題：制定法律的提案權(quán)能否成為一項獨(dú)立的職權(quán)？如果是一項獨(dú)立的職權(quán)，它應(yīng)當(dāng)有什么樣的內(nèi)容？人大主導(dǎo)立法與提案主體依法行使提案權(quán)是什么關(guān)系？我國憲法和法律對人大之外有關(guān)機(jī)關(guān)、組織參與立法的職權(quán)，以及職權(quán)之外應(yīng)當(dāng)受到必要尊重的話語權(quán)，有的規(guī)定得比較零碎，有的沒有明確規(guī)定，也不適宜規(guī)定，但從人大及其常委會與其他機(jī)關(guān)、組織的關(guān)系看，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，也應(yīng)遵循彭真當(dāng)年所說的“既不失職，也不越權(quán)”的原則，給自己的權(quán)力確定科學(xué)的邊界。

二、人大主導(dǎo)立法的針對性是什么

為什么要強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用？總體上看，其主要有以下幾方面的針對性，同時這些針對性中又有一些值得研究的問題。

(一)立法的綜合性很強(qiáng)，需要人大主導(dǎo)

2015年修改的我國《立法法》增加規(guī)定，在全國人大及其常委會的立法中，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法律草案，可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)組織起草”。為證明人大在這方面發(fā)揮主導(dǎo)作用的必要性和已經(jīng)取得的成功經(jīng)驗，全國人大機(jī)關(guān)的《中國人大》雜志在我國《立法法》修改后還專門登載了一篇文章，將全國人大常委會法工委牽頭組織起草我國《民法總則》作為人大主導(dǎo)立法的成功案例加以宣傳報道。*參見陳甦：《人大充分發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的生動典范》，《中國人大》2016年第14期。對于人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)能否主導(dǎo)立法，筆者擬稍后再予論述，這里提出幾個需要回答和研究的問題。

其一，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？幾乎每一部法律都可以說是綜合性的，涉及很多部門，幾乎每一部法律也都可以說涉及某一方面的全局性和基礎(chǔ)性問題。所以，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的標(biāo)準(zhǔn)條件很難說清楚。即使說清楚了，還要回答：為什么要由專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草？比如，我國《民法總則》當(dāng)然可以說是綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律，但離這個法律規(guī)范內(nèi)容最近的是從事民事審判工作的法院，為什么不可以說法院組織起草這部法律最合適呢？

其二，什么叫“可以由”？筆者注意到，我國《立法法》修訂后規(guī)定，上述重要法律草案，“可以由”有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織起草?！翱梢杂伞钡谋硎鰧嶋H是否定了人大的主導(dǎo)，它的文義應(yīng)當(dāng)是，這些法律的草案主要還是由或者本來應(yīng)當(dāng)由其他國家機(jī)關(guān)組織起草，但也“可以由”專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草。實踐中，這類重要法律草案主要就是由其他國家機(jī)關(guān)組織起草的，我國憲法和法律也沒有禁止人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)組織起草，為什么我國《立法法》修改要多此一舉，加上“可以由”呢？

其三，“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律”與我國《憲法》第62條和我國《立法法》第7條中的“基本法律”是什么關(guān)系？按照我國《憲法》的規(guī)定，基本法律應(yīng)當(dāng)由全國人大制定，那么，綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律能否等同于基本法律？如果將這些法律都視為基本法律，又強(qiáng)調(diào)它們的草案由專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草，是否合適，法理依據(jù)是什么？

(二)立法引領(lǐng)推動改革，需要人大主導(dǎo)

黨的十八屆四中全會提出“必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用”。這是一個新命題。這一年，在全國地方立法研討會上，王晨副委員長明確提出：“充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，必然要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用”。*同前注③，王晨文。立法要引領(lǐng)推動什么？結(jié)合十八屆四中全會提出的立法與改革決策相銜接和重大改革于法有據(jù)的要求，特別是這幾年全國人大及其常委會的立法實踐，可以發(fā)現(xiàn)，大凡用立法引領(lǐng)推動的基本都是改革，特別是那些重大的改革，且范圍很大。那么，人大在引領(lǐng)推動改革的立法中能否發(fā)揮主導(dǎo)作用？如果能，又如何發(fā)揮主導(dǎo)作用？

改革本身具有很大的探索性、不確定性，既可能成功，也可能失敗，而立法是十分嚴(yán)肅的，對于不確定的社會關(guān)系一般不能做規(guī)定，對于可能陷于失敗的改革更不能鼓勵，即使對改革成果有科學(xué)預(yù)見和成功把握的那些社會關(guān)系，立法也應(yīng)當(dāng)慎之又慎，這是維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威的需要，也是維護(hù)立法機(jī)關(guān)自身權(quán)威和尊重人民主體地位的需要。如果人大主導(dǎo)制定了引領(lǐng)推動改革的法律，改革最終以失敗告終，人大就會使自己陷于被動。所以，在引領(lǐng)推動改革的立法中，如何正確認(rèn)識人大主導(dǎo)的內(nèi)涵，至關(guān)重要。對審議過程中達(dá)成廣泛共識的改革舉措，及時用立法推動，是一種主導(dǎo)。然而，對引領(lǐng)推動改革的主張、提案進(jìn)行冷靜思考，為改革把一道關(guān)，為維護(hù)法制統(tǒng)一和權(quán)威把一道關(guān)，也是一種主導(dǎo)，甚至是更重要的主導(dǎo)。當(dāng)前，過于熱衷以立法方式推動改革的沖動和苗頭已經(jīng)顯露出來，在這種背景下，強(qiáng)調(diào)人大這種把關(guān)式的主導(dǎo)，具有特別重要的意義。

第一，在把黨的主張上升為國家意志的過程中，人大要把好“法定程序”這一關(guān)，在法定程序中起主導(dǎo)作用。改革事業(yè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下奮力前行的，很多改革主張，特別是那些重大改革的主張，都是由黨中央提出的，如果說要把這些改革主張上升為國家法律，那么，實際的主導(dǎo)者是黨中央。在黨中央提出重大改革主張，并建議上升為國家法律的過程中，人大應(yīng)當(dāng)做什么呢？現(xiàn)在有一種傾向性觀點，認(rèn)為黨中央提出什么，人大就贊成表決什么，黨中央要改革，人大就迅速跟進(jìn)，制定相關(guān)法律。按這種觀點，人大的任務(wù)就是把黨的主張及時地、不折不扣地上升為國家法律，并把這種做法叫做貫徹落實黨中央的重大決策部署，或者叫確保將黨的主張上升為國家法律；這樣做，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的最好體現(xiàn)，就是以人大主導(dǎo)立法的方式引領(lǐng)推動改革。這種認(rèn)識在政治站位上無疑是正確必要的，但處理不好又容易自覺或不自覺地把人大當(dāng)成黨的下級機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)，不符合黨的十八屆四中全會精神，不利于黨對改革事業(yè)實行正確的領(lǐng)導(dǎo)。

黨的十八屆四中全會提出的“四善于”，其中十分重要的一條，就是黨要“善于”通過法定程序?qū)⒆约旱闹鲝埳仙秊閲乙庵?。如何“善于”，是由黨來回答的重大問題。就人大而言，黨提出了改革主張，對于這種主張能不能上升為法律，在多大程度上以及什么時候上升為法律，人大的職權(quán)是，依照法定程序開展廣泛的調(diào)查研究，最大限度地集中民意民智，并在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行審議，提出各種意見，包括贊成的意見，修改的意見，也包括不贊成甚至反對的意見，最終在少數(shù)服從多數(shù)的基礎(chǔ)上形成人大的主導(dǎo)性意見。這個意見既可能主導(dǎo)“進(jìn)”，也可能主導(dǎo)“?！焙汀巴恕?。黨領(lǐng)導(dǎo)的人大，應(yīng)當(dāng)是依照法定程序行使職權(quán)的人大。經(jīng)過了法定程序，人大形成的主導(dǎo)性意見可能與黨的主張完全一致，這樣就可以順利制定法律。人大的主導(dǎo)性意見也可能與黨的主張不完全一致或者不一致，這時候，黨就會很重視人大的意見，會研究吸收不同的意見，不斷修正和完善自己的改革主張，進(jìn)一步向人大提出關(guān)于改革的立法建議，人大再依法進(jìn)行認(rèn)真審議，如此循環(huán)，最終在改革事項的立法中，達(dá)到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。對于引領(lǐng)推動改革，人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的著力點應(yīng)當(dāng)在這里。

第二，人大要為各類提案主體所提的改革議案把關(guān)。為落實黨的十八屆四中全會關(guān)于立法引領(lǐng)推動和重大改革于法有據(jù)的精神，要改革先立法的觀點受到前所未有的重視。然而，各類提案主體提出的有關(guān)改革的立法議案，不可避免地存在問題。對于這些議案，人大不能隨聲附和、一哄而上，而應(yīng)當(dāng)與提案者做適當(dāng)分離，為提案把關(guān)。提案者可以有沖動，甚至可以犯錯誤，但人大不能沖動，不能犯錯誤，它要著眼于黨和國家各項事業(yè)發(fā)展的全局和長遠(yuǎn)，對人民負(fù)責(zé)。對符合民意的改革，人大要主導(dǎo)助推立法，對不符合民意的改革，人大要主導(dǎo)過濾糾正。

第三，對于重大的改革性立法，人大的委員長會議、主任會議和專門委員會等內(nèi)部組織，應(yīng)當(dāng)盡量減少和避免提出立法議案?，F(xiàn)在，提到人大主導(dǎo)立法，引領(lǐng)推動改革，不少人就會認(rèn)為，人大內(nèi)部的有關(guān)組織主動提出議案是主導(dǎo)立法的好方式。筆者的判斷是，恐怕不能這樣認(rèn)為。第一，人大之外的國家機(jī)關(guān)一般走在相關(guān)領(lǐng)域改革實踐的前沿，對改革最敏銳，容易先發(fā)現(xiàn)問題、研究問題，并找到改革的路徑，通過立法推動改革的動力強(qiáng)，積極性高，由它們提出立法議案更為合適。第二，人大方面主動提改革性立法議案，如果處在實踐第一線的立法參與主體的主導(dǎo)性意見與人大不一致，是聽人大的還是聽其他主體的？比如，委員長會議向全國人大常委會提出的授權(quán)進(jìn)行監(jiān)察體制改革試點的議案，如果與改革關(guān)系十分密切的檢察機(jī)關(guān)實際上并不贊成，怎么辦？再比如，對于由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會向常委會提出的修改人民法院組織法和人民檢察院組織法的議案，假如審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實際上也不贊成，怎么辦？第三，委員長會議、主任會議、專門委員會是人大內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)，由它們提出改革性立法議案，立了法，最后一旦改革遇到紛爭甚至陷于失敗，人們就會追問：人大自己提的議案，自己審議，最后失敗了，怎么辦？誰來負(fù)責(zé)任？這樣，最終損害的很可能是人大的權(quán)威。當(dāng)然，人大的代表團(tuán)或者代表和常委會委員聯(lián)名提出關(guān)于改革的立法議案一般不存在這個問題，因為他們的提案往往是分散的、自發(fā)的。

第四，人大在引領(lǐng)推動改革的立法中，要主導(dǎo)形成共識，而不能引起社會紛爭。改革是一項大事業(yè)。有改革就必然有反對改革的不同意見，也不可避免地有因盲動而產(chǎn)生的改革動議。面對這樣的情況，人大對于引領(lǐng)推動改革的立法動議，應(yīng)當(dāng)十分慎重，準(zhǔn)確把握改革的脈搏，尋找改革的最大共識，對于可能存在嚴(yán)重分歧的改革動議，不付諸立法。人大的改革性立法，應(yīng)當(dāng)凝聚和代表社會共識，是多數(shù)真實意見形成的定論，而不能是嚴(yán)重裂痕和分歧的產(chǎn)物，或者是虛假多數(shù)意見所掩蓋的裂痕和分歧的產(chǎn)物，更不能因缺乏科學(xué)預(yù)見而引起事后的紛爭。這是人大主導(dǎo)改革性立法的一條十分重要的原則。從這幾年的情況看，人大通過的一些改革性立法，在理論和實踐中遇到紛爭，需要引起警惕。

第五，人大在引領(lǐng)推動改革的立法中，特別要主導(dǎo)堅守憲法和人民代表大會制度的底線。有些改革的設(shè)想和議案，有明顯違反憲法和人民代表大會制度基本要求的內(nèi)容，對于這些內(nèi)容，在憲法沒有修改之前，人大不能以立法方式肯定下來，并引領(lǐng)推動相關(guān)改革。這幾年，一些重大改革的授權(quán)立法，在理論和實踐中已經(jīng)引起是否違憲、是否損害人民代表大會制度的爭議，這同樣應(yīng)當(dāng)引起警惕。

總之，在引領(lǐng)推動改革的立法中，人大被動一些比過于主動要好。不能主張者、動議者提出什么，人大就審議通過什么。人大不能為實現(xiàn)某一改革目標(biāo)，在缺乏動議者的情況下，主動去尋找動議者，或者干脆自己既當(dāng)動議者，又當(dāng)審議和表決者。特別重要的是，人大引領(lǐng)推動改革的任何立法，都應(yīng)當(dāng)凝聚反映改革共識，守住憲法和根本政治制度的底線，這是人大主導(dǎo)立法應(yīng)當(dāng)遵循的重大政治原則和法治原則。

(三)為解決部門問題，需要人大主導(dǎo)

立法中的部門問題是一個老生常談的問題。從黨的十八屆四中全會決定和我國《立法法》修改的意圖看，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，一個重要指向就是部門在立法中存在的各種問題。對這些問題，前述2011年李建國副委員長的表述，是立法“涉及諸多方面的利益關(guān)系，涉及多個部門的工作和體制機(jī)制”。*參見前注②，李建國文。其中，“諸多方面的利益關(guān)系”，恐怕主要是指各個部門的利益關(guān)系；“多個部門的工作和體制機(jī)制”，恐怕很大程度上是指立法中不少部門之間存在各自為政的情況，而現(xiàn)有的體制機(jī)制又難以讓部門之間自覺有效地協(xié)調(diào)合作。2014年王晨副委員長在地方立法工作研討會上對部門問題的表述是，“需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響”。*參見前注③，王晨文。其中，“需要各相關(guān)方面共同配合”，實際指涉各相關(guān)方面(當(dāng)然主要指的就是部門)難以配合或者不配合；“不可避免地受到各方利益的影響”，實際主要指涉的也是部門利益的影響。李建國和王晨的講話主要著眼于全局，沒有直接點明法律制定中的部門利益和部門難以配合協(xié)調(diào)的問題，而在2014年的地方立法研討會上，李適時則直指地方立法中“部門利益影響甚至阻礙地方立法進(jìn)程”的問題。*參見前注⑧，李適時文。

黨的十八屆四中全會決定明確指出“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”的問題，并針對性地提出要發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。

我國《立法法》2015年修訂以后，全國人大常委會法工委國家法室編寫的該法釋義書，仍然將發(fā)揮全國人大及其常委會主導(dǎo)作用的針對性指向部門：“目前，許多法律草案由政府有關(guān)部門起草，部門主導(dǎo)立法的問題普遍存在，要么導(dǎo)致各相關(guān)部門因利益沖突而相互扯皮、推諉塞責(zé)，使得該立的法遲遲立不起來；要么由于部門主導(dǎo)而致使部門利益法律化。”*全國人大常委會法工委國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第160頁。不僅如此，該釋義書還對黨的十八屆四中全會決定進(jìn)行了解讀，其指出，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用就是“針對這一狀況”提出的。*同上注，全國人大常委會法工委國家法室編著書，第160頁。

以上關(guān)于立法中部門問題的這些表述不盡一致，側(cè)重點各有不同，但主要表現(xiàn)為部門爭利益、爭權(quán)、諉責(zé)、權(quán)力邊界不清、難以配合協(xié)調(diào)，核心問題實際還是部門利益問題。為克服這些問題，需要發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，其中仍然有一些問題需要研究。

1.如何看待部門利益

幾十年來，人們一直在批評和設(shè)法克服立法中的部門利益。在中國特色社會主義法律體系形成的過程中，人大在立法中能夠起主導(dǎo)作用并已經(jīng)起了主導(dǎo)作用，仍未能解解決部門利益問題，在此法律體系形成后更好地發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，果真能解決部門利益問題嗎？

對于立法中的部門利益，有以下幾個方面值得關(guān)注和討論。

其一，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，只要有部門就有部門利益。只是部門利益中有正當(dāng)?shù)睦妫灿胁徽?dāng)?shù)睦?，立法?yīng)當(dāng)克服的是部門不正當(dāng)?shù)睦妗?/p>

其二，一部法律的條文是不是其背后有不正當(dāng)?shù)牟块T利益，在法的起草審議甚至表決過程中，有時很難看得出來，可能只有在實踐中才會逐步顯現(xiàn)。在立法中，為了避免部門利益，用一個部門來制約和替代另一個部門的工作，當(dāng)然有其必要性和合理性，但過于依賴人大的主導(dǎo)作用，特別是依賴專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在法理依據(jù)、體制依據(jù)和實際效果等方面，就值得研究了。一部法律的草案，部門還沒有起草，有一方就先入為主地認(rèn)為它涉及部門利益，或者要防止它涉及部門利益，因而要專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)來組織起草或者提前介入起草，從道理上能否講得通？是否缺少了對部門必要的尊重？

其三，人大本身也是部門，它的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)更是具體的部門，那么，如果有人提出它們也難免有自身的部門利益，或者其他部門為爭取自己的不正當(dāng)利益，通過人大的部門對立法施加影響，怎么辦？

其四，對于已經(jīng)制定的法律法規(guī)，人大不宜過于指摘它所反映的部門利益，因為如果這樣，被指摘的部門可能就會提出，這個法律不是你人大審議通過的嗎，人大為什么在審議修改時不消除部門利益，卻在表決通過后來批評部門利益？

其五，如果不能通過改革的手段，從體制上扼制消除滋生部門不正當(dāng)利益的土壤，光靠人大在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用的一些體制機(jī)制，恐怕是治標(biāo)不治本，未必能解決問題。

2.如何看待部門爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象

部門在立法過程中所爭之權(quán)，所諉之責(zé)，是科學(xué)還是不科學(xué)，必要還是不必要，應(yīng)當(dāng)由誰來判斷取舍？人大的專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)是否適宜作判斷的主體？部門的不少權(quán)和責(zé)邊界不清，可能因為是立法之前憲法和法律已有規(guī)定不清晰的問題，也可能是部門之間政治道德建設(shè)的問題，還有實踐中一時難以看清和回答的問題，更有需要在改革過程中逐步解決的問題，針對這些情況，通過人大主導(dǎo)立法能否科學(xué)地、根本地解決問題？

3.如何看待部門起草和部門主導(dǎo)立法

部門起草法律法規(guī)草案是否必然導(dǎo)致部門利益？筆者認(rèn)為似乎未必。由部門遞交給人大的法律法規(guī)草案，主要是由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草的，而部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)起草的草案，在經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人審查后，還要經(jīng)過提案主體的審查，在提出議案后，還要經(jīng)過人大及其常委會審議、修改、表決等程序，其中的每一個環(huán)節(jié)、每一個程序，都有足夠的時間空間對不正當(dāng)?shù)牟块T利益進(jìn)行過濾和消減。以全國人大常委會制定法律為例，僅在審議階段，就不僅有常委會會議一般至少三次的審議，還有法律委員會的統(tǒng)一審議以及專門委員會的參與，還要向各方面反復(fù)征求意見，解決不正當(dāng)部門利益的時間、空間、場合、時機(jī)、環(huán)節(jié)等，實際是較多、較大的。

前引的全國人大法工委國家法室所著的我國《立法法》釋義書中的記述，就是將部門起草法律草案與部門主導(dǎo)立法聯(lián)系起來了，這容易讓人覺得部門起草就導(dǎo)致了部門主導(dǎo)。實際上，部門起草法律草案與部門主導(dǎo)立法可能還不是一回事，無論中央還是地方的立法中，部門起草的內(nèi)容被否定或者棄之不用的情況都不少見。而部門主導(dǎo)立法的提法是否適當(dāng)，倒是值得討論的。在立法的審議和表決中，如果人大及其常委會能充分發(fā)揚(yáng)民主，把審議修改表決的各個環(huán)節(jié)做實，部門是不可能主導(dǎo)立法的，但如果在立法的各個階段，常委會會議以及人大及其常委會工作機(jī)構(gòu)了解情況不充分，或者不能切實使用法定職權(quán)，被部門牽著鼻子走，當(dāng)然就真是部門主導(dǎo)立法了。現(xiàn)在，為克服部門利益，就削弱甚或取消部門起草或者組織起草一些重要法律法規(guī)草案的職權(quán)，其依據(jù)可能需要充分論證。

4.如何看待立法的綜合性強(qiáng)以及由此涉及的多部門工作和體制機(jī)制

所謂綜合性強(qiáng)，在立法中實際是很難判斷的問題，如前所述，幾乎所有的法律法規(guī)都可以說綜合性強(qiáng)，都會涉及多部門的工作和體制機(jī)制，針對這一情況，就要發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，那么，人大主導(dǎo)的面可能就會很寬、很不確定了。

(四)為提高立法效率、節(jié)約立法資源，需要人大主導(dǎo)

在前述2014年的地方立法研討會上，李適時以地方立法中存在的問題為例，闡述了發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的背景和具體做法：“針對部門利益影響甚至阻礙地方立法進(jìn)程，或者濫用地方立法資源等實踐中存在的突出問題，各地努力從制度上加以規(guī)制，推出了不少好的做法?！薄坝械募訌?qiáng)立項主導(dǎo)，努力改變部門提什么人大就審什么的模式，由被動‘等米下鍋’轉(zhuǎn)變?yōu)椤c菜上桌’?！薄坝械膹?qiáng)化立法前評估，加強(qiáng)立項論證，堅持‘四個不立’，即不是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的不立，立法條件不具備的不立，能用黨紀(jì)、政策、規(guī)章、道德解決的不立，立法針對性不強(qiáng)、效果不理想的不立?！?同前注⑧，李適時文。

進(jìn)一步說，這方面，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法有兩個相反的重要理由：其一，部門在立法中存在利益博弈、爭權(quán)諉責(zé)等問題，使該立的法立不起來，因而需要人大主導(dǎo)，推動應(yīng)該立法的事項盡快立法；其二，一些部門對不該立法的事項卻想立法，濫用立法資源，因而需要人大主導(dǎo)，及時制止隨意立法的現(xiàn)象。由人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，提高立法效率，節(jié)約立法資源，克服這兩種消極現(xiàn)象，無疑是必要的，但同時，要注意以下幾個方面：立法動議主體提出議案的法定職權(quán)可能被削弱；人大改變“等米下鍋”做法，實行“點菜上桌”，這樣做的法律和理論依據(jù)似乎不充分；人大審議或者表決一部法律草案前，對于這部法該不該立、何時立，應(yīng)當(dāng)由誰來評估和決定，在什么時候評估和決定，法理依據(jù)是什么等問題，需要深入研究。

(五)為防止地方保護(hù)主義，需要人大主導(dǎo)

習(xí)近平總書記在對黨的十八屆四中全會決定所做的說明中提出，“一些地方利用法規(guī)實行地方保護(hù)主義”，因此，為“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化”，全會決定采取的一個重要措施就是，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。*參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，新華社2014年10月29日發(fā)布。

按照習(xí)近平總書記講話和黨的十八屆四中全會決定要求，發(fā)揮地方人大在立法中的主導(dǎo)作用，克服地方保護(hù)主義法律化，十分必要。一些損害市場統(tǒng)一、破壞有序競爭、保護(hù)地方利益的地方性法規(guī)，正是由地方人大及其常委會制定的，不僅地方政府及其部門有通過立法實行地方保護(hù)的沖動，地方人大及其常委會作為本行政區(qū)域的權(quán)力機(jī)關(guān)，也不可避免地有這一沖動和傾向，在這種情況下，讓人大發(fā)揮主導(dǎo)作用，戰(zhàn)勝自我，克服地方保護(hù)，就有更難的工作要做。

三、人大內(nèi)部哪些主體以什么方式主導(dǎo)立法

籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，似乎理所當(dāng)然，但具體到人大內(nèi)部誰才能主導(dǎo)立法，以什么方式主導(dǎo)立法，恐怕就有不少問題值得討論。

(一)主導(dǎo)立法各類主體的提法存在問題

如前所述，仔細(xì)查看各類文件的表述，就會發(fā)現(xiàn)對于主導(dǎo)立法的主體究竟是誰，需要進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識。黨的十八屆四中全會決定在同一個段落中，先是有這樣的表述：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！边@就涉及兩個用語，即“人大主導(dǎo)”和“人大及其常委會”主導(dǎo)，“人大主導(dǎo)”和“人大及其常委會主導(dǎo)”所包含的主體范圍是有很大差別的。該決定接著所用來表述具體主導(dǎo)主體的語匯又包括全國大的專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會、常委會委員，甚至延伸到立法專家顧問。李建國在2015年向全國人大會議所做的我國《立法法修正案(草案)的說明》中所說的主導(dǎo)主體，不僅包括“人大”、“全國人大及其常委會”、全國人大的專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)，還特別強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮全國人大代表在立法中的作用。*參見前注，全國人大常委會法工委國家法室編著書，第56-57頁。修改后的我國《立法法》在全國人大及其常委會主導(dǎo)立法的表述中又增加了委員長會議這個主體?？梢?，這些權(quán)威文件甚至立法性文件對人大內(nèi)部主導(dǎo)的主體表述并不一致。在日常的學(xué)術(shù)論文、研討會討論以及工作交流中，對主導(dǎo)立法的主體究竟是誰，更是存在用語隨意、似是而非甚至比較混亂的現(xiàn)象。

從口頭表述或者廣泛的意義上，人們?nèi)菀仔纬梢环N認(rèn)識習(xí)慣，認(rèn)為人大主導(dǎo)、人大及其常委會主導(dǎo)、委員長會議主導(dǎo)、專門委員會主導(dǎo)、常委會工作機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，甚至人民代表和常委會委員主導(dǎo)，都可以說是人大主導(dǎo)，即大凡人大內(nèi)部的各類組織或者成員的主導(dǎo)，都是人大主導(dǎo)。稍一推敲即可發(fā)現(xiàn)，這些認(rèn)識顯然存在問題。將人大主導(dǎo)和人大及其常委會主導(dǎo)加以等同大體還有合理性，因為兩者都是權(quán)力機(jī)關(guān)，常委會又是代表大會的常設(shè)機(jī)關(guān)，經(jīng)?？梢越粨Q合并表述。然而，如果把委員長會議和地方人大常委會的主任會議、專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)甚至人民代表在立法中發(fā)揮的作用都叫做人大主導(dǎo)，則無論從憲法體制還是理論認(rèn)識上看，恐怕都缺乏合理性，因為這實際是把這些主體與人大及其常委會等同起來了，如果將這種觀點運(yùn)用于實踐，就會產(chǎn)生不少負(fù)面影響。

(二)人大及其常委會主導(dǎo)立法的障礙

人大主導(dǎo)立法，從根本上說當(dāng)然是人大和它的常委會主導(dǎo)立法。如果這兩個主體可以主導(dǎo)立法，就需要解決以下幾個關(guān)鍵問題。

第一，在立法表決的結(jié)果出來之前，人大及其常委會如何預(yù)知表決結(jié)果，并將立法活動向這一結(jié)果加以引導(dǎo)推動。按照我國憲法和相關(guān)法律規(guī)定，立法活動至少由提出議案、審議和表決三個關(guān)鍵性程序組成。在這三個程序中，提出議案的主體眾多，人大及其常委會的組成人員又分散于各個方面，人民代表的觀點意見在審議過程中可能各不相同，即使到了表決階段，很多時候也各不相同，那么，在如此復(fù)雜的情況下，由個體代表組成的人大及其常委會，又如何預(yù)知立法結(jié)果并從一開始就對立法活動進(jìn)行主導(dǎo)呢？

第二，按照人民代表大會制度的基本要求，人民代表大會是一個合議機(jī)關(guān)，它的常務(wù)委員會也是合議機(jī)關(guān)，兩者行使職權(quán)的共同特點是，集體有權(quán)，個人無權(quán)，即集體行使職權(quán)，一人一票，委員長或者人大常委會主任也只有一票表決權(quán)。人大及其常委會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，除了由它們的組成人員進(jìn)行表決形成意志之外，依照憲法和法律規(guī)定，沒有任何一個組織和個人可以將自己的意志強(qiáng)加于它們，那么，在這樣的合議機(jī)關(guān)中，如果沒有進(jìn)行表決，所謂立法的主導(dǎo)意見又從何而來？沒有主導(dǎo)意見，合議機(jī)關(guān)又談何主導(dǎo)立法呢？

第三，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)在立法的哪些環(huán)節(jié)能發(fā)揮主導(dǎo)作用呢？2015年9月上旬，張德江委員長在廣東調(diào)研強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用時，要求人大及其常委會“把握立項、起草、審議等關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，“形成立法工作合力”，*張德江：《發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用，加快形成完備的法律規(guī)范體系》，《中國人大》2015年第18期。即人大及其常委會要在立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，強(qiáng)調(diào)的是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從前述全國人大常委會有關(guān)副委員長和工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的講話看，他們對人大及其常委會應(yīng)當(dāng)在哪些具體環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用，表述并不清晰和一致。全國人大法工委國家法室編寫的我國《立法法》的釋義書指出：“人大及其常委會的主導(dǎo)作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。”*同前注，全國人大常委會法工委國家法室編著書，第162頁。其含義就是，人大要在各個環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。這比上述張德江委員長所說關(guān)鍵環(huán)節(jié)的面還要寬，可以說是要主導(dǎo)立法的全過程了。

問題是，除了人大常委會可以用向人大提出立法議案的形式，在立法動議環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用外，人大和它的常委會在立法中行使職權(quán)的方式，只有審議和表決兩項(當(dāng)然，其中也包括了修改)，這樣，它有什么辦法在各個環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用呢？難道人大及其常委會還可以在立法議案提出之前先審議和表決要不要制定一部法，以及這部法應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么內(nèi)容，或者集體起草一部法的草案？也就是說，以會議形式集體行使職權(quán)的特點，決定了人大及其常委會實際上很難甚至不可能在立法的各個環(huán)節(jié)發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果一定要強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)作用的話，這個主導(dǎo)作用主要還是審議和表決環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。

第四，人大及其常委會能否對立法工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)？我國《立法法》第51條規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強(qiáng)對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！边@條規(guī)定的意思很明確，即全國人大和它的常委會通過組織協(xié)調(diào)的方式發(fā)揮主導(dǎo)作用。要真正實施這條規(guī)定，需要在很多方面加以明確。什么叫組織協(xié)調(diào)？組織協(xié)調(diào)的法理依據(jù)、性質(zhì)和具體方式是什么？組織協(xié)調(diào)與主導(dǎo)是什么關(guān)系？人大及其常委會作為集體行使職權(quán)的審議表決機(jī)構(gòu)，又如何去組織協(xié)調(diào)其它的立法參與主體？它們能以會議的形式現(xiàn)場辦公進(jìn)行組織協(xié)調(diào)嗎？

所謂組織協(xié)調(diào)，更多的是指中國共產(chǎn)黨對別的黨派和國家機(jī)關(guān)以及其他各類組織的領(lǐng)導(dǎo)方式，即通常所說的統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方。比如，在司法領(lǐng)域，有些重大復(fù)雜疑難案件，光靠公檢法機(jī)關(guān)各自行使職權(quán)，容易出現(xiàn)扯皮諉責(zé)爭權(quán)等消極現(xiàn)象，就需要黨委通過它的政法委員會對公檢法機(jī)關(guān)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)，然而，即使政法委員會組織協(xié)調(diào)公檢法機(jī)關(guān)，也是組織協(xié)調(diào)它們查清案件事實，更好地適用法律，決不是從實體和程序上干預(yù)公檢法機(jī)關(guān)辦案，把自己的意見強(qiáng)加于公檢法機(jī)關(guān)。所以，組織協(xié)調(diào)主要應(yīng)當(dāng)是超脫性的，不能代替、命令或者變向命令被組織協(xié)調(diào)者。也正因為這個原因，強(qiáng)調(diào)司法工作要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能被表述為黨要在司法工作中發(fā)揮主導(dǎo)作用。如果在立法工作中，人大及其常委會組織協(xié)調(diào)又不等同于發(fā)號施令，能說是發(fā)揮主導(dǎo)作用嗎？具體到人大及其常委會發(fā)揮主導(dǎo)作用，遇到的問題是，它們在立法過程中要去組織協(xié)調(diào)哪些主體？它們與被組織協(xié)調(diào)者之間是什么關(guān)系？組織協(xié)調(diào)行為是什么性質(zhì)，有什么法律效力？如果被組織協(xié)調(diào)者不執(zhí)行人大及其常委會的意志，怎么辦？這些問題恐怕應(yīng)當(dāng)從法理和我國政治制度的層面謹(jǐn)慎研究回答。

當(dāng)然，人大及其常委會作為一個合議機(jī)構(gòu)不可能去具體地組織協(xié)調(diào)，甚至委員長會議也不會去組織協(xié)調(diào)，真正組織協(xié)調(diào)的往往是人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)人個人甚至是常委會工作機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。比如，副委員長兼秘書長可能就是重要的組織協(xié)調(diào)主體。筆者的意思是，法律規(guī)定人大及其常委會組織協(xié)調(diào)立法工作，如果只看字面，是存在疑問的。

第五，人大常委會能否通過立法規(guī)劃和年度立法計劃主導(dǎo)立法工作？現(xiàn)在，立法規(guī)劃和年度立法計劃被視為人大常委會主導(dǎo)立法的重要抓手，但立法規(guī)劃和年度立法計劃是行政性的，無論人大還是它的常委會都不適宜事先審議通過一個規(guī)劃或者計劃，然后用它來約束各個立法參與主體。*參見劉松山：《立法規(guī)劃之淡化與反思》，《政治與法律》2014年第12期。修改后的我國《立法法》加上了全國人大常委會通過立法規(guī)劃和年度立法計劃主導(dǎo)立法工作的相關(guān)內(nèi)容，可能會引起一系列問題。

(三)委員長會議或者主任會議主導(dǎo)立法需要研究的問題

委員長會議和地方人大常委會的主任會議是人大常委會的一個非常特殊的機(jī)構(gòu)，對這個機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，理論和實踐中有不少需要重視和研究的方面，主導(dǎo)立法就是其中之一。這里著重以委員長會議為例討論這一問題。

關(guān)于人大主導(dǎo)立法的主體的表述，一般都沒有包括委員長會議，但在人大及其常委會的具體主導(dǎo)工作中，委員長會議的權(quán)力實際上很大。

以立法規(guī)劃和年度立法計劃為例。2015年修改后的我國《立法法》規(guī)定，全國人大常委會“通過立法規(guī)劃、年度立法計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排”，即在立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用。按理說，常委會要通過立法規(guī)劃和年度立法計劃安排立法工作，這個規(guī)劃和計劃就應(yīng)當(dāng)由常委會審議通過。然而，我國《立法法》規(guī)定“立法規(guī)劃和年度立法計劃由委員長會議通過”。這容易給人一種錯覺：真正以規(guī)劃和計劃主導(dǎo)立法的是委員長會議而不是常委會。我國《立法法》賦予委員長會議的這一職權(quán)是否合適，恐怕需要研究。

《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》(以下簡稱：全國人大組織法)是一部對委員長會議組織與職權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定的重要基本法律。該法第25條規(guī)定，委員長會議的職權(quán)是處理常委會的“重要日常工作”，并明確列舉了四項職權(quán)：決定常委會會議的會期，擬定會議議程草案；將向常委會提出的議案和質(zhì)詢案，決定交有關(guān)專門委員會審議或者提請常委會審議(當(dāng)然，全國人大常委會議事規(guī)則和我國《立法法》對如何決定立法的議案還做了具體限制)；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)專門委員會的日常工作；處理常委會其他重要日常工作。筆者認(rèn)為，這里有兩個疑問需要回答。

其一，委員長會議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃，是否符合全國人大組織法的規(guī)定？顯然，全國人大組織法規(guī)定的委員長會議的職權(quán)中，沒有通過或決定是否送審立法規(guī)劃和年度立法計劃這一項。那么，能否對這四項職權(quán)進(jìn)行擴(kuò)充理解，推導(dǎo)出委員長會議有立法規(guī)劃和年度立法計劃的職權(quán)呢？恐怕也很困難。第一項職權(quán)中的會期顯然不包括規(guī)劃和計劃，而擬定會議議程草案，也是在法定主體提出議案之后對議案做日程安排，不包括對誰提出以及何時提出法律案進(jìn)行規(guī)劃和計劃。第二項職權(quán)中對有關(guān)主體提出的議案決定交專門委員會審議或者提請常委會審議的內(nèi)容，主要還是程序安排性質(zhì)的，可能帶有一定的規(guī)劃和計劃的性質(zhì)，但這個規(guī)劃和計劃仍然是被動的、“等米下鍋”的、難以預(yù)測的，甚至不能說是規(guī)劃和計劃，因為議案的動議權(quán)在提案主體手里，委員長會議不能對它進(jìn)行規(guī)劃計劃。第三項指導(dǎo)協(xié)調(diào)專門委員會日常工作的職權(quán)，范圍也局限于專門委員會，由于是指導(dǎo)協(xié)調(diào)，也就不能對專門委員會發(fā)號施令，要求其提不提、何時提議案，也談不上對專門委員會提案進(jìn)行規(guī)劃和年度立法計劃?？傮w上看，委員長會議所處理的“重要日常工作”，具有明顯的程序性、超脫性、協(xié)助性、被動性、臨時性、服務(wù)性特點，并局限于常委會內(nèi)部和專門委員會之間，顯然不包括立法規(guī)劃和年度立法計劃這樣統(tǒng)籌立法全局的重大事項。

那么，能否將通過立法規(guī)劃和年度立法計劃歸為“其他”的重要日常工作呢？恐怕也不能，因為“其他”的事項在重要性方面肯定比不上前三項日常工作，而立法規(guī)劃和年度立法計劃實際是立法的“總開關(guān)”，對是不是要立一部法律、何時審議通過一部法律，甚至由誰起草和提出法律案等事項，都要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，這是比全國人大組織法規(guī)定的上述重要日常工作還重要的工作。應(yīng)當(dāng)說，委員長會議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃，明顯不符合全國人大組織法的相關(guān)規(guī)定。

其二，我國《立法法》能否作出違背全國人大組織法精神的規(guī)定？全國人大組織法是關(guān)于全國人大及其常委會包括委員長會議的組織和職權(quán)的重要基本法律，從立法精神上看，委員長會議不能通過立法規(guī)劃和年度立法計劃這一統(tǒng)管立法全局的重大事項，即不能通過立法規(guī)劃和年度立法計劃的方式主導(dǎo)立法，但我國《立法法》是關(guān)于立法制度方面的基本法律，全國人大在修改這部法律的過程中又規(guī)定委員長會議有權(quán)通過立法規(guī)劃和年度立法計劃。這兩部法律都是全國人大會議通過的，如何看待其中相關(guān)規(guī)定的關(guān)系呢？筆者建議權(quán)威部門予以研究回答。

總之，無論我國《立法法》如何規(guī)定，由委員長會議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃(哪怕這個規(guī)劃和計劃也在常委會會議上審議一下)，都存在不少障礙。

其一，代表大會和常委會都是權(quán)力機(jī)關(guān)，委員長會議不適宜通過一個約束權(quán)力機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃和年度立法計劃，因為這不符合我國的政治體制。

其二，委員長會議也不適宜通過一個規(guī)劃和計劃，去約束要求其他提出法律案的主體，因為是否提案、何時提案，是憲法和法律賦予提案主體的職權(quán)，委員長會議不適宜干預(yù)。

其三，委員長會議不是立法機(jī)關(guān)，也不是法定的執(zhí)法機(jī)關(guān)，它通過的立法規(guī)劃和年度立法計劃并沒有法律效力，別的主體不執(zhí)行也不會產(chǎn)生法律后果。

其四，委員長會議“通過”的方式是什么，并不明確，法律既沒有規(guī)定委員長會議以審議和表決方式集體行使職權(quán)，也沒有規(guī)定委員長會議實行其他的工作體制機(jī)制，但無論是集體行使職權(quán)還是以其他方式行使職權(quán)，委員長會議組成人員都是常委會組成人員的很少一部分，在一個投票完全平等的合議機(jī)關(guān)中，少數(shù)成員以法律缺乏規(guī)定的方式通過一項立法規(guī)劃和年度立法計劃，再讓絕大多數(shù)成員去執(zhí)行，欠缺法理和制度依據(jù)。

其五，立法規(guī)劃和年度立法計劃所包括的內(nèi)容已經(jīng)遠(yuǎn)不止常委會的“重要日常工作”了，它還包括代表大會要不要立法的職權(quán)，包括其他國家機(jī)關(guān)以及人大主席團(tuán)、專門委員會提出法律案的職權(quán)等，這已遠(yuǎn)超委員長會議的職權(quán)范圍。

委員長會議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃后還有一個執(zhí)行問題，即將這個規(guī)劃和計劃布置安排下去，要求各類主體付諸實施。這項工作由誰來做呢？我國《立法法》第52條規(guī)定全國人大常委會通過規(guī)劃和計劃等形式，加強(qiáng)對立法工作的統(tǒng)籌安排。據(jù)此，統(tǒng)籌安排的主體是常委會。然而，在實踐中，常委會似乎從來沒有對某一立法規(guī)劃和年度立法計劃如何落實作出過具體決議決定，如要求某一主體何時提出某一法律案，或者某個法律必須在哪個時間段內(nèi)審議通過。那么，實際在對規(guī)劃計劃進(jìn)行統(tǒng)籌安排的是誰？委員長會議恐怕是重要主體之一。如果委員長會議可以統(tǒng)籌安排規(guī)劃和計劃，它就不僅是規(guī)劃計劃的制定者，也是統(tǒng)籌安排的落實者了。委員長會議這樣行使職權(quán)是否合適？能等同于全國人大常委會行使職權(quán)嗎？

現(xiàn)在，人們習(xí)慣于把委員長會議通過的立法規(guī)劃和年度立法計劃，當(dāng)作常委會的立法規(guī)劃和年度立法計劃，把委員長會議通過立法規(guī)劃和年度立法計劃發(fā)揮主導(dǎo)作用說成是常委會在發(fā)揮主導(dǎo)作用，這些似是而非的看法說法做法，可能不僅是不準(zhǔn)確的問題，而且涉及常委會和委員長會議實際上的地位高低和職權(quán)大小的問題，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)方面的高度重視。

筆者不否認(rèn)委員長會議在立法中的重要作用，甚至在某些環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用。比如，依照法律規(guī)定，委員長會議有權(quán)提出法律案，這個提案權(quán)是一項獨(dú)立的法定職權(quán)，在提案這一環(huán)節(jié)，它實際就發(fā)揮了立法的主導(dǎo)作用。然而，委員長會議是否適宜制定并實施立法規(guī)劃和年度立法計劃，并以此發(fā)揮立法主導(dǎo)作用，而且這一作用將被視為全國人大常委會的立法主導(dǎo)作用，就值得討論了。委員長會議處理的常委會重要日常工作中有不少立法工作的內(nèi)容，但這些內(nèi)容在多大程度上、多大范圍上可以被稱為主導(dǎo)立法的工作，恐怕也是值得討論的。比如，很多針對議案的管控措施能不能叫主導(dǎo)立法？再比如，委員長會議在多大程度上能代表常委會？

委員長會議的示范作用十分重要。地方人大常委會還有一個主任會議問題，主任會議可能會參照效仿委員長會議，如果做得不好，可能就成為主任會議甚至人大常委會主任個人主導(dǎo)立法了。

(四)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)、人大代表等主導(dǎo)立法的問題

按照2015年修改后的我國《立法法》的規(guī)定，在法律的制定中，發(fā)揮人大主導(dǎo)作用還有幾個重要內(nèi)容：專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)提前參與法律草案起草；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的重要法律草案，可以由專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草；充分發(fā)揮代表作用，以及專家學(xué)者在法律起草中的作用等。這其中仍然有一些問題需要研究。

首先，能不能將發(fā)揮專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在立法中的作用，等同于人大主導(dǎo)立法？筆者認(rèn)為恐怕不能。其一，人大及其常委會是合議機(jī)關(guān)，在人大及其常委會審議表決之前，無論專門委員會還是常委會工作機(jī)構(gòu)，都不知道表決結(jié)果，因此，它們在立法中所做的工作，都不能代表人大及其常委會。其二，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)所做的具體立法工作，包括起草的法律草案和提出的立法意見等，在立法過程中本身還要接受常委會的審議、辨別和取舍，未必就會被人大及其常委會會議所接受，所以，在表決之前它們所發(fā)揮的作用無論多大，恐怕都不能說是人大及其常委會的主導(dǎo)作用。其三，專門委員會依照法律規(guī)定有提出法律案的職權(quán)，這可以說在立法的一個環(huán)節(jié)起一定的主導(dǎo)作用，但這個主導(dǎo)仍然是專門委員會的主導(dǎo)，而不是人大及其常委會的主導(dǎo)，因為它提出的法律案還要經(jīng)過委員長會議的過濾，而未經(jīng)過人大及其常委會的審議和表決，并不代表人大及其常委會的意志。

當(dāng)然，如果獲得人大及其常委會的授權(quán)，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在立法工作中可以代表人大及其常委會發(fā)揮授權(quán)范圍內(nèi)的主導(dǎo)作用。比如，我國《立法法》規(guī)定，常委會工作機(jī)構(gòu)按照常委會的要求，督促立法規(guī)劃和年度立法計劃的落實。這種情況下，如果說工作機(jī)構(gòu)按照常委會要求督促立法規(guī)劃計劃的落實是一種主導(dǎo)的話，那么這種主導(dǎo)可以說是常委會的主導(dǎo)。

專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)是人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)，它們與國務(wù)院的部門不同，部門是國務(wù)院的組成部分，部門依法行使職權(quán)就是國務(wù)院在行使職權(quán)，但專門委員會不是人大的組成部分，常委會工作機(jī)構(gòu)也不是常委會的組成部分，它們只是人大及其常委會的參謀助手，為人大及其常委會行使職權(quán)提供工作服務(wù)，它們行使職權(quán)不等于人大及其常委會行使職權(quán)，除非獲得專門的授權(quán)。就獲得授權(quán)來說，國務(wù)院實行首長負(fù)責(zé)制，部門獲得總理的同意即可代表國務(wù)院，也比較容易做到，但人大及其常委會是合議機(jī)關(guān)，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)要獲得合議機(jī)關(guān)的授權(quán)同意并非易事，所以要代表合議機(jī)關(guān)也并非易事。

建立健全體制機(jī)制，充分發(fā)揮專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在立法中的積極作用，為人大主導(dǎo)立法創(chuàng)造條件，是必要的，但應(yīng)當(dāng)避免將這種積極作用的發(fā)揮等同于人大主導(dǎo)立法。

其次，是如何看待專門委員會在一定意義上的主導(dǎo)作用的問題。專門委員會的組成人員雖然是人大代表，但專門委員會的性質(zhì)仍然是人大的工作機(jī)構(gòu)，也是常委會的工作機(jī)構(gòu)。對于專門委員會的職責(zé)，1982年我國憲法制定時，胡喬木曾專門有一個說明。他說，專門委員會“大體上應(yīng)該做些什么事？我們設(shè)想，應(yīng)該主要的是進(jìn)行調(diào)查研究，征求各方面的意見，便于人大和人大常委會制定法律或者其他的決議……這是它的主要的作用。這些專門委員會不是任何形式的權(quán)力機(jī)關(guān)，它只是人大和人大常委會的助手”。*《胡喬木文集(第二卷)》，人民出版社1993年版，第514頁。從這里可以看出，按照我國《憲法》的制定初衷，專門委員會主要應(yīng)當(dāng)做調(diào)查研究，全面收集各方面意見，為人大及其常委會決策提供參考。即使提出自己的意見，也應(yīng)當(dāng)以收集的意見為基礎(chǔ)，而不是脫離各方面意見，以主導(dǎo)為己任，偏重于表述專門委員會的傾向性意見，也只有這樣，它才能為人大及其常委會提供全面的決策參考。我國憲法規(guī)定專門委員會在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬定議案，宗旨即在此。

有意思的是，1982年我國憲法并沒有規(guī)定全國人大的專門委員會可以提出議案，而是明確規(guī)定，全國人大代表和常委會委員有權(quán)提出議案，同時期通過的全國人大組織法規(guī)定了專門委員會可以提出議案。由于提出法律的議案是主導(dǎo)立法的重要環(huán)節(jié)，相比之下似乎可以發(fā)現(xiàn)，通過提出議案主導(dǎo)立法的更應(yīng)當(dāng)是人大及其常委會的組成人員，而不是專門委員會，但實踐中的情況似乎正好相反，建議有關(guān)方面對專門委員會在立法中的職責(zé)做進(jìn)一步研究。比如，專門委員會提出法律案的道理是什么，專門委員會在調(diào)查研究、收集意見和提出法律議案之間，更應(yīng)當(dāng)把工作重點放在哪里？又比如，某專門委員會擬定一項議案，是不是意味著此議案就一定要由該專門委員會提出？擬定議案和提出議案是什么關(guān)系？再比如，專門委員會提出的議案是不是應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，結(jié)合專門委員會設(shè)立的初衷，它主要應(yīng)當(dāng)提出立法方面的議案還是監(jiān)督方面的議案？等等。

再次，是如何看待專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草或者直接起草法律草案的問題。為克服部門利益，設(shè)想由專門委員會或者常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草或者直接起草法律草案，認(rèn)為這就是人大主導(dǎo)立法或者有利于人大主導(dǎo)立法，這種設(shè)想的初衷是好的，但可能會遇到一些問題。

其一，如果把組織起草或者直接起草就視為人大主導(dǎo)立法，或者認(rèn)為這樣做有利于人大主導(dǎo)立法，那么，起草的這個草案在常委會會議上一旦被否定，怎么辦？這種情況下，人們可能會說，不是人大主導(dǎo)立法嗎，怎么人大專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)牽頭起草(或者直接起草)的法律草案被人大自己否定了？為加強(qiáng)人大主導(dǎo)，現(xiàn)在有一種既強(qiáng)調(diào)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)組織起草，又強(qiáng)調(diào)它們直接起草，特別是強(qiáng)調(diào)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案由這兩類機(jī)構(gòu)組織起草的傾向。不過，組織起草(包括直接起草)是一把雙刃劍，對它所面臨的復(fù)雜問題，應(yīng)當(dāng)有足夠估計。實踐中，為突出人大主導(dǎo)，有的地方人大的專門委員會，對由政府部門起草更為合適的本區(qū)域綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法規(guī)草案，主動牽頭組織起草，數(shù)易其稿，但草案在征求意見和常委會審議的過程中，因飽受非議而遲遲不能出臺，最后非但未能起到主導(dǎo)作用，反倒影響了專門委員會的權(quán)威。

其二，如前所述，不宜將起草法律草案與部門利益、部門主導(dǎo)等同，只要是起草者，都有可能被利益所滲透，專門委員會亦然，并且，專門委員會組成人員也有從部門轉(zhuǎn)崗過來的，與部門有千絲萬縷的聯(lián)系。又如前述，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)也是一個部門，也不能完全否定有自己在立法中的利益。即使是專家參與起草，也不可避免地會帶有復(fù)雜的自身利益和部門利益傾向。為克服部門利益就把起草權(quán)拿過來，能否從根子上解決問題，恐怕需要研究。

其三，起草法律草案與該法律案的提案權(quán)是什么關(guān)系？此問題前面已提出。從道理上講，誰提案、誰起草，應(yīng)當(dāng)站得住，可以說，起草本身就是提案主體的一項職權(quán)。當(dāng)然，提案主體可以委托其他主體起草法律草案。如果提案主體堅持自己起草法律草案，而專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)認(rèn)為這樣會導(dǎo)致部門利益，從部門那里爭來起草權(quán)，自己組織起草，最終出來的草案與部門的意圖不相符，相關(guān)提案主體不予提案，或者消極抵制提案，怎么辦？建議有關(guān)方面對法律草案的起草與提案權(quán)之間的關(guān)系加強(qiáng)研究。

其四，應(yīng)當(dāng)重視專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)的起草力量。任何一部法律所涉及的面都有很強(qiáng)的特殊性、專業(yè)性，但專門委員會的力量是有限的，常委會工作機(jī)構(gòu)(比如法制工作委員會)的工作人員長期主要學(xué)習(xí)、研究法律，其他方面的專業(yè)力量既有局限，又缺乏實踐經(jīng)驗，能否適應(yīng)起草諸多重要法律草案的需要呢？

其五，為防止克服部門利益，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)除了在起草這一環(huán)節(jié)參與外，其他還有哪些環(huán)節(jié)可以發(fā)揮作用？是不是廣泛征求意見，加強(qiáng)調(diào)研，為人大及其常委會審議法律草案提供全方位的意見，可能更有利于發(fā)揮人大主導(dǎo)作用？

最后，是人大代表應(yīng)當(dāng)以什么方式主導(dǎo)立法的問題。為體現(xiàn)全國人大代表在立法中的主體地位，2015年我國《立法法》修改時增加了有關(guān)規(guī)定。比如，該法規(guī)定常委會工作機(jī)構(gòu)編制立法規(guī)劃計劃時認(rèn)真研究代表議案和建議，常委會審議法律案要邀請代表列席，征求代表意見并向代表反饋情況，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)立法調(diào)研時要邀請代表參加。然而，仔細(xì)分析這些規(guī)定，可能會產(chǎn)生疑慮：代表究竟是權(quán)力機(jī)關(guān)的主體還是客體？代表本身是權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，常委會工作機(jī)構(gòu)是為代表服務(wù)的，但編制立法規(guī)劃和年度立法計劃時，代表提出的議案建議卻要交工作機(jī)構(gòu)“認(rèn)真研究”，也就是說，這個議案建議行不行，判斷權(quán)還是在工作機(jī)構(gòu)那里；常委會是由代表大會選舉產(chǎn)生的，但它審議法律案時，代表只能受邀列席，提出的意見只能得到反饋；專門委員會和工作機(jī)構(gòu)本身是為代表服務(wù)的，但它們立法調(diào)研時，被邀請參加似乎成了代表的待遇。這些規(guī)定，初衷當(dāng)然是發(fā)揮代表主體作用，但是不是又容易給人一種感覺：在立法工作中，代表實際成了常委會、專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)的行政相對人甚至下級人員，只不過比一般社會公眾稍有特權(quán)而已。

以上所述實際上提出一個問題：在立法中發(fā)揮代表主導(dǎo)作用的關(guān)鍵點是什么？這個問題的答案的尋找恐怕還要回到我國憲法的規(guī)定。人民代表大會開會時，全體代表的權(quán)力是清楚的，就是審議和表決，但部分代表的作用如何體現(xiàn)？如前所述，憲法沒有規(guī)定專門委員會的提案權(quán)，卻專門規(guī)定了代表提出議案的權(quán)力，這當(dāng)然包括提出法律案的權(quán)力。在立法程序中，提案權(quán)是一項獨(dú)立的、主動的職權(quán)，代表通過提案推動立法，就是在主導(dǎo)立法。然而，2015年修改的我國《立法法》，實際將代表放在一個被動的位置，一個僅限于向常委會、專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)提出意見的位置，很難說是在獨(dú)立地主導(dǎo)立法。在代表大會閉會期間，對于立法，代表當(dāng)然可以廣泛參與、表達(dá)意見，但其主要任務(wù)似乎是應(yīng)當(dāng)為提出法律案做精心準(zhǔn)備。在我國，國家不為人民代表配備個人參謀助手，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)是代表大會的集體參謀助手，當(dāng)然也有服務(wù)于代表個人的職責(zé)，它們既然有能力組織起草或者直接起草法律草案，就能幫助或者協(xié)助代表起草法律草案，推動部分代表在會議上提出若干優(yōu)質(zhì)的法律議案，使之進(jìn)入審議和表決程，以發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。

不僅是代表，常委會委員也有這個問題。代表中的常委會委員通過提出法律案主導(dǎo)立法，是憲法賦予的重要職權(quán)，專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在立法中適當(dāng)轉(zhuǎn)變工作理念和服務(wù)重心，將協(xié)助代表委員起草法律案作為重要職責(zé)，起草后再由代表委員在代表大會和常委會會議上提出法律案，很可能是創(chuàng)新人大主導(dǎo)立法工作體制機(jī)制的新抓手和新亮點，也有利于專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)依照憲法法律的規(guī)定進(jìn)行自我定位。

四、小結(jié)與建議

從上面的分析可以看出，人大主導(dǎo)立法是一個新提法，對促進(jìn)民主立法具有重要意義。然而，如何科學(xué)理解把握這個提法，還有不少問題需要研究。對“主導(dǎo)”這一用語的含義和相關(guān)要素作什么樣的理解和把握，直接關(guān)系到人大在立法中如何進(jìn)行自我定位。按照我國的政治體制，特別是我國憲法、《立法法》等法律確立的立法體制和立法程序的要求，強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法是必要的，但要妥善處理人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系，以及人大主導(dǎo)立法與其他主體依法參與立法的關(guān)系，不宜將委員長會議、主任會議、專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)等主體在立法中發(fā)揮積極作用與人大主導(dǎo)立法等同。理解人大主導(dǎo)立法，需要考察這一提法出現(xiàn)的背景和針對性，研究針對不同事項的主導(dǎo)應(yīng)當(dāng)把握什么樣的界限。總之，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，需要找準(zhǔn)人大主導(dǎo)的憲法和法律定位，加強(qiáng)相關(guān)研究，避免對人大主導(dǎo)立法的各種誤識和分歧。為此，筆者提出如下建議。

第一，建議對各類立法參與主體發(fā)揮作用的提法進(jìn)行規(guī)范清理?，F(xiàn)在，對各類立法參與主體在立法中的地位作用表述比較多，內(nèi)容含義又不甚清晰，容易產(chǎn)生理解執(zhí)行的偏差。比如，“堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”，“發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用”，“發(fā)揮人大的決定性作用”，“發(fā)揮代表和常委會委員的主體作用”，“發(fā)揮政府在立法中的重要作用”，“發(fā)揮政府在立法中的基礎(chǔ)作用”等等，不一而足。這些提法本身含義很難說有清晰的界限，看上去、聽上去都很重要、很關(guān)鍵，在不同的環(huán)境中又被不斷變化使用，不要說社會公眾和各級人大及其常委會組成人員，即使是長期從事立法理論研究和實際工作的專業(yè)人士，恐怕也未必能把這些說法的區(qū)別搞清楚。建議有關(guān)方面在公文中對這類提法刪繁就簡，統(tǒng)一規(guī)范。

第二，建議將“主導(dǎo)”這一用語與漢語語言的基本含義和語法要求盡量對接起來。政治法律方面的官方用語，應(yīng)當(dāng)十分嚴(yán)謹(jǐn)準(zhǔn)確，符合漢語的常規(guī)要求。立法語言有一些特殊性，但也只有在找不到更合適語言表述的情況下，才可以適當(dāng)脫離語言常規(guī)，賦予法律語言一些特殊的含義?！爸鲗?dǎo)”一詞的漢語內(nèi)涵與人大行使職權(quán)的特點明顯不相符，建議有關(guān)方面要么對這一用語做適當(dāng)界定，要么逐漸減少使用，要么在適當(dāng)時候更換用語。

第三，建議對黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法中可能遇到和已經(jīng)遇到的各類問題進(jìn)行研究規(guī)范。在提人大主導(dǎo)立法的同時，不宜只籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是前提，而要直面問題，全面梳理和研究規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法可能面臨的矛盾。實踐中，這方面的問題不少，處理不好，既影響黨領(lǐng)導(dǎo)立法，也不利于人大主導(dǎo)立法。

第四，建議對人大主導(dǎo)立法要解決什么問題、能夠解決什么問題以及可能帶來的負(fù)面影響，進(jìn)行深入研究。如前所述，從已有的官方文件和人大常委會領(lǐng)導(dǎo)人、工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人講話來看，人大主導(dǎo)立法的提法存在針對性不強(qiáng)的情況，或者存在即使有所針對又會面臨爭議甚至帶來其他負(fù)面影響的情況。比較典型的是，人大以主導(dǎo)立法的方式引領(lǐng)推動改革，在理論和實踐中已經(jīng)引起過爭議，強(qiáng)調(diào)通過人大主導(dǎo)立法來克服立法中的部門利益，也面臨爭議和矛盾。建議有關(guān)方面對這類問題予以重視。

第五，建議科學(xué)認(rèn)識各個立法參與主體在立法中與民意的關(guān)系。強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，實際有一個重要的理論假設(shè)和制度假設(shè)，即認(rèn)為人大是民意機(jī)關(guān)，代表人民意志，所以它應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)立法。然而，依照我國憲法的規(guī)定，人民政府、人民法院、人民檢察院這些重要的立法參與主體在不同的側(cè)面也代表了人民的意志，在立法活動中它們也是代表民意的。強(qiáng)調(diào)人大代表民意無可厚非，但不能給人一個誤識，即將人大視為民意的獨(dú)占機(jī)關(guān)和壟斷機(jī)關(guān)。人大也是一個國家機(jī)關(guān)，基于制度設(shè)計的考慮，讓它在立法中代表民意行使審議和表決的職權(quán)，并不等于它就是民意的唯一代表機(jī)關(guān)，其他的立法參與主體在不同的立法環(huán)節(jié)中，也從不同的側(cè)面代表和反映民意。這是一個應(yīng)當(dāng)引起重視的認(rèn)識問題。

第六，建議將人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵放在審議和表決兩個環(huán)節(jié)上。除了人大常委會向代表大會提出立法案之外，人大及其常委會在立法中真正能夠集體行使職權(quán)的實際只有審議和表決兩個環(huán)節(jié)，作為合議機(jī)關(guān)的人大主導(dǎo)，只能是這兩個環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。把審議民主和表決民主發(fā)揮好了，人大的主導(dǎo)作用就實現(xiàn)了。所以，人大能不能主導(dǎo)立法，主導(dǎo)立法的質(zhì)量如何，從根本上說，取決于審議和表決的質(zhì)量，健全人大審議民主和表決民主的體制機(jī)制，是保證人大主導(dǎo)立法的根本手段。

第七，建議對委員長會議和主任會議在立法中的性質(zhì)、地位和職權(quán)，做研究和規(guī)范。這個問題涉及委員長會議和主任會議整體性職權(quán)的行使。實踐中，委員長會議和主任會議行使的權(quán)力似乎已超越全國人大組織法等法律的規(guī)定，如何看待這個問題？是不是需要研究考慮修改全國人大組織法等相關(guān)法律？在立法中，與委員長會議、主任會議密切相關(guān)的，還有委員長和副委員長兼秘書長、主任和副主任兼秘書長這幾個人大常委會的重要職務(wù)，也需要加以研究規(guī)范，因為對他們的權(quán)力缺乏系統(tǒng)明確的法律規(guī)定。

第八，專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)在人大主導(dǎo)立法中當(dāng)有何為？筆者認(rèn)為，似乎還是應(yīng)當(dāng)圍繞參謀和助手的法律定位，充分發(fā)揮作用，比如加強(qiáng)調(diào)研，采取多種方式了解各方意見，向人大及其常委會提出研究意見建議，而不宜強(qiáng)化提出立法議案和組織起草法律法規(guī)草案的職權(quán)，因為這可能帶來許多弊端。如果確有組織起草法律法規(guī)草案的條件資源，建議轉(zhuǎn)而幫助代表委員起草，由代表委員依法行使提案權(quán)。