●劉小紅 李曉兵/文

隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，社會經(jīng)濟體制改革的日益深入，社會競爭不斷加劇,各種心理應(yīng)激障礙急劇增加，精神問題已經(jīng)成為社會最突出的問題之一。據(jù)我國疾病預防控制中心公布的數(shù)據(jù)顯示，2009年初精神疾病在我國疾病負擔中排名居首位，各類精神病人數(shù)在1億以上，其中嚴重精神障礙患者約1600萬人［1］。 精神病患者中，約三分之一具有主動攻擊意識［2］。我國精神衛(wèi)生問題的日益嚴重，給社會帶來極大隱患。一方面大量患者得不到有效醫(yī)治，具有暴力傾向的精神障礙患者肇事肇禍案件日益增多（據(jù)公安部不完全統(tǒng)計，精神病人每年實施的肇事肇禍案件已達萬件以上［3］）。為適應(yīng)社會發(fā)展需要，2012年新修訂的《刑事訴訟法》中，在特別程序一章專門設(shè)置“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫(yī)療程序”，將強制醫(yī)療程序納入刑事法領(lǐng)域。為充分保障公共安全、維護社會秩序、保障精神病人合法權(quán)益，由檢察機關(guān)對強制醫(yī)療執(zhí)行活動進行監(jiān)督。對此，最高人民檢察院、最高人民法院都專門出臺相關(guān)規(guī)定對該項工作進行規(guī)范，各地政法機關(guān)也都結(jié)合本地實際積極探索制定配套工作機制。但由于種種原因，該項工作開展成效并不明顯，各省市對該項工作重視程度不一，工作發(fā)展也極不平衡，制約了法律賦予強制醫(yī)療的各項功能的充分發(fā)揮。

廣東省的重癥精神病人的管控工作同樣不容樂觀。本文將從強制醫(yī)療的概念內(nèi)涵外延等基本問題入手，簡要闡述該項工作的立法意旨和社會意義。然后重點從實踐理性角度對全省近五年來的工作實踐進行細化考察，客觀審視該項工作取得的經(jīng)驗和存在的誤區(qū)、問題，并在深入分析與思考的基礎(chǔ)上提出一些完善性意見建議。

一、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的界定

（一）強制醫(yī)療的概念

強制醫(yī)療,是指對特定病人進行強制性地醫(yī)護治療,即國家出于維護社會秩序、保護公眾利益或其他特定的目的，根據(jù)法律規(guī)定強制性地要求特定人員接受醫(yī)護治療。強制醫(yī)療具有明顯的強制性、公益性、保障性等特點。廣義的強制醫(yī)療對象包括對性病、強傳染性公共疾病、精神病等患者的醫(yī)療；狹義的強制醫(yī)療對象特指實施了暴力侵害行為，且行為的社會危害性已經(jīng)達到犯罪程度，但經(jīng)法定程序鑒定為不負刑事責任的精神病人，并且還要求其“有繼續(xù)危害社會的可能”。本文所論述的強制醫(yī)療僅指狹義的強制醫(yī)療。

（二）監(jiān)督主體、對象和內(nèi)容

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第661條的規(guī)定，對強制醫(yī)療執(zhí)行活動的監(jiān)督，由人民檢察院負責。檢察機關(guān)內(nèi)部刑事執(zhí)行監(jiān)督部門負責。

（三）強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的立法本意及應(yīng)當追求的效果

基于國家規(guī)范強制醫(yī)療活動的程序的要求，本文認為檢察監(jiān)督權(quán)的行使應(yīng)當追求的效果主要有以下幾方面：

1.保衛(wèi)社會。據(jù)公安部不完全統(tǒng)計，精神病人每年實施的肇事肇禍案件已達萬件以上［4］。國家從社會公眾利益的角度出發(fā)，對這些經(jīng)法定程序鑒定為無刑事責任能力人卻有嚴重暴力傾向的人群進行管理控制，從而保衛(wèi)社會，這是強制醫(yī)療司法化的首要立法目標和意旨。

2.保障人權(quán)。將強制醫(yī)療活動司法化，以刑事訴訟法的規(guī)定將其執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)和程序規(guī)范化，其目標就是為了更好地保障人權(quán)。

3.規(guī)范權(quán)力的運行。強制醫(yī)療活動司法化的主要目的之一就是要規(guī)范權(quán)力的運行，讓其走上法制的軌道，接受程序的制約,減少不規(guī)范行使對于人權(quán)的過度傷害。

二、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題以及原因分析——以廣東為例

修改后的刑事訴訟法頒布實施以后，廣東省司法機關(guān)和相關(guān)部門積極開展強制醫(yī)療工作。2016年，廣東省人民法院共做出強制醫(yī)療決定156人。其中，在公安機關(guān)強制醫(yī)療所執(zhí)行的29人；在政府指定精神衛(wèi)生機構(gòu)執(zhí)行的40人；在民政部門精神病院執(zhí)行的14人；在普通精神病院執(zhí)行的73人。法院解除強制醫(yī)療的21人。全省只有廣州市設(shè)立了一所強制醫(yī)療所，現(xiàn)實際收押強制醫(yī)療對象232人。廣州市檢察院以派駐的形式，配備專職檢察人員長期駐所檢察，進行檢察監(jiān)督。其他各市目前尚未建立專門的強制醫(yī)療機構(gòu)，經(jīng)法院決定予以強制醫(yī)療的精神病患者，分散在政府指定的衛(wèi)生機構(gòu)、民政部門精神病院和普通精神病院執(zhí)行。檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門采取定期不定期的方式對強制醫(yī)療執(zhí)行情況進行巡回檢察。

廣東檢察機關(guān)積極開展強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的工作，一方面是加強派駐強制醫(yī)療所檢察室基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年初，廣州市檢察院設(shè)立了廣州市檢察院派駐廣州市強制醫(yī)療所檢察室，配備專職檢察人員，制定和完善駐所檢察的制度規(guī)范，為強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作奠定了良好的基礎(chǔ)。其他未設(shè)立強制醫(yī)療機構(gòu)的地市，也指定專人負責強制醫(yī)療執(zhí)行的檢察監(jiān)督工作，建立相關(guān)制度和臺賬，加強對強制醫(yī)療決定和解除強制醫(yī)療的檢察監(jiān)督。另一方面，廣東檢察機關(guān)切實履行強制醫(yī)療執(zhí)行檢察監(jiān)督。各市分院刑事執(zhí)行檢察部門在對強制醫(yī)療執(zhí)行情況監(jiān)督過程中，針對強制醫(yī)療過程中接收和解除不規(guī)范，醫(yī)療場所存在安全隱患等問題及時提出檢察建議，監(jiān)督相關(guān)部門糾正和改進。如對公安機關(guān)采取臨時保護性約束措施沒有審批手續(xù)和不通知檢察機關(guān)、執(zhí)行強制醫(yī)療的醫(yī)院在沒有做出《診斷評估報告》且未經(jīng)法院決定，擅自向交付執(zhí)行的公安派出所提出解除強制醫(yī)療建議，并導致被強制醫(yī)療人員被親屬接走、政府指定的衛(wèi)生機構(gòu)在收治精神病患者時與被強制醫(yī)療對象“混關(guān)混管”，相關(guān)保安條件和措施達不到要求等問題，及時向相關(guān)部門提出檢察建議，均得到了采納并及時糾正。

當然，由于強制醫(yī)療制度實施時間不長、各地基礎(chǔ)性建設(shè)剛剛開始，機構(gòu)、制度、機制、隊伍建設(shè)等均存在一定問題，主要有：

其一，強制醫(yī)療的執(zhí)行保障機制不完備。目前廣東省除廣州市外，各地市均未設(shè)立專門的強制醫(yī)療機構(gòu)。同時，醫(yī)療費用承擔主體不明確。在強制醫(yī)療的司法實踐中，醫(yī)療費用問題一直得不到妥善解決，公安機關(guān)往往在執(zhí)行初期墊付一些醫(yī)療費后就不再墊付。2016年的資料顯示，廣東省某市一強制醫(yī)療定點醫(yī)院被拖欠強制醫(yī)療費用高達80.47萬元。某市康寧醫(yī)院截至2017年2月，強制醫(yī)療執(zhí)行對象累計欠費已達257.4萬元。類似情況在珠三角等各地市普遍存在。經(jīng)費問題沒有保障，將嚴重影響強制醫(yī)療的執(zhí)行，進而影響強制醫(yī)療司法化功能的實現(xiàn)。

無論是第一階段還是第二階段的新大學，它們都有一個共同的特征：年輕。這個特征是一把雙刃劍，在一定時期一定條件下是這些新大學發(fā)展的機遇和資本，但也會帶來由于建校時間太短、高校內(nèi)部治理不科學的問題。由于高校的內(nèi)部治理關(guān)乎“人才”所處的環(huán)境，內(nèi)部治理是否科學合理也就關(guān)乎著高校能否吸引到新的人才，以及能否有效地使用好并留住現(xiàn)有的人才的問題。與老大學相比，兩個階段的新大學在內(nèi)部治理方面做得并不理想，且有相當一部分的高校人才流失嚴重。人才流失率也在一定程度上成為高校的內(nèi)部治理質(zhì)量的反映。

其二，被強制醫(yī)療對象解除強制醫(yī)療的出口不暢。各地實踐中，被強制醫(yī)療對象解除強制醫(yī)療的途徑并不暢通。如果無法聯(lián)系到被強制醫(yī)療人的家屬或者監(jiān)護人，或其家屬或者監(jiān)護人不愿履行監(jiān)護職責的情況下，為避免解除強制醫(yī)療后被強制醫(yī)療人員無人管和出所后復發(fā)傷人的情況發(fā)生，強制醫(yī)療機構(gòu)一般也不會主動申請解除強制醫(yī)療，法院一般也不會主動依職權(quán)解除強制醫(yī)療。這種情況下，即使被強制醫(yī)療人不具備人身危險性、不再需要繼續(xù)強制醫(yī)療，也很難解除強制醫(yī)療程序。

其三，臨時性保護約束措施在實踐中飽受質(zhì)疑。修改后《刑事訴訟法》沒有對臨時保護性約束措施進行更加詳細的規(guī)定，對于約束地點和方式，各地公安機關(guān)執(zhí)行的情況不一，侵權(quán)行為和脫離監(jiān)管現(xiàn)象并存。實踐中，公安機關(guān)一般采用的臨時保護性約束措施和強制醫(yī)療無異，在法院的強制醫(yī)療決定尚未作出之前，精神病人實際上就處于被強制醫(yī)療狀態(tài)，這些做法違反法律規(guī)定，因此飽受法律人士詬病。

其四，強制醫(yī)療措施實施相關(guān)部門銜接機制不完善，信息交流不暢導致監(jiān)督缺位。廣東省大部分地區(qū)各相關(guān)部門之間的強制醫(yī)療工作的銜接機制存在問題，法院、公安、檢察機關(guān)和醫(yī)療機構(gòu)相互之間的案件信息溝通有待加強，交接程序有待完善。同時，現(xiàn)行法律法規(guī)對檢察機關(guān)的監(jiān)督方式、執(zhí)行單位的配合義務(wù)等，也沒有明確的規(guī)定，相關(guān)的配套銜接辦法依靠執(zhí)法單位間臨時商定，操作不規(guī)范。

其五，刑事執(zhí)行檢察部門的人員配置難以滿足強制醫(yī)療監(jiān)督工作的需要。近年來，檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門新增了許多監(jiān)督業(yè)務(wù)，案多事多人少問題十分突出。在工作量大增的情況下，刑事執(zhí)行檢察部門隊伍的人員數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)均未得到明顯改善，工作開展起來困難重重。

其六，現(xiàn)有的檢察監(jiān)督方式剛性不足，影響監(jiān)督效果。在具體實踐中，檢察機關(guān)對于法院、強制醫(yī)療機構(gòu)的消極應(yīng)對態(tài)度缺乏剛性制約措施。同時，由于強制醫(yī)療執(zhí)行涉及很多醫(yī)學類、心理學類的專業(yè)知識，檢察人員提出的監(jiān)督意見的權(quán)威性也容易受到質(zhì)疑。

三、完善強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作的對策與建議

針對廣東強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題，本文認為應(yīng)當從場所建設(shè)、銜接機制、隊伍建設(shè)、監(jiān)督手段等的完善，提高強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的水平和工作成效。

一是制定統(tǒng)一的強制醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)規(guī)范和標準。建議在全省范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)范和標準，可以參照看守所的設(shè)立，在區(qū)域管轄、設(shè)施設(shè)備配備、機構(gòu)編制、人員配備、經(jīng)費保障等方面予以明確。檢察機關(guān)應(yīng)提前介入專門安康醫(yī)院的建設(shè)工作，盡可能使負有監(jiān)管職責的醫(yī)院配備專業(yè)的工作人員和醫(yī)療設(shè)備、監(jiān)管設(shè)備。

二是明確被執(zhí)行人醫(yī)療費用的承擔主體。強制醫(yī)療由國家決定，且更多的是出于維護社會公眾的安全的考慮，由此產(chǎn)生的醫(yī)療費用應(yīng)在個人支付的基礎(chǔ)上由國家進行兜底。在此基礎(chǔ)上，建議由省檢察院提請省委政法委組織法院、財委、衛(wèi)計委、公安等部門盡快出臺會簽文件，明確強制醫(yī)療的執(zhí)行經(jīng)費列入各級財政預算。在經(jīng)費具體承擔方式上，對于參加了醫(yī)療保險的被強制醫(yī)療患者，可先行劃扣其個人帳戶金額，不足部分再由國家財政支付。

三是充實提升檢察監(jiān)督隊伍素質(zhì)。切實幫助部分同志轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，強化宣傳教育，轉(zhuǎn)變舊有的“監(jiān)所檢察”固有觀念，應(yīng)摒棄以往“重墻內(nèi)、輕墻外”的錯誤觀念，正確認識強制醫(yī)療執(zhí)行在保障人權(quán)和維護社會和諧穩(wěn)定等方面不可替代的作用。抓緊選配綜合素質(zhì)好、責任心強、有醫(yī)學或心理學知識背景的年輕同志充實到刑事執(zhí)行檢察部門，為強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等新增業(yè)務(wù)的開展提供堅實的保障。

四是建立健全各項銜接配合機制。針對強制醫(yī)療執(zhí)行和監(jiān)督過程中各執(zhí)法、司法單位之間銜接配合不暢的問題，各地盡快建立案件信息移送、重大執(zhí)行情況通報、聯(lián)席會議等工作銜接配合機制，解決案件信息移送和工作配合問題。同時，注重信息化手段的運用，先行先試，嘗試與公安、法院、強制醫(yī)療執(zhí)行機構(gòu)建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實現(xiàn)信息共享和及時溝通等。

五是依法加強強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督的剛性效力。建立以檢察建議、糾正違法通知書為基礎(chǔ)，以職務(wù)犯罪案件線索查辦為輔助的監(jiān)督糾正機制。充分發(fā)揮對刑事執(zhí)行職務(wù)行為進行監(jiān)督的權(quán)力，并學會借助紀委、監(jiān)察委的力量來增加監(jiān)督剛性，將發(fā)現(xiàn)的刑事執(zhí)行職務(wù)違法違紀行為的責任追究落到實處。

六是引入專業(yè)力量，提高執(zhí)行監(jiān)督水平。鼓勵檢察機關(guān)聘用專業(yè)人士擔任咨詢專家，借助社會力量對精神衛(wèi)生方面的專業(yè)問題提供專業(yè)意見，也可以定期請專家對強制醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)行行為進行評估、評價。同時，可以牽頭建立專業(yè)委員會。專業(yè)委員會由精神病醫(yī)學專家、刑事檢察執(zhí)行檢察人員組成，主要以日常檢察、定期巡視等方式對強制醫(yī)療的執(zhí)行活動進行監(jiān)督，并提出相關(guān)建議。［5］

本文以廣東實踐為例，對強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作進行研究，對該項工作在開展中呈現(xiàn)的問題進行分析，并提出解決思路，以期對我省、乃至全國強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督工作的理論研究和司法實踐提供參考和借鑒。同時殷切希望，隨著該項工作的進一步推進，在全體同仁的共同努力下，廣東乃至全國的強制醫(yī)療執(zhí)行工作開展得卓有成效，檢察機關(guān)的執(zhí)行監(jiān)督高效有力，既能維護社會治安秩序，又能充分保障精神病患者健康利益，早日實現(xiàn)法律賦予其制度價值，為建設(shè)法治社會、文明社會作出貢獻。

注釋：

［1］參見《精神衛(wèi)生法(草案)條文及草案說明》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2011 －10/29/content_1678355.htm，訪問日期：2018年1月6日。

［2］參見盧建平：《中國精神病患者強制醫(yī)療問題研究》，載《犯罪學論叢》（第六卷）第463頁。

［3］參見陳衛(wèi)東：《構(gòu)建中國特色刑事特別程序》，載《中國法學》2011年第6期。

［4］同［3］。

［5］參見董曉玲、代亞楠：《我國精神病強制醫(yī)療之檢察監(jiān)督》，載《河北法學》2015年第7期。