□ 熊通成

事業(yè)單位管理人員的專業(yè)化程度和工作狀態(tài)是影響事業(yè)單位運行效率和未來發(fā)展的重要因素。2006年7月，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（國人部發(fā)〔2006〕70號）以及《〈事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法〉實施意見》（國人部發(fā)〔2006〕87號），對管理崗位的設(shè)置和管理做了詳細的規(guī)定。這些規(guī)定對規(guī)范事業(yè)單位管理崗位設(shè)置發(fā)揮了積極的作用，但由于職員等級晉升受制于行政級別，帶來了管理崗位職業(yè)發(fā)展不通暢的“天花板問題”。2015年1月，縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度開始實施，縣以下公務(wù)員晉升的“天花板”問題有所緩解。在基層公務(wù)員相關(guān)待遇得到解決的情況下，事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升問題顯得更加突出，事業(yè)單位對管理崗位建立職員等級晉升制度并解決相關(guān)待遇問題的呼聲也越來越大。

一、事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升的主要問題

從全國范圍來看，事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升既有共性問題又有個性問題，其共性問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：

第一，管理崗位發(fā)展的“天花板”取決于單位行政級別，致使管理崗位缺乏發(fā)展空間。根據(jù)上述國人部發(fā)〔2006〕70號和87號兩個文件規(guī)定，管理崗位分為一至十級職員崗位，與部級正職直至辦事員依次分別對應(yīng)。具體到某一個事業(yè)單位，其最高管理崗位等級取決于單位自身行政級別。從總體分布看，全國有111萬家事業(yè)單位，其中有72%左右分布在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，單位級別屬于副科級及以下，也就是說大多數(shù)基層事業(yè)單位管理人員最高只能在九級職員崗位上走完職業(yè)生涯。對此，基層有個形象的說法，認(rèn)為在基層事業(yè)單位管理崗位沒有發(fā)展空間，是“天花板和地平線重合”。從期望理論來看，職員看不到通過努力能夠獲得職級晉升的可能性，導(dǎo)致缺乏工作的動力。

第二，管理崗位被淪為“副業(yè)”“被迫選擇”或者“跳板”，影響了管理人員隊伍的職業(yè)化和單位管理水平的提升。由于從事專業(yè)技術(shù)崗位所獲得的工資收入相對高于管理崗位，事業(yè)單位人員尤其是業(yè)務(wù)骨干普遍不愿意單純從事管理工作。不少新進入事業(yè)單位的人員將“管理崗位”作為跳板，幾年之后就想辦法轉(zhuǎn)為專業(yè)技術(shù)崗位；還有大量人員雖然實際上從事著管理崗位工作，但占用的卻是專業(yè)技術(shù)崗位。許多身在管理崗位的人，心卻不在管理工作上，往往都在準(zhǔn)備著專業(yè)技術(shù)職稱評審和崗位聘任所需要的課題﹑學(xué)術(shù)論文。凡此種種，管理崗位被淪為“副業(yè)”，管理人員隊伍職業(yè)化難以實現(xiàn)，事業(yè)單位的管理水平也難以得到提升。

第三，事業(yè)單位普遍通過走專業(yè)技術(shù)通道來解決管理人員待遇問題，卻帶來了擠占專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)發(fā)展空間的新問題。

為了解決管理人員因職級晉升限制帶來的待遇問題，事業(yè)單位普遍設(shè)置了雙肩挑崗位，不少事業(yè)單位還考慮凡是取得經(jīng)濟師﹑會計師等系列職稱的管理人員均允許走專業(yè)技術(shù)通道。還有一些地方設(shè)置了管理類的專業(yè)技術(shù)職稱系列，如衛(wèi)生管理系列﹑教育管理系列。這些辦法在一定程度上解決了管理人員的待遇問題，但是帶來了另外的問題：一是管理人員因?qū)I(yè)技術(shù)方面的崗位提升獲得了更高待遇，而與實際管理工作中的能力和貢獻不成正比，導(dǎo)致了激勵錯位；二是專業(yè)技術(shù)崗位中的正高﹑副高崗位是有比例限制的，管理人員走了專業(yè)技術(shù)通道，意味著擠占了本屬于專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)發(fā)展空間；三是可能導(dǎo)致一些變相的“腐敗”，一部分人通過追求行政權(quán)力來獲取職稱﹑成果評獎等專業(yè)技術(shù)方面的好處。另外，不同地區(qū)﹑不同行業(yè)﹑不同層級的事業(yè)單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題不盡相同。

其一，不同層級事業(yè)單位的問題有所不同。市以上事業(yè)單位行政級別較高，主要問題是中層領(lǐng)導(dǎo)干部晉升受限，希望設(shè)置一定比例非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使得長期擔(dān)任中層干部的人員能夠享受上一級待遇；同時希望發(fā)展管理人員隊伍，提高管理人員隊伍的專業(yè)能力素質(zhì)，而他們往往反對“雙肩挑”的做法；縣以下基層事業(yè)單位行政級別較低，主要問題是管理人員可晉升空間太小，希望進一步放寬“雙肩挑”，最好讓所有管理人員都能走專技通道，或者建立與專技類似的發(fā)展通道，使得職員等級晉升不受行政級別限制。另外，基層事業(yè)單位管理人員因不能享受縣以下公務(wù)員職務(wù)職級并行制度，負面情緒很大，甚至存在不穩(wěn)定的因素。

其二，不同地區(qū)事業(yè)單位問題有所不同。東部發(fā)達地區(qū)財力較強，主要問題是“管理工作雖在，管理崗位接近消亡”；為提升管理人員待遇，他們往往放寬了管理人員走專技通道的管制，但由于高級專業(yè)技術(shù)崗位數(shù)量不足，因此迫切希望擴大高級專業(yè)技術(shù)崗位的比例；中部﹑西部和東北地區(qū)財力有限，主要問題是為了控制財政支出，往往對事業(yè)單位管理人員走專技通道嚴(yán)格管制，致使管理人員積極性很低，因此對于打開管理崗位晉升通道訴求強烈。

其三，不同行業(yè)事業(yè)單位問題有所不同。教育﹑衛(wèi)生等行業(yè)事業(yè)單位經(jīng)費保障相對充裕，同時以專業(yè)技術(shù)崗位為主，因此他們普遍都讓管理人員走專業(yè)技術(shù)通道來解決待遇問題，對為管理人員建立發(fā)展通道的訴求不強烈，但問題在于管理人員對管理工作的專注度不足，影響了管理水平。以管理職能為主的﹑又未參公的事業(yè)單位主要問題是，這些人員既走不了專業(yè)技術(shù)通道，又享受不了公務(wù)員的職級待遇，屬于“兩不靠”，對建立管理人員發(fā)展通道的訴求也最為迫切。

總之，事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升的問題已不僅僅是關(guān)乎管理人員待遇的問題，更為重要的是，它影響了崗位設(shè)置管理的初衷，影響了事業(yè)單位的管理隊伍建設(shè)和管理水平提升，還影響了專業(yè)技術(shù)人員的職業(yè)發(fā)展。另外，我們必須注意到不同地區(qū)﹑不同行業(yè)﹑不同層級的事業(yè)單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題和訴求存在一些差異，這就要求我們在制定相關(guān)政策時統(tǒng)籌考慮，適當(dāng)留有空間，盡量避免一刀切。

二、事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升問題的原因分析

為什么事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升上會存在這些問題呢？這與我們的相關(guān)制度設(shè)計和具體管理有一定關(guān)系。

第一，“官兵”沒有區(qū)分發(fā)展通道，即領(lǐng)導(dǎo)崗位和普通管理崗位共享了同一職業(yè)發(fā)展通道，致使管理崗位職業(yè)發(fā)展主要依靠職務(wù)晉升。從工作性質(zhì)上來講，領(lǐng)導(dǎo)崗位和普通管理崗位是有本質(zhì)區(qū)別的，前者是以管人為主，通過管人實現(xiàn)管事，后者則是具體管事為主。更進一步講，兩者所要求的能力素質(zhì)也是不同的，前者要求的是帶隊伍﹑激勵人的能力素質(zhì)，而后者要求的是解決具體管理事務(wù)問題的能力素質(zhì)。因此，許多國家公共部門和企業(yè)都是將領(lǐng)導(dǎo)者的職業(yè)發(fā)展通道和普通管理人員的職業(yè)發(fā)展通道分別設(shè)置。而在我國事業(yè)單位，管理崗位職業(yè)發(fā)展主要依靠職務(wù)晉升。

第二，重業(yè)務(wù)輕管理，即在崗位設(shè)置制度和工資制度設(shè)計上向?qū)I(yè)技術(shù)人員傾斜，但沒有充分體現(xiàn)管理的專業(yè)性和價值。事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員是承擔(dān)業(yè)務(wù)工作的主要力量，因此適當(dāng)向?qū)I(yè)技術(shù)人員傾斜，本身是無可厚非的。但問題在于專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)計了十三級崗位通道，而管理崗位則只設(shè)計了十級通道，事實上這些通道只有對行政級別高的單位領(lǐng)導(dǎo)人員才有價值。真正為普通管理崗位設(shè)計的通道頂多為“十級﹑九級﹑八級﹑七級”四個層級。對于大多數(shù)基層事業(yè)單位而言，由于單位級別所限僅有“十級﹑九級”兩個層級。即使是在基層事業(yè)單位，專業(yè)技術(shù)人員也可以憑科研成果晉升職稱，薪酬也隨之提高，而職員則幾乎沒有晉升到中高級職員的可能，這進一步影響了管理崗位人員的職業(yè)取向，既沒有充分體現(xiàn)管理工作本身在專業(yè)性上的要求，也不能體現(xiàn)管理工作對于事業(yè)單位發(fā)展所創(chuàng)造或者說能夠創(chuàng)造的價值。

第三，崗位被行政化，即簡單地套用行政級別的邏輯來設(shè)置事業(yè)單位管理崗位，忽略了事業(yè)單位規(guī)模﹑性質(zhì)以及管理難度對管理崗位提出的職業(yè)化要求。從理論上講，管理本身的復(fù)雜程度與組織規(guī)模﹑業(yè)務(wù)性質(zhì)有著重要的關(guān)系，而與單位的規(guī)格﹑級別關(guān)系并不大。管理一家?guī)浊饲乙?guī)格僅是科級的公立醫(yī)院，其難度會比管理一家只有幾十人而規(guī)格為正司局級的事業(yè)單位要難得多。相應(yīng)地，其事業(yè)發(fā)展對于管理崗位的管理能力﹑素質(zhì)以及職業(yè)化程度提出的要求也要高得多。因此，管理崗位職業(yè)發(fā)展的設(shè)計，理應(yīng)與組織發(fā)展對管理崗位所提出的要求相關(guān)聯(lián)。然而，我們現(xiàn)在的問題就在于簡單地套用行政級別的邏輯來設(shè)置事業(yè)單位管理崗位。這就導(dǎo)致事業(yè)單位發(fā)展雖然對管理人員隊伍的專業(yè)化程度有要求，但行政級別決定了管理崗位的最高等級，卻無法給管理人員提供合理的發(fā)展通道和報酬，具體表現(xiàn)就是事業(yè)單位管理崗位職員等級的晉升問題。

三、解決事業(yè)單位職員等級晉升問題的迫切性

基于以上問題和原因的分析，我們認(rèn)為解決事業(yè)單位職員等級晉升問題已具有很強的迫切性，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，若不盡快解決事業(yè)單位職員等級晉升問題，將進一步挑戰(zhàn)崗位設(shè)置管理政策。事業(yè)單位人員普遍不愿走管理崗位，各地各單位被迫不斷創(chuàng)新使管理人員走上專業(yè)技術(shù)人員通道?，F(xiàn)實中，管理崗位面臨著“被弱化”的窘境，背離了崗位管理制度的初衷，影響了該政策的實施效果。

第二，若不盡快解決事業(yè)單位職員等級晉升問題，將進一步影響事業(yè)單位的公共服務(wù)質(zhì)量。事業(yè)單位管理崗位設(shè)置受限于單位行政級別，管理人員缺乏職業(yè)發(fā)展通道，工資待遇長期得不到提高，影響了事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位管理人員隊伍的穩(wěn)定性和素質(zhì)。管理人員職業(yè)發(fā)展的不暢通加劇了事業(yè)單位普遍存在的“重業(yè)務(wù)，輕管理”傾向，事業(yè)單位內(nèi)部管理不被重視，影響了事業(yè)單位管理的有效性和科學(xué)性，也必然直接影響事業(yè)單位提供公共服務(wù)的能力和質(zhì)量。

第三，若不盡快解決事業(yè)單位職員等級晉升問題，將進一步影響社會尤其是基層的穩(wěn)定?？h以下機關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級并行制度實施后，在基層混崗現(xiàn)象普遍存在的客觀情況下，身份差異帶來了不公平的待遇差異，致使事業(yè)單位對管理崗位建立類似晉升制度的呼聲極高，也帶來了不穩(wěn)定性的因素。若包括市以上機關(guān)在內(nèi)的公務(wù)員職務(wù)職級并行制度全面實施，而事業(yè)單位職員等級晉升問題還不能得到同步解決的話，這種不穩(wěn)定性因素將進一步增大。

總之，事業(yè)單位職員等級晉升問題，關(guān)系到事業(yè)單位管理水平的提升，關(guān)系到公共服務(wù)質(zhì)量的提高，甚至關(guān)系到基層穩(wěn)定，應(yīng)盡快加以解決。

四、完善事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度的建議

黨的十八屆三中全會和十九大報告都提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九大報告進一步提出要“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性”。著眼于對事業(yè)單位的治理，我們認(rèn)為應(yīng)該以更加系統(tǒng)化的思路來構(gòu)建事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度。具體建議如下：

第一，從“三個有利于”的角度來明確事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度應(yīng)該遵循的原則。其一，要有利于實現(xiàn)事業(yè)單位各類人員職業(yè)發(fā)展和待遇的基本平衡。建立事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度，要實現(xiàn)事業(yè)單位管理人員﹑專業(yè)技術(shù)人員﹑工勤人員在職業(yè)發(fā)展通道和工資待遇方面的相對合理，避免過分偏向任何一種崗位。這也是維護事業(yè)單位內(nèi)部穩(wěn)定與社會和諧的一種要求。其二，要有利于推動事業(yè)單位吸引專業(yè)人才從事管理工作并提升整體管理水平。建立事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度，要將管理視為一種專業(yè)，通過對職業(yè)化管理工作的合理回報，讓事業(yè)單位管理崗位能夠吸引相關(guān)專業(yè)人才，能夠讓管理人員安心從事管理工作。通過提高事業(yè)單位管理人員的職業(yè)化水平，逐步提高事業(yè)單位整體水平。其三，要有利于促進事業(yè)單位工作效率提高以及公共事業(yè)發(fā)展。建立事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度，不能為提高管理人員待遇而提高待遇，也不僅僅為了提高管理水平，最為重要的目標(biāo)是要有利于促進事業(yè)單位工作效率的提升，最終要促進公益性公共事業(yè)的發(fā)展，增進廣大人民群眾的福祉。

第二，從近期﹑中期和遠期三個層面來規(guī)劃事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度的目標(biāo)。在解決事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升這個問題上，其視角不能僅僅局限于解決管理人員待遇本身，而應(yīng)站在提升事業(yè)單位管理水平﹑實現(xiàn)管理人員隊伍職業(yè)化的高度。當(dāng)然，考慮到事業(yè)單位的復(fù)雜性，建議設(shè)置三個層面的目標(biāo)，循序漸進地達成。其一，將近期目標(biāo)設(shè)置在 “適當(dāng)解決事業(yè)單位管理人員尤其是基層待遇問題”，即在現(xiàn)有的崗位設(shè)置框架下，使符合條件的部分管理人員能夠享受上一級別或更高的職員等級待遇。其二，將中期目標(biāo)設(shè)置在“拓寬管理人員職業(yè)發(fā)展通道”，即適當(dāng)調(diào)整管理崗位的設(shè)置方式，使管理人員在未能晉升職務(wù)情況下，職員等級也能得到適度晉升。其三，將長遠目標(biāo)設(shè)置在“建立獨立的管理崗位職業(yè)發(fā)展通道”，即著眼于實現(xiàn)管理人員的專業(yè)化﹑職業(yè)化，打破現(xiàn)有的管理崗位設(shè)置方式以及相應(yīng)的管理崗位工資待遇制度規(guī)定，重新規(guī)劃有利于實現(xiàn)管理人員職業(yè)化的制度體系。

第三，與近期﹑中期和遠期目標(biāo)相適應(yīng)來建立不同階段事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度的具體模式，必須同時考慮不同層級﹑不同地區(qū)﹑不同行業(yè)的差異性。從制度目標(biāo)和原則出發(fā)，我們認(rèn)為具體模式既不能過于理想，又不能過于現(xiàn)實，而應(yīng)該是從現(xiàn)實到未來的多個模式組合。具體而言，有五個可供選擇的建議模式：模式一，設(shè)置“非領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”職員崗位，即按照現(xiàn)有管理體制，允許事業(yè)單位在內(nèi)部不同層級管理崗位設(shè)置一定比例的“非領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”職員崗位，讓長期擔(dān)任某級崗位的管理人員享受上一級待遇；同時為不同層級“非領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”職員崗位規(guī)定晉升條件，主要包括任下一級崗位的時間﹑年度考核成績﹑工齡﹑學(xué)歷等方面的因素。模式二，建立管理崗位與職員等級的多重對應(yīng)關(guān)系，即打破當(dāng)前每個級別管理崗位只對應(yīng)1個職員等級的做法，讓每個級別管理崗位可對應(yīng)2～3個職員等級；未實現(xiàn)職務(wù)晉升時，可以在對應(yīng)范圍內(nèi)的職員等級上實現(xiàn)晉升。模式三，實施崗位崗級并行制度，即借鑒縣以下公務(wù)員職務(wù)職級并行制度做法，設(shè)置與管理崗位相對應(yīng)的“崗級”，并規(guī)定不同層級事業(yè)單位允許晉升的崗級上限；“崗級”與現(xiàn)有管理崗位等級的工資待遇相對應(yīng)，但“崗級”沒有政治待遇。模式四，建立管理崗位的橫向發(fā)展通道，即在每個職員等級上設(shè)置2～8個職級，在級別較低的職員等級上設(shè)置更多的職級，職員在未實現(xiàn)職務(wù)等級晉升時，也可以通過橫向職級通道晉升；同時需要設(shè)置各職級的基本晉升條件，主要包括任職年限﹑績效考核等因素。模式五，建立專門的管理崗位職員通道，即拆分現(xiàn)有管理崗位序列，分設(shè)“領(lǐng)導(dǎo)崗位通道”和“職員崗位通道”；重新設(shè)計職員崗位通道的層級﹑比例限制﹑晉升資格條件﹑評聘辦法等；另外，在領(lǐng)導(dǎo)崗位與職員等級之間建立銜接辦法。建議采取第1～2種模式以實現(xiàn)近期目標(biāo)，采取第3～4種模式以實現(xiàn)中期目標(biāo)，采取第5種模式以實現(xiàn)長遠目標(biāo)。另外，考慮到不同地區(qū)﹑不同行業(yè)﹑不同層級的事業(yè)單位，在管理崗位職員等級晉升上面臨的問題和訴求存在一些差異，建議避免“一刀切”，對不同地區(qū)﹑不同行業(yè)﹑不同層級的事業(yè)單位規(guī)定更加適合的模式。

第四，根據(jù)順利實施的需要來建立事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度相關(guān)的配套制度和保障機制。事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度的實施是一項系統(tǒng)工程，必須建立相應(yīng)的配套制度和保障機制，才可能真正取得成功，具體包括以下方面：其一，相應(yīng)調(diào)整崗位﹑工資等相關(guān)制度。實施事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度可能會涉及對事業(yè)單位崗位設(shè)置管理制度的調(diào)整，要對崗位設(shè)置﹑行政職務(wù)與管理崗位的對應(yīng)關(guān)系等做出調(diào)整；另外，還可能涉及事業(yè)單位工資制度的調(diào)整，要根據(jù)方案設(shè)計，對事業(yè)單位管理崗位工資表做出具體調(diào)整。其二，建立財力支持保障機制。實施事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度會帶來工資支出的增加，需要相應(yīng)的財力支持保障。事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度帶來的基本工資增量部分，按照原財政渠道應(yīng)由中央財政負擔(dān)的，由中央財政在相應(yīng)科目中對相應(yīng)中央部門或者省份增加財政撥款；對于帶來的基本工資增量部分以及績效工資增量部分，按照原財政渠道應(yīng)由地方財政負擔(dān)的，由地方財政在相應(yīng)科目中對相應(yīng)事業(yè)單位或下一級財政增加財政撥款。其三，建立責(zé)任明確的組織保障機制。事業(yè)單位綜合管理部門要根據(jù)本地區(qū)特點，出臺實施細則，并做好制度的細化實施工作，要做好制度的宣傳講解工作，要做好制度實施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，要做好實施中出現(xiàn)問題的解決工作，要按照管理權(quán)限做好職員等級晉升具體審批工作。事業(yè)單位主管部門要根據(jù)制度規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，做好所屬事業(yè)單位的管理崗位職員等級相關(guān)崗位設(shè)置工作，要按照管理權(quán)限做好職員等級晉升具體審批工作。具體事業(yè)單位要做好本單位的制度宣傳貫徹工作，根據(jù)規(guī)定具體做好相關(guān)崗位設(shè)置工作，要按照相關(guān)程序和辦法做好職員等級晉升具體工作。

總之，事業(yè)單位管理崗位職員等級晉升制度是一項意義重大的改革工程，應(yīng)以推進事業(yè)單位治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)方向，通過循序漸進的改革方式，在適當(dāng)解決事業(yè)單位尤其是基層事業(yè)單位管理人員待遇問題的基礎(chǔ)上，逐步拓寬事業(yè)單位管理崗位的職業(yè)發(fā)展空間，最終形成獨立于領(lǐng)導(dǎo)崗位之外的管理崗位職員的專業(yè)化﹑職業(yè)化的職業(yè)發(fā)展通道。實現(xiàn)事業(yè)單位各類人員職業(yè)發(fā)展和待遇的基本平衡，推動事業(yè)單位吸引專業(yè)人才從事管理工作并提升整體管理水平，促進事業(yè)單位工作效率提高以及公共事業(yè)發(fā)展。