陳思明(山東行政學(xué)院副教授)
十九大報(bào)告旗幟鮮明地提出了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想,在“全面推進(jìn)依法治國”的基礎(chǔ)上提出“全面依法治國”,既注重全面推進(jìn)的過程,又注重依法治國的全面狀態(tài),強(qiáng)化了法治建設(shè)的整體化思維。同時(shí),通過對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的監(jiān)察全覆蓋擴(kuò)大法治治理幅度,通過推進(jìn)合憲性審查深化依法治國實(shí)踐,體現(xiàn)通過擴(kuò)展廣度和增加深度來詮釋依法治國的全面性科學(xué)思路。
中國特色的普法至今已走過了三十余年的歷程,從開始注重制度普及,到后來普法與法治實(shí)踐相結(jié)合,再到近來的建設(shè)社會(huì)主義法治文化培育,充分體現(xiàn)了普法發(fā)展的全面整體化思維。黨的十九大報(bào)告明確提出“加大全民普法力度”,如何在法治建設(shè)新時(shí)代深化普法的整體化思維,是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真思考和著力解決的關(guān)鍵問題。首先,需要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想作為統(tǒng)領(lǐng),以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為新時(shí)代全民普法的價(jià)值引領(lǐng)。同時(shí),深刻領(lǐng)會(huì)十九大報(bào)告?zhèn)鬟f的法治精神,順應(yīng)法治建設(shè)新時(shí)代的治理思路,通過拓展普法廣度和深化普法功能,有效加大新時(shí)代全民普法力度。
黨的十九大報(bào)告提出,“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)發(fā)展各方面”,將社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為新時(shí)代全民普法的價(jià)值引領(lǐng),為新時(shí)代加大全民普法力度提供了根本著力點(diǎn)。法治作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容,隨著社會(huì)主義核心價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣,法治價(jià)值也在人們心中扎根、在人們行為中體現(xiàn),從而實(shí)現(xiàn)新時(shí)代全民普法的法治目的。
盡管多年前已然提出弘揚(yáng)法治精神、建設(shè)法治文化,但在普法工作中其多是處于目的層面,現(xiàn)實(shí)操作中仍然以制度普及為主,其中以貼近生活的法律規(guī)定普及最受歡迎。從實(shí)質(zhì)上講,這是法律工具主義在普法中的體現(xiàn),即以與自己相關(guān)度為內(nèi)在尺度審視普法意義。普法教育和依法治理相結(jié)合的普法實(shí)踐,彰顯了從工具主義法律觀向治理主義法律觀的轉(zhuǎn)變①劉建軍:《從“工具主義法律觀”到“治理主義法律觀”:全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的觀念革命》,《湖北社會(huì)科學(xué)》,2017年第2期。。社會(huì)主義核心價(jià)值觀的全方位和多層次的豐富內(nèi)涵,為治理主義法律觀提供了科學(xué)指引。盡管社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法十分必要②劉風(fēng)景:《社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的理據(jù)與方式》,《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》,2017年第4期。韓震:《社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的意義及其進(jìn)路》,《行政管理改革》,2017年第8期。蔣傳光:《關(guān)于推動(dòng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)的思考》,《學(xué)習(xí)與探索》,2017年第8期。,但這不是社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)全民普法發(fā)揮引領(lǐng)作用的全部。因?yàn)樯鐣?huì)主義核心價(jià)值觀入法,多局限于普法內(nèi)容方面,對(duì)于普法行為合理化、普法方式科學(xué)化等缺乏應(yīng)有的關(guān)注。換言之,在推進(jìn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法的同時(shí),更應(yīng)當(dāng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)普法行為和普法形式進(jìn)行必要指引,從而從整體上發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)普法的價(jià)值引領(lǐng)作用。
社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)涵豐富,囊括了國家、社會(huì)和個(gè)人多個(gè)層面。法治是社會(huì)主義核心價(jià)值觀之一。從實(shí)質(zhì)上講,社會(huì)主義核心價(jià)值觀為法治的普及提供了一種法社會(huì)學(xué)視角,即以更加開闊的社會(huì)視角看待法治價(jià)值,在多種價(jià)值比較中科學(xué)審視法治價(jià)值。相應(yīng)地,普及法治價(jià)值的普法行為,應(yīng)當(dāng)注重結(jié)合國家、社會(huì)等現(xiàn)實(shí)發(fā)展的多種需求。更為重要的是,與法社會(huì)學(xué)視角下的普法內(nèi)容和形式發(fā)展相適宜,以現(xiàn)實(shí)理性視角對(duì)待全民普法,應(yīng)當(dāng)對(duì)普法行為進(jìn)行科學(xué)定位。
社會(huì)主義核心價(jià)值觀視角下的普法行為,是普及法治價(jià)值的重要法治溝通行為。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代建設(shè)中,治理理念需要必要的溝通行為作為載體。全面依法治國作為國家治理的深刻革命,必要的法治溝通方式不可或缺。換言之,普法行為不應(yīng)僅僅是立法、執(zhí)法、司法、守法等法治實(shí)踐的伴生行為,通過國家、社會(huì)和個(gè)人的多層面法治溝通交流,普法行為將法律信仰建立在合理商榷過程之中,增進(jìn)法律的精神文化基礎(chǔ)③夏雨:《法治的傳播之維》,長江文藝出版社2013年版,第87頁。,從而有效克服法律工具主義的弊端。深言之,作為柔性法治方式,普法行為在國家法治建設(shè)、社會(huì)法律治理、個(gè)人行為規(guī)范等多層面具有重要法治發(fā)展?jié)摿?。在社?huì)主義核心價(jià)值觀的科學(xué)指導(dǎo)下,普法利于增進(jìn)國家、社會(huì)、個(gè)人行為的現(xiàn)代理性程度。
在三十余年的普法成績基礎(chǔ)上,加大新時(shí)代全民普法力度,應(yīng)當(dāng)以社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為合理匹配多種普法方式的重要價(jià)值根據(jù)。一方面,以法治政府理念統(tǒng)合黨政主導(dǎo)的普法活動(dòng),以行政法治視角合理規(guī)制普法主導(dǎo)形式。另一方面,在普法具體形式方面,實(shí)現(xiàn)法治宣傳教育領(lǐng)域的“供給側(cè)改革”④莫紀(jì)宏:《“總體法治宣傳教育觀”的理論與實(shí)踐》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2016年版,第81頁。,以各種普法形式的合理結(jié)構(gòu)化為依托來配置多種普法形式。其中,社會(huì)主義核心價(jià)值觀成為聯(lián)系普法活動(dòng)的主導(dǎo)形式和具體形式的價(jià)值紐帶。歸根結(jié)底,社會(huì)主義核心價(jià)值觀兼容國家、社會(huì)和個(gè)人的寬廣視角和價(jià)值底蘊(yùn),是普法活動(dòng)相關(guān)主導(dǎo)方和參與方的重要共識(shí)。
以社會(huì)主義核心價(jià)值觀指導(dǎo)普法活動(dòng)深入開展,普法行為相關(guān)方的行為規(guī)制和協(xié)調(diào)是一個(gè)重要前提。在缺乏有關(guān)普法的制度頂層設(shè)計(jì)的情況下,以文化認(rèn)同推進(jìn)行為規(guī)制勢(shì)在必行。正如喀麥隆思想家丹尼爾·埃通加—曼格爾認(rèn)為,“文化是制度之母”。從法治宣傳教育角度講,社會(huì)主義核心價(jià)值觀指導(dǎo)下的普法,普法宣傳最終致力于普法教育的目的。借鑒“言傳不如身教”“正人先正己”的優(yōu)秀傳統(tǒng)教育理念,以社會(huì)主義核心價(jià)值觀指導(dǎo)普法活動(dòng)深入開展,必然需要以社會(huì)主義核心價(jià)值觀合理規(guī)制普法相關(guān)主體行為。
在法治建設(shè)新時(shí)代,黨內(nèi)法治聯(lián)動(dòng)國家法治并帶動(dòng)社會(huì)法治,成為社會(huì)主義法治的新常態(tài)⑤肖金明:《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)》,《山東社會(huì)科學(xué)》,2016年第6期。。為更好實(shí)現(xiàn)新時(shí)代法治建設(shè)新常態(tài),鑒于黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì),為有效引導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)的“紀(jì)律效應(yīng)”和“溢出效應(yīng)”,應(yīng)當(dāng)選取黨內(nèi)法規(guī)普及作為拓展新時(shí)代全民普法廣度的重要突破口。進(jìn)入新時(shí)代伊始,十九大報(bào)告進(jìn)一步推進(jìn)了黨政合署辦公的國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程。國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)和公權(quán)力監(jiān)督對(duì)象的兩個(gè)全覆蓋,將黨內(nèi)法規(guī)由制度建設(shè)階段推進(jìn)到制度運(yùn)用階段,相應(yīng)地黨內(nèi)法治成為拓展新時(shí)代全民普法廣度的著力點(diǎn)。結(jié)合黨的十八大以后法治發(fā)展情況和黨的十九大報(bào)告內(nèi)容,國家監(jiān)察體制改革成為黨內(nèi)法治實(shí)踐的重要載體。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革最新情況,新時(shí)代全民普法應(yīng)當(dāng)在法治理論和法治文化等方面進(jìn)行必要拓展。
隨著法制宣傳向法治宣傳轉(zhuǎn)型、法治國家建設(shè)向法治中國建設(shè)升級(jí),中國特色法治體系的科學(xué)發(fā)展需要充實(shí)必要的法治理論。在法治建設(shè)的新時(shí)代,習(xí)近平法治思想對(duì)中國法治理論的貢獻(xiàn)非常值得關(guān)注。習(xí)近平總書記將法治從國家法治擴(kuò)大到政黨法治,對(duì)中國現(xiàn)代法治進(jìn)行了全新設(shè)計(jì)⑥姜明安:《習(xí)近平總書記法治理論的重要?jiǎng)?chuàng)新》,《人民論壇》,2017年第9期。。立足法治信仰探究法治價(jià)值成為習(xí)近平法治思想的重要特點(diǎn)⑦萬高隆:《習(xí)近平法治思想對(duì)中國法治理論的新貢獻(xiàn)》,《學(xué)理論》,2015年第32期。。新時(shí)代加大全民普法力度,應(yīng)當(dāng)在原有國家法治理論之外,豐富必要的政黨法治理論,以更加適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的法治理論,增進(jìn)黨內(nèi)法治的信仰基礎(chǔ),從而有效拓展新時(shí)代全民普法范圍,切實(shí)提高新時(shí)代全民普法的力度。
從全民普法的發(fā)展模式角度講,我國歷來采取黨政主導(dǎo)的自上而下的普法模式,傳統(tǒng)普法模式存在政治化、形式化問題。將黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍,更加亟需克服傳統(tǒng)普法模式的不良影響。在法治建設(shè)的新時(shí)代,為進(jìn)一步有效克服傳統(tǒng)普法模式運(yùn)動(dòng)化、形式化的弊端,應(yīng)將新時(shí)代法治理論納入普法內(nèi)容,以新時(shí)代法治理論強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的法治特征。監(jiān)察體制改革試點(diǎn)細(xì)節(jié)信息公布后⑧新華社:《新華社首次披露:國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)大量細(xì)節(jié)》. 訪問網(wǎng)址:http://www.guancha.cn/politics/2017_11_05_433605.shtml,訪問時(shí)間2017年11月5日。,對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位,引起各界廣泛熱議。從全民普法視角看,這是有關(guān)黨內(nèi)法治和國家法治逐漸融合中有關(guān)政治與法治的定位之爭(zhēng)。這也表明將融合黨內(nèi)法治的中國特色法治理論納入普法范圍,成為新時(shí)代加大全民普法力度亟需解決的問題。
在黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍后,監(jiān)察體制改革切實(shí)推進(jìn)了由黨內(nèi)法制普及向黨內(nèi)法治普及的轉(zhuǎn)型升級(jí)。黨的十九大報(bào)告提出,“發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化”。在全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的條件下,黨內(nèi)法治成為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、培育健康黨內(nèi)政治文化的重要保障。通過普及黨內(nèi)法治理念,對(duì)黨政政治文化進(jìn)行科學(xué)指引。新時(shí)代法治建設(shè)中,法治文化和政治文化存在密切關(guān)系。
在新時(shí)代全民普法中,需要將優(yōu)秀政治文化及時(shí)導(dǎo)入法治文化。向全民征求意見的《國家監(jiān)察法》草案,是全民普法融入立法過程的具體體現(xiàn)。該草案引起社會(huì)的廣泛熱議。從爭(zhēng)議的觀點(diǎn)內(nèi)容看⑨陳瑞華:《〈監(jiān)察法〉草案存在的七個(gè)問題》. 訪問網(wǎng)址:http://wemedia.ifeng.com/36271260/wemedia.shtml,訪問時(shí)間:2017年11月8日。陳光中:《監(jiān)察法草案應(yīng)“尊重保障人權(quán)”,并增設(shè)律師介入制度》. 訪問網(wǎng)址:http://tech.ifeng.com/a/20171108/44750684_0.shtml,訪問時(shí)間:2017年11月8日。沈巋:《提請(qǐng)對(duì)〈監(jiān)察法(草案)〉進(jìn)行合憲性審查的請(qǐng)求》.訪問網(wǎng)址:http://www.vccoo.com/v/9ah8lb,訪問時(shí)間:2017年11月9日。秦前紅:《國家監(jiān)察體制改革該如何進(jìn)行憲法設(shè)計(jì)?》.訪問網(wǎng)址:http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12405,訪問時(shí)間:2017年11月12日。韓大元:《〈中華人民共和國監(jiān)察法(草案)〉缺乏憲法依據(jù)》.訪問網(wǎng)址:https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MDMyO DMwMw==&mid=2247487415&idx=1&sn=4104ccb280a028ed8b669081184a335a&scene=0#wechat_redirect,訪問時(shí)間:2017年11月12日。,本質(zhì)分歧是以政治思維,還是以法治思維推進(jìn)反腐敗工作。在反腐敗斗爭(zhēng)取得了壓倒性勝利后,為鞏固這種勝利成果,法治思維和法治方式更為可取。因?yàn)樵诂F(xiàn)代政黨政治環(huán)境下,政治文化的核心就是制度文化,法治文化是制度文化的最高表現(xiàn)⑩周葉中:《以法治思維的培養(yǎng)為突破口推進(jìn)黨內(nèi)政治文化建設(shè)》,《理論視野》,2017年第5期。。通過制度規(guī)范政治行為和政治運(yùn)行,以制度力量促進(jìn)養(yǎng)成良好政治行為習(xí)慣,進(jìn)而生成現(xiàn)代合理政治文化。新時(shí)代全民普法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)政治文化和法治文化的良性融合傳播,充實(shí)加大新時(shí)代全面普法力度的文化基礎(chǔ)。
黨的十九大報(bào)告提出,“各級(jí)黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法”,黨員要帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。以社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)新時(shí)代普法,在全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國背景下,建設(shè)社會(huì)主義法治文化,需要以全民普法作為監(jiān)督公權(quán)力行使的新渠道。
我國普法活動(dòng)開展的三十余年歷程,存在立法、執(zhí)法和司法實(shí)踐的法治不完善——普法之“體”不足,和法治傳播的單向化和形式化——普法之“道”乏力[11]付子堂、肖武:《普法的邏輯展開——基于30年普法活動(dòng)的反思與展望》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》,2017年第6期。。由于我國法治建設(shè)和法治傳播均采取黨政主導(dǎo)模式,所以從實(shí)質(zhì)上講,公權(quán)力缺乏監(jiān)督是普法之“體”與“道”困境的根本問題。傳統(tǒng)法治理論中對(duì)于公權(quán)力監(jiān)督主要依靠他律方式,“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制出臺(tái)后通過公權(quán)力行使者由傳統(tǒng)意義上的普法受體向普法供體轉(zhuǎn)化,盤活了“以吏為師”的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源,以法治傳播方式增進(jìn)公權(quán)力行使者的自律意識(shí)。隨著“誰執(zhí)法誰普法”的推廣,促使全民由法治信息的接受者向潛在的公權(quán)力監(jiān)督者轉(zhuǎn)化,從而實(shí)現(xiàn)公權(quán)力他律與自律有效整合的法治功能。深言之,“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制以完善普法之“道”的形式,發(fā)揮了促進(jìn)普法之“體”的功能。為深化社會(huì)主義法治文化建設(shè)的新時(shí)代全民普法功能,應(yīng)對(duì)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制進(jìn)行必要完善。
新時(shí)代條件下,隨著建設(shè)法治國家升級(jí)為建設(shè)法治中國[12]張文顯:《法治中國建設(shè)的歷史性跨越和突破》,《光明日?qǐng)?bào)》,2017年10月23日。,兼顧國家法治和黨內(nèi)法治的雙重視角,既應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持執(zhí)法人員作為公權(quán)力行使者的傳統(tǒng)“硬法”定位,也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)執(zhí)法人員作為權(quán)力規(guī)制法治信息傳播者的新型“軟法”定位。這既是立足黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的法治特征,也是與拓展新時(shí)代普法廣度相適應(yīng)的客觀要求。從實(shí)質(zhì)上講,這是借鑒三十多年普法經(jīng)驗(yàn),以增強(qiáng)主體意識(shí)的法治化途徑來提高“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制的現(xiàn)實(shí)法治效果。法治宣傳教育活動(dòng)多年致力于增強(qiáng)法律意識(shí)、培育法治理念,但其中的關(guān)鍵在于培育具有法律主體意識(shí)的公民。在執(zhí)法過程中開展普法行為,提高行政相對(duì)人的法律主體意識(shí),需要以增強(qiáng)執(zhí)法人員普法主體意識(shí)為前提。歸根結(jié)底,普法作為法治溝通交流的形式,其應(yīng)當(dāng)以主體間性為重要理論支撐。傳統(tǒng)法治國家理論忽視了執(zhí)法人員的主體資格,新時(shí)代深化全民普法功能,應(yīng)當(dāng)以承認(rèn)執(zhí)法人員的普法供體地位為必要前提。這既是以普法視角強(qiáng)化執(zhí)法人員的程序法治意識(shí),也是以主體責(zé)任為根據(jù)增進(jìn)執(zhí)法中普法效果的重要保障。
“誰執(zhí)法誰普法”在剛性執(zhí)法過程中增加了柔性法治交流內(nèi)容,柔性法治交流的目的在于培育公民文化。如上文所述,新時(shí)代黨內(nèi)法治發(fā)展需要將政治文化導(dǎo)入法治文化中,執(zhí)法過程提供了這種導(dǎo)入的法治流程。執(zhí)法與普法相結(jié)合,將單純的法治信息溝通轉(zhuǎn)換為以利益為基礎(chǔ)的法律關(guān)系調(diào)整過程,公權(quán)力行使的相對(duì)方由單純的法治信息受體轉(zhuǎn)換為利益相關(guān)方,法治意識(shí)以主體意識(shí)增強(qiáng)的形式得以展現(xiàn)。從執(zhí)法過程講,執(zhí)法與普法相結(jié)合的過程,為利益相關(guān)方發(fā)揮主體參與性提供了法治渠道。公民文化是一種具有參與性的政治文化[13][美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德、西德尼·維巴:《公民文化——五個(gè)國家的政治態(tài)度和民主制度》,張明澍譯,商務(wù)印書館、人民出版社2014年版,第30-31頁。?!罢l執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任制從實(shí)質(zhì)上講為將政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化提供了法定參與渠道。政治文化通過執(zhí)法與普法相結(jié)合的法治渠道,促進(jìn)全民在法治實(shí)踐中接受普法教育,進(jìn)而形成基于有效參與、立足法治效果和社會(huì)效果的中國特色法治文化。加大新時(shí)代全民普法力度的實(shí)質(zhì)就在于通過建設(shè)社會(huì)主義法治文化,培育體現(xiàn)中國特色法治文化的公民主體精神。因?yàn)?,社?huì)化的個(gè)人如果無法通過相互承認(rèn)關(guān)系得到支持,就不可能作為主體而維持自己[14][德]哈貝馬斯:《在事實(shí)與規(guī)范之間》,童世駿譯,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版,第97頁。。政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化,需要以公民主體意識(shí)為支撐的公民文化作為必要載體,故深化新時(shí)代全民普法功能需要明確培育公民文化的法治目的。