陳思明（山東行政學院副教授）

十九大報告旗幟鮮明地提出了習近平新時代中國特色社會主義思想，在“全面推進依法治國”的基礎上提出“全面依法治國”，既注重全面推進的過程，又注重依法治國的全面狀態(tài)，強化了法治建設的整體化思維。同時，通過對公權(quán)力監(jiān)督的監(jiān)察全覆蓋擴大法治治理幅度，通過推進合憲性審查深化依法治國實踐，體現(xiàn)通過擴展廣度和增加深度來詮釋依法治國的全面性科學思路。

中國特色的普法至今已走過了三十余年的歷程，從開始注重制度普及，到后來普法與法治實踐相結(jié)合，再到近來的建設社會主義法治文化培育，充分體現(xiàn)了普法發(fā)展的全面整體化思維。黨的十九大報告明確提出“加大全民普法力度”，如何在法治建設新時代深化普法的整體化思維，是應當認真思考和著力解決的關鍵問題。首先，需要以習近平新時代中國特色社會主義思想作為統(tǒng)領，以社會主義核心價值觀作為新時代全民普法的價值引領。同時，深刻領會十九大報告?zhèn)鬟f的法治精神，順應法治建設新時代的治理思路，通過拓展普法廣度和深化普法功能，有效加大新時代全民普法力度。

一、明確新時代全民普法的價值引領

黨的十九大報告提出，“把社會主義核心價值觀融入社會發(fā)展各方面”，將社會主義核心價值觀作為新時代全民普法的價值引領，為新時代加大全民普法力度提供了根本著力點。法治作為社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容，隨著社會主義核心價值觀轉(zhuǎn)化為人們的情感認同和行為習慣，法治價值也在人們心中扎根、在人們行為中體現(xiàn)，從而實現(xiàn)新時代全民普法的法治目的。

盡管多年前已然提出弘揚法治精神、建設法治文化，但在普法工作中其多是處于目的層面，現(xiàn)實操作中仍然以制度普及為主，其中以貼近生活的法律規(guī)定普及最受歡迎。從實質(zhì)上講，這是法律工具主義在普法中的體現(xiàn)，即以與自己相關度為內(nèi)在尺度審視普法意義。普法教育和依法治理相結(jié)合的普法實踐，彰顯了從工具主義法律觀向治理主義法律觀的轉(zhuǎn)變①劉建軍：《從“工具主義法律觀”到“治理主義法律觀”：全面推進依法治國進程中的觀念革命》，《湖北社會科學》，2017年第2期。。社會主義核心價值觀的全方位和多層次的豐富內(nèi)涵，為治理主義法律觀提供了科學指引。盡管社會主義核心價值觀入法十分必要②劉風景：《社會主義核心價值觀入法的理據(jù)與方式》，《當代世界與社會主義》，2017年第4期。韓震：《社會主義核心價值觀入法入規(guī)的意義及其進路》，《行政管理改革》，2017年第8期。蔣傳光：《關于推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)的思考》，《學習與探索》，2017年第8期。，但這不是社會主義核心價值觀對全民普法發(fā)揮引領作用的全部。因為社會主義核心價值觀入法，多局限于普法內(nèi)容方面，對于普法行為合理化、普法方式科學化等缺乏應有的關注。換言之，在推進社會主義核心價值觀入法的同時，更應當以社會主義核心價值觀對普法行為和普法形式進行必要指引，從而從整體上發(fā)揮社會主義核心價值觀對普法的價值引領作用。

（一）以社會主義核心價值觀指導普法行為科學定位

社會主義核心價值觀內(nèi)涵豐富，囊括了國家、社會和個人多個層面。法治是社會主義核心價值觀之一。從實質(zhì)上講，社會主義核心價值觀為法治的普及提供了一種法社會學視角，即以更加開闊的社會視角看待法治價值，在多種價值比較中科學審視法治價值。相應地，普及法治價值的普法行為，應當注重結(jié)合國家、社會等現(xiàn)實發(fā)展的多種需求。更為重要的是，與法社會學視角下的普法內(nèi)容和形式發(fā)展相適宜，以現(xiàn)實理性視角對待全民普法，應當對普法行為進行科學定位。

社會主義核心價值觀視角下的普法行為，是普及法治價值的重要法治溝通行為。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時代建設中，治理理念需要必要的溝通行為作為載體。全面依法治國作為國家治理的深刻革命，必要的法治溝通方式不可或缺。換言之，普法行為不應僅僅是立法、執(zhí)法、司法、守法等法治實踐的伴生行為，通過國家、社會和個人的多層面法治溝通交流，普法行為將法律信仰建立在合理商榷過程之中，增進法律的精神文化基礎③夏雨：《法治的傳播之維》，長江文藝出版社2013年版，第87頁。，從而有效克服法律工具主義的弊端。深言之，作為柔性法治方式，普法行為在國家法治建設、社會法律治理、個人行為規(guī)范等多層面具有重要法治發(fā)展?jié)摿?。在社會主義核心價值觀的科學指導下，普法利于增進國家、社會、個人行為的現(xiàn)代理性程度。

（二）以社會主義核心價值觀指導普法活動深入開展

在三十余年的普法成績基礎上，加大新時代全民普法力度，應當以社會主義核心價值觀作為合理匹配多種普法方式的重要價值根據(jù)。一方面，以法治政府理念統(tǒng)合黨政主導的普法活動，以行政法治視角合理規(guī)制普法主導形式。另一方面，在普法具體形式方面，實現(xiàn)法治宣傳教育領域的“供給側(cè)改革”④莫紀宏：《“總體法治宣傳教育觀”的理論與實踐》，中國社會科學出版社2016年版，第81頁。，以各種普法形式的合理結(jié)構(gòu)化為依托來配置多種普法形式。其中，社會主義核心價值觀成為聯(lián)系普法活動的主導形式和具體形式的價值紐帶。歸根結(jié)底，社會主義核心價值觀兼容國家、社會和個人的寬廣視角和價值底蘊，是普法活動相關主導方和參與方的重要共識。

以社會主義核心價值觀指導普法活動深入開展，普法行為相關方的行為規(guī)制和協(xié)調(diào)是一個重要前提。在缺乏有關普法的制度頂層設計的情況下，以文化認同推進行為規(guī)制勢在必行。正如喀麥隆思想家丹尼爾·埃通加—曼格爾認為，“文化是制度之母”。從法治宣傳教育角度講，社會主義核心價值觀指導下的普法，普法宣傳最終致力于普法教育的目的。借鑒“言傳不如身教”“正人先正己”的優(yōu)秀傳統(tǒng)教育理念，以社會主義核心價值觀指導普法活動深入開展，必然需要以社會主義核心價值觀合理規(guī)制普法相關主體行為。

二、拓展新時代全民普法的廣度

在法治建設新時代，黨內(nèi)法治聯(lián)動國家法治并帶動社會法治，成為社會主義法治的新常態(tài)⑤肖金明：《關于黨內(nèi)法治概念的一般認識》，《山東社會科學》，2016年第6期。。為更好實現(xiàn)新時代法治建設新常態(tài)，鑒于黨內(nèi)法規(guī)的軟法性質(zhì)，為有效引導黨內(nèi)法規(guī)的“紀律效應”和“溢出效應”，應當選取黨內(nèi)法規(guī)普及作為拓展新時代全民普法廣度的重要突破口。進入新時代伊始，十九大報告進一步推進了黨政合署辦公的國家監(jiān)察體制改革進程。國家監(jiān)察機構(gòu)和公權(quán)力監(jiān)督對象的兩個全覆蓋，將黨內(nèi)法規(guī)由制度建設階段推進到制度運用階段，相應地黨內(nèi)法治成為拓展新時代全民普法廣度的著力點。結(jié)合黨的十八大以后法治發(fā)展情況和黨的十九大報告內(nèi)容，國家監(jiān)察體制改革成為黨內(nèi)法治實踐的重要載體。根據(jù)國家監(jiān)察體制改革最新情況，新時代全民普法應當在法治理論和法治文化等方面進行必要拓展。

（一）在制定法之外進行必要法治理論普及

隨著法制宣傳向法治宣傳轉(zhuǎn)型、法治國家建設向法治中國建設升級，中國特色法治體系的科學發(fā)展需要充實必要的法治理論。在法治建設的新時代，習近平法治思想對中國法治理論的貢獻非常值得關注。習近平總書記將法治從國家法治擴大到政黨法治，對中國現(xiàn)代法治進行了全新設計⑥姜明安：《習近平總書記法治理論的重要創(chuàng)新》，《人民論壇》，2017年第9期。。立足法治信仰探究法治價值成為習近平法治思想的重要特點⑦萬高?。骸读暯椒ㄖ嗡枷雽χ袊ㄖ卫碚摰男仑暙I》，《學理論》，2015年第32期。。新時代加大全民普法力度，應當在原有國家法治理論之外，豐富必要的政黨法治理論，以更加適應現(xiàn)實需要的法治理論，增進黨內(nèi)法治的信仰基礎，從而有效拓展新時代全民普法范圍，切實提高新時代全民普法的力度。

從全民普法的發(fā)展模式角度講，我國歷來采取黨政主導的自上而下的普法模式，傳統(tǒng)普法模式存在政治化、形式化問題。將黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍，更加亟需克服傳統(tǒng)普法模式的不良影響。在法治建設的新時代，為進一步有效克服傳統(tǒng)普法模式運動化、形式化的弊端，應將新時代法治理論納入普法內(nèi)容，以新時代法治理論強化黨內(nèi)法規(guī)的法治特征。監(jiān)察體制改革試點細節(jié)信息公布后⑧新華社：《新華社首次披露：國家監(jiān)察體制改革試點大量細節(jié)》. 訪問網(wǎng)址：http://www.guancha.cn/politics/2017_11_05_433605.shtml，訪問時間2017年11月5日。，對于監(jiān)察機關的政治機關定位，引起各界廣泛熱議。從全民普法視角看，這是有關黨內(nèi)法治和國家法治逐漸融合中有關政治與法治的定位之爭。這也表明將融合黨內(nèi)法治的中國特色法治理論納入普法范圍，成為新時代加大全民普法力度亟需解決的問題。

（二）加強對新時代法治文化和政治文化的普及

在黨內(nèi)法規(guī)納入普法范圍后，監(jiān)察體制改革切實推進了由黨內(nèi)法制普及向黨內(nèi)法治普及的轉(zhuǎn)型升級。黨的十九大報告提出，“發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化”。在全面依法治國和全面從嚴治黨的條件下，黨內(nèi)法治成為嚴肅黨內(nèi)政治生活、培育健康黨內(nèi)政治文化的重要保障。通過普及黨內(nèi)法治理念，對黨政政治文化進行科學指引。新時代法治建設中，法治文化和政治文化存在密切關系。

在新時代全民普法中，需要將優(yōu)秀政治文化及時導入法治文化。向全民征求意見的《國家監(jiān)察法》草案，是全民普法融入立法過程的具體體現(xiàn)。該草案引起社會的廣泛熱議。從爭議的觀點內(nèi)容看⑨陳瑞華：《〈監(jiān)察法〉草案存在的七個問題》. 訪問網(wǎng)址：http://wemedia.ifeng.com/36271260/wemedia.shtml，訪問時間：2017年11月8日。陳光中：《監(jiān)察法草案應“尊重保障人權(quán)”，并增設律師介入制度》. 訪問網(wǎng)址：http://tech.ifeng.com/a/20171108/44750684_0.shtml，訪問時間：2017年11月8日。沈巋：《提請對〈監(jiān)察法（草案）〉進行合憲性審查的請求》.訪問網(wǎng)址：http://www.vccoo.com/v/9ah8lb，訪問時間：2017年11月9日。秦前紅：《國家監(jiān)察體制改革該如何進行憲法設計？》.訪問網(wǎng)址：http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=12405，訪問時間：2017年11月12日。韓大元：《〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉缺乏憲法依據(jù)》.訪問網(wǎng)址：https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI4MDMyO DMwMw==&mid=2247487415&idx=1&sn=4104ccb280a028ed8b669081184a335a&scene=0#wechat_redirect，訪問時間：2017年11月12日。，本質(zhì)分歧是以政治思維，還是以法治思維推進反腐敗工作。在反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利后，為鞏固這種勝利成果，法治思維和法治方式更為可取。因為在現(xiàn)代政黨政治環(huán)境下，政治文化的核心就是制度文化，法治文化是制度文化的最高表現(xiàn)⑩周葉中：《以法治思維的培養(yǎng)為突破口推進黨內(nèi)政治文化建設》，《理論視野》，2017年第5期。。通過制度規(guī)范政治行為和政治運行，以制度力量促進養(yǎng)成良好政治行為習慣，進而生成現(xiàn)代合理政治文化。新時代全民普法應當促進政治文化和法治文化的良性融合傳播，充實加大新時代全面普法力度的文化基礎。

三、深化新時代全民普法的功能

黨的十九大報告提出，“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法”，黨員要帶頭踐行社會主義核心價值觀。以社會主義核心價值觀引領新時代普法，在全面從嚴治黨與全面依法治國背景下，建設社會主義法治文化，需要以全民普法作為監(jiān)督公權(quán)力行使的新渠道。

我國普法活動開展的三十余年歷程，存在立法、執(zhí)法和司法實踐的法治不完善——普法之“體”不足，和法治傳播的單向化和形式化——普法之“道”乏力[11]付子堂、肖武：《普法的邏輯展開——基于30年普法活動的反思與展望》，《社會科學戰(zhàn)線》，2017年第6期。。由于我國法治建設和法治傳播均采取黨政主導模式，所以從實質(zhì)上講，公權(quán)力缺乏監(jiān)督是普法之“體”與“道”困境的根本問題。傳統(tǒng)法治理論中對于公權(quán)力監(jiān)督主要依靠他律方式，“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制出臺后通過公權(quán)力行使者由傳統(tǒng)意義上的普法受體向普法供體轉(zhuǎn)化，盤活了“以吏為師”的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，以法治傳播方式增進公權(quán)力行使者的自律意識。隨著“誰執(zhí)法誰普法”的推廣，促使全民由法治信息的接受者向潛在的公權(quán)力監(jiān)督者轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)公權(quán)力他律與自律有效整合的法治功能。深言之，“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制以完善普法之“道”的形式，發(fā)揮了促進普法之“體”的功能。為深化社會主義法治文化建設的新時代全民普法功能，應對“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制進行必要完善。

（一）確認執(zhí)法人員的普法供體地位

新時代條件下，隨著建設法治國家升級為建設法治中國[12]張文顯：《法治中國建設的歷史性跨越和突破》，《光明日報》，2017年10月23日。，兼顧國家法治和黨內(nèi)法治的雙重視角，既應當堅持執(zhí)法人員作為公權(quán)力行使者的傳統(tǒng)“硬法”定位，也應當承認執(zhí)法人員作為權(quán)力規(guī)制法治信息傳播者的新型“軟法”定位。這既是立足黨內(nèi)法規(guī)軟法之治的法治特征，也是與拓展新時代普法廣度相適應的客觀要求。從實質(zhì)上講，這是借鑒三十多年普法經(jīng)驗，以增強主體意識的法治化途徑來提高“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制的現(xiàn)實法治效果。法治宣傳教育活動多年致力于增強法律意識、培育法治理念，但其中的關鍵在于培育具有法律主體意識的公民。在執(zhí)法過程中開展普法行為，提高行政相對人的法律主體意識，需要以增強執(zhí)法人員普法主體意識為前提。歸根結(jié)底，普法作為法治溝通交流的形式，其應當以主體間性為重要理論支撐。傳統(tǒng)法治國家理論忽視了執(zhí)法人員的主體資格，新時代深化全民普法功能，應當以承認執(zhí)法人員的普法供體地位為必要前提。這既是以普法視角強化執(zhí)法人員的程序法治意識，也是以主體責任為根據(jù)增進執(zhí)法中普法效果的重要保障。

（二）明確培育公民文化的法治目的

“誰執(zhí)法誰普法”在剛性執(zhí)法過程中增加了柔性法治交流內(nèi)容，柔性法治交流的目的在于培育公民文化。如上文所述，新時代黨內(nèi)法治發(fā)展需要將政治文化導入法治文化中，執(zhí)法過程提供了這種導入的法治流程。執(zhí)法與普法相結(jié)合，將單純的法治信息溝通轉(zhuǎn)換為以利益為基礎的法律關系調(diào)整過程，公權(quán)力行使的相對方由單純的法治信息受體轉(zhuǎn)換為利益相關方，法治意識以主體意識增強的形式得以展現(xiàn)。從執(zhí)法過程講，執(zhí)法與普法相結(jié)合的過程，為利益相關方發(fā)揮主體參與性提供了法治渠道。公民文化是一種具有參與性的政治文化[13]［美］加布里埃爾·A.阿爾蒙德、西德尼·維巴：《公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制度》，張明澍譯，商務印書館、人民出版社2014年版，第30-31頁。。“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制從實質(zhì)上講為將政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化提供了法定參與渠道。政治文化通過執(zhí)法與普法相結(jié)合的法治渠道，促進全民在法治實踐中接受普法教育，進而形成基于有效參與、立足法治效果和社會效果的中國特色法治文化。加大新時代全民普法力度的實質(zhì)就在于通過建設社會主義法治文化，培育體現(xiàn)中國特色法治文化的公民主體精神。因為，社會化的個人如果無法通過相互承認關系得到支持，就不可能作為主體而維持自己[14]［德］哈貝馬斯：《在事實與規(guī)范之間》，童世駿譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2014年版，第97頁。。政治文化轉(zhuǎn)化為法治文化，需要以公民主體意識為支撐的公民文化作為必要載體，故深化新時代全民普法功能需要明確培育公民文化的法治目的。