■文／謝瓊

家庭照料是福利服務(wù)提供的主要途徑

社會福利體系是指以社會照顧和社會服務(wù)為中心，旨在促進社會融合，具有社會投資性質(zhì)的各種社會服務(wù)制度和措施組合成的系統(tǒng)，廣義上面對全體社會民眾，狹義上主要面對特殊人群。近些年，隨著少子高齡化的出現(xiàn)和社會保障制度的不斷完善，人們對經(jīng)濟保障的需求逐漸趨于平穩(wěn)，而對福利服務(wù)的需求日漸凸顯。

一般說來，民眾的福利服務(wù)需求主要通過3個途徑滿足：家庭自我供給、市場購買和政府公共服務(wù)提供。但隨著家庭規(guī)模的小型化，傳統(tǒng)家庭服務(wù)能力不斷削弱；在市場發(fā)育還不夠成熟的環(huán)境下，市場服務(wù)良莠不齊；政府雖然在公共服務(wù)、社會服務(wù)領(lǐng)域投入不少，但總體上，福利服務(wù)不充分不平衡的矛盾依舊存在且不斷凸顯。

老年人、殘疾人和兒童等特殊群體是福利服務(wù)的主要需求者。無論在理論上還是實踐中，家庭成員在老年人、殘疾人和兒童照料中都是絕對的主力。調(diào)查表明，90%以上的老人都愿意在熟悉的家庭環(huán)境中養(yǎng)老；殘疾人尤其是老年殘疾人和重度殘疾人的日常生活主要依賴家庭成員照料；兒童不但離不開家庭，原生家庭對兒童的影響會伴隨其一生的發(fā)展。近些年來，雖然我國家庭的功能在弱化，但家庭照顧仍然是福利服務(wù)供給的主要途徑。

家庭支持缺乏是服務(wù)供給不足的主因

古代中國，家庭是國家和社會關(guān)系的基礎(chǔ)，夫義妻節(jié)、父慈子孝、兄友弟悌、君正臣賢是理想的社會人際關(guān)系。新中國成立以后，國家和集體為居民提供了全方位的福利保障，無論在城市還是農(nóng)村，這種保障雖然基于家庭之上，但在一定程度上替代了部分家庭功能。改革開放后，傳統(tǒng)的家庭價值觀受到市場經(jīng)濟沖擊，福利社會化成為近些年福利服務(wù)政策的基本取向。

從服務(wù)效果來看，目前市場化的服務(wù)與社會化的服務(wù)都沒能充分滿足社會發(fā)展對福利服務(wù)的需求，家庭成員依然是服務(wù)提供的主體。據(jù)統(tǒng)計，截至2016年末，全國有各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施14萬個，其中，注冊登記的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.9萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施3.5萬個，社區(qū)互助型養(yǎng)老設(shè)施7.6萬個；各類養(yǎng)老床位合計730.2萬張（每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31.6張）,其中社區(qū)留宿和日間照料床位322.9萬張。福利社會化雖然拓寬了福利服務(wù)的供給渠道，但實際的有效供給卻非常有限。究其原因，一是因為社會服務(wù)專業(yè)人員極度短缺且后繼乏力。目前，全國養(yǎng)老護理員僅有40多萬人，護理人員與入住老年人的比例為1:7.8，這其中，持證的護理人員僅為13.6萬人，占比33.7%，護理專業(yè)人才隊伍總量缺口較大。同時，養(yǎng)老護理員普遍年齡偏大、學(xué)歷低，缺乏護理知識技能和經(jīng)驗。如貴州省有逾千所養(yǎng)老機構(gòu)，擁有護理資格證書的護理員卻只有1000人左右，平均每間養(yǎng)老機構(gòu)僅有1人，服務(wù)供給遠不能滿足需求。

二是社會化的福利服務(wù)在滿足部分服務(wù)需求的同時弱化了家庭成員之間的依存關(guān)系、減少了代際交流，這與中國傳統(tǒng)文化中濃厚的家庭觀念相悖，實際接受度不高。調(diào)研中，許多老人寧愿減少服務(wù)意愿也不愿意由家庭以外的服務(wù)人員來照料；而許多年輕父母寧愿選擇減少工作上的時間投入甚至辭職，也不愿把孩子全部交由養(yǎng)育機構(gòu)或保姆撫育。

第三，社會化的福利服務(wù)遞送由于無法避免和控制道德風險的發(fā)生，并不能節(jié)約成本，也無法確保服務(wù)對象生活質(zhì)量的提高。目前，我國福利服務(wù)市場還未發(fā)育完善，服務(wù)標準、秩序規(guī)范等還有待健全，服務(wù)遞送中存在各種問題，虐待甚至謀害老人、兒童等服務(wù)對象的極端案例時有出現(xiàn)，對于服務(wù)購買者來說，由于服務(wù)質(zhì)量的不確定和風險的不可控，不但服務(wù)需求問題并未得到解決，而且綜合成本不降反升影響了服務(wù)對象的生活質(zhì)量。

背后的根本原因還在于福利社會化一味強調(diào)福利服務(wù)的社會遞送途徑，而忽略了家庭這一服務(wù)主力的作用。家庭支持政策的缺乏使得家庭照料作為社會勞動的屬性鮮被認知，導(dǎo)致家庭照料者的家庭地位與社會地位被低估甚至被忽略，造成家庭照料服務(wù)的大量減少，不但弱化了家庭功能，也外擴了服務(wù)需求，致使社會服務(wù)需求激增。實踐證明，無論在西方還是在家庭觀念更為濃厚的東方國家，家庭照料都是老年人最偏好、最普遍、最常用的生活照料方式。從財政支出的角度看，家庭照料也是最節(jié)約成本且最有效的方式，它不但可以減少機構(gòu)護理服務(wù)的需求，還可以減少對醫(yī)療服務(wù)的需求，甚至降低醫(yī)療費用。對歐美國家的研究發(fā)現(xiàn)，家庭照料對醫(yī)院、護理院等專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)具有顯著的替代作用。對世界經(jīng)合組織國家的研究也表明，家庭照料還可以減少國家公共長期護理支出。正是基于上述認識，許多國家紛紛探索并制定家庭支持政策。如德國長期護理保險規(guī)定，通過申請的長期護理需求者既可以選擇接受服務(wù)，也可以選擇領(lǐng)取現(xiàn)金補貼由家庭成員提供照護服務(wù)，若家庭成員每周的照料服務(wù)超過14小時，還可被視為工作人員，獲得休假權(quán)和參加社會保險的權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計，72%的德國居家養(yǎng)護者都選擇了現(xiàn)金補貼。近些年，美國各地州也先后推出以稅收減免的方式鼓勵和支持家庭成員提供照料服務(wù)的政策。

充分發(fā)揮家庭政策功能

一般認為，家庭政策由現(xiàn)金政策和服務(wù)政策組成。兒童津貼、家庭照料津貼和父母假期等現(xiàn)金政策有助于家庭成員提供照料服務(wù)；而機構(gòu)照料服務(wù)或公共照料服務(wù)等服務(wù)政策則減少了父母的育兒負擔，有助于去家庭化。無論哪種，家庭政策對家庭功能的發(fā)揮至少存在3個方面的影響：減少貧困、增加服務(wù)供給和鼓勵生育。首先，無論是老人、殘疾人還是兒童，照料服務(wù)都需要成本，由市場提供意味著家庭支出的增加，由家庭成員提供則意味著家庭收入的減少。家庭生活津貼和服務(wù)照料補貼則可以增加家庭收入，減少因照料家庭成員而陷入貧困的風險。其次，家庭政策提供的收入保障減少了家庭成員的后顧之憂，因此可以為所需成員提供更多更好的服務(wù)照料。再次，2015年，我國全面放開二孩政策實施，3年過去，政策效果卻遠不如預(yù)期，2017年全國出生人口和人口出生率“雙降”，根本原因還在于育兒服務(wù)短缺，女性職業(yè)發(fā)展壓力巨大，面對“二孩”，許多家庭“想要而不敢要”。鼓勵生育，除盡快完善女性就業(yè)保護的相關(guān)制度和政策機制外，最主要的還是對家庭提供經(jīng)濟或服務(wù)方面的支持，消除生育的后顧之憂。此外，家庭和諧是社會和諧的基礎(chǔ)，良性的家庭政策有助于促進家庭關(guān)系。家庭服務(wù)補貼的實質(zhì)是對家庭服務(wù)的社會認可，有助于增加家庭服務(wù)提供者（尤其是老人和家庭主婦）的自身價值認同和家庭地位，由此增加家庭關(guān)系的和諧程度。

對家庭的政策支持和資金投入實際上是一套社會投資組合拳，設(shè)計得好，可以起到“四兩撥千斤”的作用。因此，社會福利體系的建設(shè)應(yīng)以家庭為基礎(chǔ)，社會為補充，向經(jīng)濟與服務(wù)雙結(jié)合的方向發(fā)展。一要建立健全服務(wù)津貼/補貼制度。在對照料服務(wù)需求量較大的老年人、殘疾人和兒童（尤其是殘疾兒童）進行服務(wù)需求評估的基礎(chǔ)上，鼓勵家庭成員提供照料服務(wù)，鼓勵政府購買服務(wù)優(yōu)先考慮家庭成員，建立家庭成員照顧失能半失能老年人、重度殘疾人的服務(wù)補貼制度。二要設(shè)置靈活、持續(xù)的育兒假期和育兒托養(yǎng)設(shè)施。鼓勵以機構(gòu)或社區(qū)為單位，就近設(shè)置3歲以下幼兒的托養(yǎng)設(shè)施，方便職業(yè)女性在工作間隙照顧幼兒。增加父母產(chǎn)假的彈性，給幼兒父母以更多的休假選擇權(quán)利，平衡工作與幼兒照顧。在現(xiàn)有父母產(chǎn)假的基礎(chǔ)上增設(shè)未成年人陪護假，如在子女滿16歲前，父母每年享有3—5天的陪護假期，增加親子互動和家庭團聚的時間。對兒童的支持便是對國家未來的投資。三要建立老年人福利共享制度。由于家庭結(jié)構(gòu)和規(guī)模的改變與社會分工的細化，目前家庭服務(wù)提供者主要為年齡較大的老年人，他們多是家庭兒童照料服務(wù)的主要承擔者和家庭事務(wù)的主要操持者，這其中，隨遷老人的數(shù)量不在少數(shù)，據(jù)統(tǒng)計，我國隨遷老人已占到了流動人口總量的7.2%。隨遷老人跟隨兒女轉(zhuǎn)移至陌生的城市提供家庭服務(wù)，為城市建設(shè)的活力再生產(chǎn)提供了基礎(chǔ)保障，其貢獻與價值也應(yīng)該得到社會的認同和鼓勵。隨遷老人福利共享制度需要打破戶籍限制，賦予隨遷老人市民待遇，提高隨遷老人城市認同感和家庭幸福感，由此來增加家庭服務(wù)的供給，穩(wěn)定并和諧家庭關(guān)系。

最后，須加強家庭供養(yǎng)的制度化建設(shè)。如養(yǎng)老服務(wù)的提供，尤其是對失能半失能老人，如果選擇家庭供養(yǎng)，則應(yīng)按照在公立養(yǎng)老院托養(yǎng)的相關(guān)補貼標準對家庭成員進行補貼，同時對提供服務(wù)的家庭成員進行服務(wù)培訓(xùn)，并建立、完善相應(yīng)的服務(wù)審查標準與程序。■