■文／向春華

核心提示：原勞動(dòng)保障部 《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)［1999］8號(hào)）對(duì)退休起算時(shí)間的規(guī)定是，為規(guī)范確定職工退休時(shí)間，在本人身份證和檔案記載的出生時(shí)間不一致的特殊情況下，以本人檔案中最先記載的出生時(shí)間來確定退休時(shí)間。這并不是確認(rèn)上訴人的身份情況，且與最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》并不抵觸。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)勞動(dòng)者退休起算時(shí)間依據(jù)該規(guī)范性文件確定并無不妥。

基本案情

1969年12月，吳某從哈爾濱市一中應(yīng)征入伍。吳某個(gè)人檔案最先記載出生時(shí)間為《應(yīng)征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的1954年4月29日。1975年3月吳某退伍，同年6月被安排在江西省九江市封缸酒廠工作，后調(diào)入九江市廣播電視局、九江電視臺(tái)工作，2014年退休前系江西省廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸有限公司九江市分公司職工。吳某“入團(tuán)申請(qǐng)書”“退伍軍人證明書”“安置落戶介紹信” “常住人口信息”“戶口簿”和第一、二代居民身份證及相關(guān)考核評(píng)審表中記載的出生時(shí)間均為1955年4月或1955年4月29日。吳某應(yīng)征入伍前的戶籍檔案材料及出生證材料均未查尋到。2014年4月22日，吳某所在單位江西省廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸有限公司九江市分公司以參保單位名義，向江西省社會(huì)保險(xiǎn)管理中心遞交了吳某的《江西省參保人員養(yǎng)老金待遇審批表》；4月23日，江西省廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸有限公司向江西省人力資源社會(huì)保障廳相關(guān)部門遞交了吳某的《江西省參保人員基本養(yǎng)老金申領(lǐng)表》（A4—1）。2014年4月28日，吳某接到江西省人力資源社會(huì)保障廳養(yǎng)老保險(xiǎn)處的《江西省參保人員養(yǎng)老金待遇審批表》及江西省廣播電視網(wǎng)絡(luò)傳輸有限公司的《江西省機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休審批表》，待遇審批表以吳某《應(yīng)征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的1954年4月29日為其出生時(shí)間，據(jù)此確定吳某已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡、同意其退休并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。吳某有異議，于2014年6月21日向江西省人民政府提起行政復(fù)議。江西省人民政府于2014年8月19日作出贛府復(fù)字(2014)28號(hào)行政復(fù)議書，維持江西省人力資源社會(huì)保障廳在辦理吳某退休和養(yǎng)老金時(shí)對(duì)吳某出生時(shí)間的認(rèn)定，及以此作出的《江西省參保人員養(yǎng)老金待遇審批表》。吳某不服該行政復(fù)議決定，以江西省人力資源社會(huì)保障廳對(duì)其相關(guān)審批表未依法核實(shí)其出生時(shí)間為由，于2014年12月22日向江西省南昌市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求依法確認(rèn)江西省人力資源社會(huì)保障廳的行政審批行為違法，判令其重新作出行政審批行為。

審判

江西省南昌市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，江西省人力資源社會(huì)保障廳作為省級(jí)以上人民政府的勞動(dòng)保障部門，具有作出退休審批決定的行政職權(quán)。吳某的第一代身份證記載年齡雖為1955年4月29日出生，但該身份證簽發(fā)日期為1987年10月，而吳某的檔案形成于1969年12月。參照原勞動(dòng)保障部《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)[1999]8號(hào)），如本人身份證和檔案記載的出生時(shí)間不一致的，應(yīng)以本人檔案中最先記載的出生時(shí)間為準(zhǔn)。上述《通知》雖然是對(duì)企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的規(guī)范性文件，但江西省人力資源社會(huì)保障廳比照此《通知》中相關(guān)規(guī)定并不違背法律禁止性規(guī)定，且該《通知》至今有效。因此不應(yīng)認(rèn)定江西省人力資源社會(huì)保障廳在本起退休審批中適用法律錯(cuò)誤。江西省人力資源社會(huì)保障廳相關(guān)部門在審批中程序不規(guī)范，但審批結(jié)果并無不妥。吳某認(rèn)為該具體行政行為程序違法，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷的理由不足，不予采納。據(jù)此，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項(xiàng)之規(guī)定，一審法院遂于2015年3月10日判決駁回吳某的訴訟請(qǐng)求。

吳某不服該判決，上訴至江西省高級(jí)人民法院。

江西省高級(jí)人民法院二審認(rèn)為:《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》是原勞動(dòng)保障部在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)確定職工退休相關(guān)問題下發(fā)的規(guī)范性文件，是對(duì)該辦法的具體應(yīng)用解釋，與上位法并不相抵觸，在認(rèn)定被訴具體行政行為是否合法時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力。江西省人力資源社會(huì)保障廳在退休審批過程中發(fā)現(xiàn)吳某的檔案中記載的出生時(shí)間不一致，《應(yīng)征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》上記載的出生時(shí)間是1954年4月29日，是其檔案中最先記載的出生時(shí)間，其他材料記載的均為1955年4月29日。根據(jù)上述規(guī)定，江西省人力資源社會(huì)保障廳認(rèn)定吳某退休起算時(shí)間為1954年4月29日并無不妥。駁回上訴，維持原判決。

吳某不服一、二審判決，向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛?qǐng)求撤銷原審判決，依法重新審理本案或發(fā)回重審。主要事實(shí)和理由為：（1）江西省人力資源社會(huì)保障廳對(duì)吳某出生日期的認(rèn)定適用法規(guī)錯(cuò)誤，違反最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》中第一條第一款規(guī)定“公民的‘出生的時(shí)間以戶籍證明為準(zhǔn)’”，違反《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)）文件第一條第一款規(guī)定“男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連續(xù)工齡滿十年的，應(yīng)當(dāng)退休”等法律、法規(guī)。（2）江西省人力資源社會(huì)保障廳對(duì)吳某出生日期的認(rèn)定與客觀事實(shí)嚴(yán)重不符，在適用證據(jù)時(shí)嚴(yán)重違反法定程序?！睹袷略V訟法》第六章“證據(jù)”第六十三條第二款規(guī)定：“證據(jù)必須查證屬實(shí)，才能作為認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)?！睓n案最先記載的出生日期非本人填寫，不代表吳某主觀意愿，由吳某承擔(dān)責(zé)任和后果明顯有失公正。（3）江西省人力資源社會(huì)保障廳在《江西省參保人員養(yǎng)老金待遇審批表》中更改吳某的出生年月屬擅自變更公民居民身份證登記項(xiàng)目，超越法定權(quán)限，違反行政法關(guān)于“有授權(quán)則有行政，無授權(quán)則無行政”的基本原則。據(jù)此作出的“正常退休”審批決定，行政行為違法，侵害了申請(qǐng)人的合法權(quán)益。（4）國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]28號(hào)）第三條規(guī)定：“未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)?！薄蛾P(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》未列入人社部公布的繼續(xù)有效規(guī)范性文件目錄，因此已不能作為行政管理依據(jù)。

最高人民法院認(rèn)為：再審申請(qǐng)人吳某申請(qǐng)更正其檔案中出生日期的沖突記載，但根據(jù)原勞動(dòng)保障部《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》規(guī)定，對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的出生時(shí)間為準(zhǔn)。至于國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好規(guī)章清理工作有關(guān)問題的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]28號(hào)）清理對(duì)象是規(guī)章，《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》屬規(guī)范性文件，不屬于國(guó)務(wù)院規(guī)章清理的范圍，吳某認(rèn)為《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》沒有上位法依據(jù)、系被國(guó)務(wù)院清理的規(guī)章應(yīng)無效的申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛刹荒艹闪ⅰ６蛾P(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問題的通知》對(duì)退休起算時(shí)間的規(guī)定是，為規(guī)范確定職工退休時(shí)間，在本人身份證和檔案記載的出生時(shí)間不一致的特殊情況下，以本人檔案中最先記載的出生時(shí)間來確定退休時(shí)間，并不是確認(rèn)上訴人的身份情況，與最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民法通則〉若干問題的意見（試行）》并不抵觸。故再審被申請(qǐng)人江西省人力資源社會(huì)保障廳對(duì)吳某退休起算時(shí)間為1954年4月29日并無不妥。江西省人力資源社會(huì)保障廳作為省級(jí)以上人民政府的勞動(dòng)保障部門，具有作出退休審批決定的行政職權(quán)。吳某的退休經(jīng)江西省社會(huì)保險(xiǎn)管理中心審核后報(bào)江西省人力資源社會(huì)保障廳審批，符合職工退休審批程序規(guī)定。故再審申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)賹徣狈ο鄳?yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，一、二審法院的判決符合法律規(guī)定。裁定駁回吳某的再審申請(qǐng)。［（2015）洪行初字第3號(hào)；(2016)贛行終字第22號(hào)；（2017）最高法行申2877號(hào)］

另有類似案件裁審結(jié)果相同，見張金霞與河南省平頂山市人力資源社會(huì)保障局行政爭(zhēng)議案：（2016）豫行終606號(hào)行政判決書；（2016）最高法行申5021號(hào)行政裁定書。

評(píng)析

█ 一、勞社部發(fā)[1999]8號(hào)文件的法律效力

關(guān)于其自身效力問題，首先，8號(hào)文件是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的國(guó)家主管部門制定的關(guān)于參保人員退休（領(lǐng)取基本養(yǎng)老金）的具體時(shí)間的規(guī)范性文件，屬于該部門的法定職權(quán)，亦即該部門有權(quán)力制定此類規(guī)范性法律文件。只要不違反強(qiáng)制性法律規(guī)范，該類文件具有法律效力。其次，《立法法》第八條對(duì)法律保留事項(xiàng)作了規(guī)定，違反法律保留事項(xiàng)的規(guī)范性法律文件應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是無效的。8號(hào)文件規(guī)定內(nèi)容不屬于法律保留事項(xiàng)。最后，8號(hào)文件并不屬于清理對(duì)象。而且即便屬于清理、廢止對(duì)象，未經(jīng)法定程序廢止依然是有效的。

關(guān)于是否與上位法沖突的問題，首先，8號(hào)文件不與《社會(huì)保險(xiǎn)法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國(guó)發(fā)[1978]104號(hào)）相沖突。《社會(huì)保險(xiǎn)法》和該暫行辦法僅規(guī)定了法定退休年齡和繳費(fèi)年限等，并未涉及參保人員出生時(shí)間的確定。8號(hào)文件是國(guó)家法定主管部門為執(zhí)行法律法規(guī)而作出的具體應(yīng)用解釋，該解釋不違反《社會(huì)保險(xiǎn)法》和暫行辦法的規(guī)定和原則。其次，8號(hào)文件不與《居民身份證法》沖突?！毒用裆矸葑C法》第一條規(guī)定該法的立法目的為“為了證明居住在中華人民共和國(guó)境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)秩序”。法院認(rèn)為，《居民身份證法》強(qiáng)調(diào)身份證的身份證明效力，而8號(hào)文件并未否認(rèn)身份證的身份證明效力，只是對(duì)辦理退休、核定基本養(yǎng)老金過程中身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)如何確定出生時(shí)間作了規(guī)定，其核心是對(duì)退休條件的確定，因此與《居民身份證法》不存在沖突?；谕瑯永碛桑c《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)民法通則〉若干問題的意見（試行）》也不沖突。

█ 二、8號(hào)文件規(guī)范的對(duì)象及其性質(zhì)

在本案中，最高人民法院認(rèn)為8號(hào)文件具有合法、可適用性的核心理由是，8號(hào)文件關(guān)于檔案最早記載與身份證記載的出生時(shí)間不一致的規(guī)定是“對(duì)退休起算時(shí)間的規(guī)定，是為規(guī)范確定職工退休時(shí)間”。表面上，8號(hào)文件是對(duì)參保人員出生時(shí)間記錄載體的采信問題，似乎涉及公民的身份信息之一即出生時(shí)間的確認(rèn)，但實(shí)質(zhì)上則是確定參保人員的真實(shí)退休時(shí)間。以本案中吳某情形來說，即確定其究竟應(yīng)當(dāng)在2014年退休（以《應(yīng)征公民兵役登記表》及《政治審查登記表》中記載的出生時(shí)間1954年4月29日為依據(jù)），還是應(yīng)當(dāng)在2015年退休（以居民身份證以及其他檔案記載的1955年4月出生為依據(jù)）。特定參保人員具體退休年齡的確定，不屬于公民自然身份的確定，并非只能使用身份證。

一方面，8號(hào)文件并未減損退休人員的權(quán)利，也沒有增加退休人員的義務(wù)。《立法法》第八十條第二款規(guī)定，沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。8號(hào)文件對(duì)辦理退休過程中身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致的情況規(guī)定了一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，并非對(duì)退休人員增設(shè)義務(wù)或者減損權(quán)利。另一方面，根據(jù)權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則，參保人員的退休，不僅僅與真實(shí)的年齡有關(guān)，更與其繳費(fèi)義務(wù)的履行有關(guān)。而繳費(fèi)義務(wù)的履行雖然通常依據(jù)居民身份證記載的年齡（出生時(shí)間）確定，但是不能完全如此，特別是在特定歷史時(shí)期。單純使用居民身份證記載可能會(huì)不恰當(dāng)?shù)亍懊獬眳⒓尤藛T的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)不恰當(dāng)?shù)卦黾悠淅?。這一問題實(shí)質(zhì)上涉及社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益記錄的效力。

█ 三、社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益記錄的效力

《社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益記錄》第七十四條第二、三款規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)為用人單位建立檔案，完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會(huì)保險(xiǎn)的人員、繳費(fèi)等社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)，妥善保管登記、申報(bào)的原始憑證和支付結(jié)算的會(huì)計(jì)憑證；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地記錄參加社會(huì)保險(xiǎn)的個(gè)人繳費(fèi)和用人單位為其繳費(fèi)，以及享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇等個(gè)人權(quán)益記錄。《社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄管理辦法》（人力資源社會(huì)保障部令第14號(hào)）第二條規(guī)定：社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄，是指以紙質(zhì)材料和電子數(shù)據(jù)等載體記錄的反映參保人員及其用人單位履行社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)、享受社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益狀況的信息，其內(nèi)容包括“參保人員及其用人單位社會(huì)保險(xiǎn)登記信息”。亦即包括參保人員的出生時(shí)間信息，這涉及其是否應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)的起始時(shí)間，也涉及用人單位的法定義務(wù)。這些信息一旦形成，其時(shí)間跨度將達(dá)數(shù)十年，其不但事關(guān)參保人個(gè)人權(quán)益，而且關(guān)系社會(huì)保險(xiǎn)基金，關(guān)系到所有參保人的權(quán)益。如果不以個(gè)人權(quán)益記錄作為確定其社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的核心事實(shí)依據(jù)，允許參保人在認(rèn)可、接受權(quán)益記錄數(shù)十年之后否定該記錄的真實(shí)性，不僅很容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)、欺詐，從而損害社會(huì)保險(xiǎn)基金以及他人權(quán)益，也會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，增加無限的、不可承受的經(jīng)辦工作成本和壓力，既不經(jīng)濟(jì)，亦有違法理。因此以社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益記錄作為確定本人社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的基本事實(shí)依據(jù)，具有合理性和合法性。8號(hào)文件所規(guī)定的“最早檔案”，實(shí)質(zhì)上屬于個(gè)人權(quán)益歷史記錄的一種形式，在特定情形下以該“記錄”為準(zhǔn)，具有合理性與合法性?！?/p>