付翠蓮

溫州大學 法政學院， 浙江 溫州 325035

一、“穩(wěn)評”機制的出臺及其相關(guān)問題的提出

習近平總書記在中共十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但必須認識到，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。改革開放四十年來，隨著我國體制變遷和政策轉(zhuǎn)軌，由于社會生產(chǎn)力發(fā)展尚不充分，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間的發(fā)展不平衡，大量因利益分配不均和利益分化加劇而產(chǎn)生的社會矛盾、社會風險不斷累積，整個社會呈現(xiàn)出發(fā)展增速與風險共生的表征。正如塞繆爾·P.亨廷頓所指出的：“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[1]在傳統(tǒng)社會管理體制下，以行政管制作為調(diào)節(jié)社會矛盾與糾紛的剛性維穩(wěn)機制，必然會滋生出大量不穩(wěn)定現(xiàn)象。在此背景下，作為重大決策出臺之前的程序，社會穩(wěn)定風險評估應(yīng)運而生。

重大決策社會穩(wěn)定風險評估(簡稱“穩(wěn)評”)，是指出臺重大決策前對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定社會問題作出的預(yù)評估，即對在重大政策制定、出臺及其實施后可能發(fā)生的危害社會穩(wěn)定的諸因素進行分析，評估發(fā)生危害社會穩(wěn)定的頻率，對不同的風險進行管理，做好危機預(yù)防與計劃準備工作，采取切實可行的措施防范、降低、消除危害社會穩(wěn)定的風險，超前做好教育引導和預(yù)防化解工作。[2]“穩(wěn)評”機制是對傳統(tǒng)社會管理體制的重大超越，是對政府傳統(tǒng)治理方式的揚棄，能夠起到“重民意、保民利、消民怨”的作用，可有效預(yù)防群體事件的發(fā)生，實現(xiàn)社會風險的源頭治理。在重大決策前開展社會穩(wěn)定風險評估，充分征求各方面意見和建議，妥善考慮社會各個層面的承受能力，能夠周全照顧相關(guān)群體的利益訴求，推進“關(guān)口前移、重心下移、預(yù)防為主、標本兼治”，起到“源頭預(yù)防、過程控制、應(yīng)評盡評、事后化解”的作用，從源頭上預(yù)防和減少涉穩(wěn)事件的發(fā)生。

早在1970年代，部分西方主要發(fā)達國家在公共政策決策過程中就開始推出一系列預(yù)警系統(tǒng)以預(yù)測經(jīng)濟安全問題，通過選擇一些敏感指標組成系統(tǒng)的、有機聯(lián)系的指標體系，辨識和測評某些具有代表性或先兆性的變量，評估經(jīng)濟活動中存在的安全風險，如“美國商情指數(shù)”(“哈佛指數(shù)”)、法國的“景氣政策信號制度”、“日本景氣警告指數(shù)”等。[3-4]1990年代以來，在利益主體逐漸多元化、利益訴求日益多樣化的復雜環(huán)境下，群體性事件頻發(fā)，影響了社會穩(wěn)定。而地方政府的傳統(tǒng)管控型維穩(wěn)模式對此越來越無能為力，最終不可避免地陷入了德國社會學家烏爾里?！へ惪怂枋龅摹坝薪M織地不負責任”的狀態(tài)，即公司、政策制定者和專家結(jié)成的聯(lián)盟制造了當代社會中的危險，然后又建立一套話語來推卸責任[5]，凸顯出傳統(tǒng)治理形態(tài)在風險社會中面臨的治理困境，倒逼地方政府借鑒國外合作治理的模式，將重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制提上議事日程。自2005年四川省遂寧市探索制定重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制以來，各地不斷效仿“遂寧模式”，到2012年底，全國大部分省市已初步建立了社會穩(wěn)定風險評估制度[6]，且風險防治效果明顯。2010年以來，中央政府也連續(xù)發(fā)文要求各地全面推進社會穩(wěn)定風險評估機制。2010年11月，《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》(國發(fā)[2010]33號)指出：“要把風險評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)，未經(jīng)風險評估的，一律不得做出決策?！盵7]2011年國務(wù)院頒布的“十二五規(guī)劃”把“建立重大工程項目建設(shè)和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”寫進規(guī)劃綱要；2012年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見(試行)》(中辦發(fā)[2012]2號)，提出了開展重大決策社會穩(wěn)定風險評估的指導思想和基本要求，規(guī)定了評估范圍和評估內(nèi)容，明確了評估主體和評估程序，重點對需要進行社會穩(wěn)定風險評估的重大決策事項的合法性、合理性、可行性、可控性進行了評估，并對評估結(jié)果的運用、決策實施跟蹤、責任追究等做了詳細說明。中共十八大、十八屆三中全會和四中全會多次強調(diào)要“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”，進一步明確了“穩(wěn)評”機制的國家戰(zhàn)略地位。至此，基于傳統(tǒng)維穩(wěn)思維下決策科學性缺失與自由裁量權(quán)過大并存的現(xiàn)實，由地方政府為緩解維穩(wěn)壓力、避免陷入治理困境而進行的“穩(wěn)評”創(chuàng)新探索，遵從“社會問題—政策—法律”的邏輯演進路徑，使得地方政府從源頭上尋求治理社會不穩(wěn)定的方法而出臺的政策最終上升為法律和國家的頂層設(shè)計。

“穩(wěn)評”機制自提出到目前全面鋪開已經(jīng)有10多年的時間，然而，各地在評估主體、評估范圍、評估內(nèi)容、評估流程、評估指標體系、責任倒查機制等方面做法不一，該項制度仍需要進一步規(guī)范、完善。在眾多問題中，穩(wěn)評主體由于在整個評估過程中起著關(guān)鍵作用而受到更多關(guān)注。在“穩(wěn)評”政策的實施過程中，受評估主體的單一化影響，部分地方政府在“穩(wěn)評”任務(wù)執(zhí)行過程中往往會采取象征性執(zhí)行的應(yīng)對策略，即執(zhí)行過程中采取做表面文章、走過場、制作虛偽文本材料等儀式化的策略[8]，使“穩(wěn)評”政策在執(zhí)行和落地過程中的效果打折，甚至部分已在決策前通過“穩(wěn)評”的項目，如江蘇啟東王子紙廠排水、四川什邡鉬銅等項目，由于“穩(wěn)評”政策落實不到位，項目實施后仍然引發(fā)群眾的集體抗議和抵制，致使“穩(wěn)評”失靈。鑒于此，本文擬基于地方政府公共政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗視角[9]，通過對當前“穩(wěn)評”主體的剖析，試分析如下問題：當前“穩(wěn)評”的主體是否合理抑或是否存在缺陷？為什么政學兩界都叫好的“穩(wěn)評”機制在地方政府的執(zhí)行過程中會演變?yōu)樾问街髁x、儀式化的“象征性穩(wěn)評”[8]？在目前委托評估的單位往往是直接利益主體的情況下，評估機構(gòu)如何確保獨立性？基于這些疑問，本文擬以評估主體作為切入點，剖析“穩(wěn)評”中評估主體存在的若干問題，以期為“穩(wěn)評”機制最終走向客觀中立提出具體可行的優(yōu)化策略。

二、“穩(wěn)評”過程中評估主體存在的若干問題及其影響

根據(jù)筆者近年來的觀察，目前我國各地推進的重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，基本延續(xù)了從地方試驗到中央承認的政策推廣模式，并按照以下邏輯方式演進：地方政府為解決治理困境與維穩(wěn)壓力而進行的“穩(wěn)評”創(chuàng)新探索，在不同地方進行擴散、模仿和改造后層層上報，上層及時總結(jié)經(jīng)驗成果，得到中央的認可后轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒氲臎Q策，再通過類法律的形式向下逐層推行。在這個過程中，“穩(wěn)評”主體居于“穩(wěn)評”機制中的核心位置。而當前“穩(wěn)評”主體范圍單一狹窄、各評估主體間權(quán)責關(guān)系不明晰等問題較為突出，這使得“穩(wěn)評”隨意性較大，影響了“穩(wěn)評”效果。

1.評估主體以單一的黨政機關(guān)為主影響了“穩(wěn)評”的規(guī)范化

重大決策是指由各級黨委、政府及其有關(guān)部門提出的，涉及面廣且直接關(guān)系到人民群眾切身利益和地方經(jīng)濟社會發(fā)展方向的決策事項。由于“重大決策”在法律上是一個不確定性的概念，對于“重大”的定性及其范圍界限在不同時期、不同地域缺乏明晰統(tǒng)一的衡量標準，地方政府的行政決策尚未建立起完整的規(guī)范和嚴謹?shù)某绦?不少地方政府部門和基層行政單位在決策過程中不做扎實的調(diào)查、認真的分析、充分的討論和縝密的論證，缺乏決策民主，往往由行政首長“三拍”決策，即拍著腦袋作決定，拍著胸脯表決心，拍著屁股推責任[10]，最后以“拍腦袋”評估了事，致使主觀決策、重復決策、錯誤決策時有發(fā)生。我國公共政策的制定、出臺，以及最后的政策評估，大多以黨政機關(guān)為主，再加上在推動相關(guān)法律制度建構(gòu)上國家提供的政策不充分，法制建構(gòu)的針對性、全面性、系統(tǒng)性仍滯后于“穩(wěn)評”實踐與社會治理的要求，反過來也影響了“穩(wěn)評”的規(guī)范化。這種單一化的評估主體在評估實踐過程中有可能把重要決策和一般性決策都籠統(tǒng)歸為“重大”而全部納入“穩(wěn)評”范疇，使“穩(wěn)評”項目泛濫，導致行政成本增加、行政資源浪費；或者是把任何決策都列入“非重大”決策而不納入評估范圍，使“穩(wěn)評”制度因政府自由裁量權(quán)的失控和濫用而名存實亡，難以對“穩(wěn)評”實踐起到應(yīng)有的規(guī)范與制約作用。

2.評估決策主體與評估實施主體的同一性導致“穩(wěn)評”的形式化

重大決策事項風險評估專業(yè)性較強且涉及多重利益，除評估實施主體和評估決策主體外，應(yīng)引入多元主體參與評估，方能確?！胺€(wěn)評”的科學性和公信力。但我國地方政府的風險評估規(guī)定中往往很少規(guī)定評估實施單位，因此實踐中實施社會穩(wěn)定風險評估的單位性質(zhì)各異，很多都是項目實施單位自行組織評估，也有借助律師事務(wù)所、咨詢公司等第三方中介組織實行評估的。筆者在對浙江省舟山市定海區(qū)重大事項社會穩(wěn)定風險評估考察中發(fā)現(xiàn)，該市評估主體是按照“屬地管理”和“誰主管、誰評估”的原則來確定的，主要包括重大決策事項提出部門、政策起草部門、改革牽頭部門、項目申報審批部門、工作實施部門等。涉及到多部門、職能交叉而難以界定評估直接責任部門的重大事項，由定海區(qū)委重大事項社會穩(wěn)定風險評估領(lǐng)導小組指定評估責任部門。[11]但是，在實際操作中，定海區(qū)區(qū)委、區(qū)政府直接授意定海區(qū)委政法委牽頭實施社會穩(wěn)定風險評估，定海區(qū)委政法委實際上在風險評估中擔任主角。而政法委作為領(lǐng)導和管理地方政法工作的職能部門，也是地方黨委政府社會綜合治理與維護社會穩(wěn)定的重要參與主體，在“穩(wěn)評”過程中維穩(wěn)部門既是決策者又是評估的組織領(lǐng)導者顯然違例、不妥。黨委領(lǐng)導下的政法委承擔了整個評估過程實施主體的組織和協(xié)調(diào)工作，對需要提交本級黨委和政府研究決定的重大政策事項進行初審，評估決策主體牽頭負責評估，最后再反饋給評估實施主體組織的紀檢監(jiān)察機關(guān)，由他們對評估執(zhí)行情況進行監(jiān)督，幾乎主導了“穩(wěn)評”程序中的所有工作。中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個黨和國家相互“嵌入”的獨特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中，中國共產(chǎn)黨有著特殊地位，形成了中國特色的黨主導下的公共政策執(zhí)行機制，呈現(xiàn)出“高位推動”特點。[9]從上下隸屬關(guān)系上講，受同級黨委領(lǐng)導的政法委，很難對同級黨委、政府做出的決策實施實質(zhì)性的監(jiān)督。另外，涉及多部門、職能交叉而難以界定評估直接責任主體的重大事項，由黨委、政府“指定”評估責任主體[3]，這樣一來，“穩(wěn)評”決策主體與評估實施主體實際上是重合的，這易使“穩(wěn)評”淪為形式主義的“走過場”，難以對黨委、政府的不當決策加以否定，無法確保“穩(wěn)評”機制貫徹落實到位。

3.評估主體忽略評估程序?qū)е隆胺€(wěn)評”工具化

行政決策程序不規(guī)范也會影響到“穩(wěn)評”的效果。據(jù)筆者調(diào)研，定海區(qū)實行的風險評估程序規(guī)定將“穩(wěn)評”分為三個階段：一是風險評估階段。由事項責任部門全面收集、掌握評估對象信息，準確預(yù)測評估社會穩(wěn)定風險，形成評估報告，呈報部門初審。二是審查決定階段。由政研、法制、維穩(wěn)部門提出初審意見，黨委、政府或有權(quán)作出決定的機構(gòu)集體會審，作出實施、暫緩實施或暫不實施的決定，反饋會審意見，提出工作要求。三是決定實施階段。存在矛盾問題、評估認定可實施的重大“維穩(wěn)”事項，及時研究解決矛盾的具體措施；存在重大矛盾和穩(wěn)定隱患、評估認定暫緩實施或不實施的“維穩(wěn)”事項，研究對策、化解矛盾，待時機成熟后再實施；符合政策法律法規(guī)規(guī)定，亟需實施但易引發(fā)矛盾沖突的“維穩(wěn)”事項，制定應(yīng)急預(yù)案，做好針對性工作。上述“穩(wěn)評”程序從文本上看規(guī)范、合理，但一些地方政府在決定重大決策是否進行評估時往往采取“選擇性政策執(zhí)行”[12]的策略：一方面將能夠給民眾帶來利益、可以“花錢買穩(wěn)定”的項目納入“穩(wěn)評”；另一方面，有的地方政府在重大決策出臺前象征性執(zhí)行“穩(wěn)評”程序，采取先決策、后走過場式評估，抑或先出臺、后補程序的所謂“認認真真”地“走程序”的方式，即“不求神似、只求形似”，表面上是對“穩(wěn)評”政策不折不扣地執(zhí)行，實際上是對上級“穩(wěn)評”政策進行改造和利用，甚至搞“變通”執(zhí)行，精心制作“穩(wěn)評”文本材料，成功應(yīng)付上級的檢查考核和責任追究。有的地方政府甚至對涉及民眾切身利益、可能遇到抵觸或難以通過評估的項目，進行隱瞞或采取直接上馬而不進行“穩(wěn)評”，使“穩(wěn)評”在很大程度上“只是一道證成決策合法性的必要程序而已”[8]，使“穩(wěn)評”成為浪費巨大人力物力的面子工程。在對重大事項開展“穩(wěn)評”實踐中，部分“穩(wěn)評”責任主體單位雖也出臺了相關(guān)文件規(guī)范評估程序，但不明確評估追責制度，對評估結(jié)果缺乏行政問責，只是在任務(wù)時限到期前隨意安排綜治維穩(wěn)中心辦公人員編寫評估報告，在評估報告里做文字游戲，設(shè)置諸多假設(shè)條件，評估過程變成做表面文章，評管脫節(jié)、評而不用或者用評估應(yīng)付上級相關(guān)規(guī)定的形式主義問題泛濫，出現(xiàn)穩(wěn)評主體層級(省、市、縣級)不確定、評估實施主體不愿評、評估責任主體不履行評估主體責任或者責任下推、評估監(jiān)督主體監(jiān)督乏力、問責追責不力[13]等諸多困境，使“穩(wěn)評”僅僅體現(xiàn)在工具化意義上而最終走樣。

4.評估主體獨立性不夠影響“穩(wěn)評”結(jié)果的客觀性

評估主體的獨立性是保證評估質(zhì)量的關(guān)鍵因素。作為評估機制的關(guān)鍵因素，“穩(wěn)評”主體間權(quán)責的分配是關(guān)乎“穩(wěn)評”主體獲得權(quán)力、履行職責、承擔責任的重要問題，極大地影響著重大項目評估過程中“穩(wěn)評”主體的協(xié)調(diào)配合、績效評價、責任追究等。[13]在“誰主管、誰負責”的評估原則指導下，目前實施評估的主體主要有項目實施單位、項目咨詢公司、律師事務(wù)所三類評估機構(gòu)，但在實際評估過程中這三類評估主體均存在獨立性不夠的情況。一看項目實施單位。由于充分了解項目背景，項目實施單位能夠協(xié)調(diào)信訪、公安等公共維穩(wěn)部門，方便組織專家論證會、聽證會聽取各方面意見建議，能夠較全面地掌握可能影響社會穩(wěn)定的相關(guān)風險因素，可以利用自身優(yōu)勢與利益相關(guān)方進行直接談判以減少、減輕或消除風險因素。但項目實施單位作為項目啟動的利益方，可能會為了項目的啟動或得到審批和實施而在“穩(wěn)評”中摻雜單位局部利益與本位主義因素，使評估結(jié)果難以保持客觀中立。二看大型項目咨詢評估公司。傳統(tǒng)維穩(wěn)思維催生了一個較為中立的行業(yè)——社會穩(wěn)定風險評估業(yè)，以及一批專門的社會穩(wěn)定風險評估公司。在“穩(wěn)評”過程中，項目咨詢評估公司獨立、客觀的身份和立場，有利于分析判斷重大政策出臺面臨的各類社會風險因素，以便提供給相關(guān)部門作決策參考。但由于咨詢公司不能參與談判，面對各類重大政策和重大項目，咨詢公司很難完全理解和掌握項目背景、項目實施過程的細節(jié)和難點，無法解決信息不對稱問題，難以掌握項目面臨的全盤風險。三看律師事務(wù)所、會計事務(wù)所、高校和科研院所。重大政策的出臺、重大項目的上馬往往存在巨大的法律、經(jīng)濟類風險，律師事務(wù)所、會計事務(wù)所可以充分利用其處理糾紛的經(jīng)驗教訓，充分發(fā)揮自身在法律和審計方面的專長，敏銳地找出風險點，做出扎實的民意調(diào)查和民意溝通工作，以減少或消除相關(guān)風險因素；相關(guān)高校和科研院所專業(yè)性、理論性強，能夠為政策出臺、項目實施提供準確恰當?shù)囊庖?。但律師事?wù)所、會計事務(wù)所、高校和科研院所風險承當能力較弱，加之相關(guān)法律和制度保障缺乏，無法獨立完成整個風險評估，一旦出現(xiàn)未能預(yù)測到的風險情況，第三方評估機構(gòu)無法獨立承擔后續(xù)失察責任。此外，各評估主體權(quán)責關(guān)系不明晰也導致“穩(wěn)評”中各部門之間權(quán)力和職責交叉，責任界定較難，責任倒查過程中容易出現(xiàn)各部門之間相互推諉的情況，評估責任追究較難[14]，最終導致評估主體不愿評、不會評、不敢評、不能評等現(xiàn)象的出現(xiàn)[15]，致使“穩(wěn)評”結(jié)果乏力、低效，且難以做到客觀中立，最終偏離政策目標。

三、構(gòu)建多元主體參與“穩(wěn)評”的制度體系和策略路徑

目前我國黨政領(lǐng)導下的“穩(wěn)評”工作采取的是“誰主管，誰負責”的形式，以維穩(wěn)部門為主導，此種做法容易導致決策層面失之于寬，制約力明顯不夠。以維穩(wěn)部門和政府為主體的評估，容易為了落實上級領(lǐng)導的意圖而在風險評估報告中回避相關(guān)矛盾點，陷入“自己評自己”的怪圈，出現(xiàn)不同程度的不履職、錯履職乃至亂履職現(xiàn)象，影響評估主體的中立性和評估報告的客觀性。因此，各地方政府在風險評估規(guī)定中應(yīng)當規(guī)范評估主體的構(gòu)成，將黨委部門列提案、政府部門做組織、專業(yè)第三方機構(gòu)做主導、人大部門做監(jiān)督、利益相關(guān)者與公眾參與相結(jié)合的方式加以分工細化，厘清“穩(wěn)評”責任主體與實施主體間的關(guān)系，使“穩(wěn)評”從完全的政府自我評估，逐漸過渡為政府、利益相關(guān)者和第三方專業(yè)機構(gòu)共同參與的柔性化的多元評估，用第三方的智識來消解改革決策進程中的不穩(wěn)定因素，從傳統(tǒng)的被動消除不穩(wěn)定因素的反應(yīng)性維穩(wěn)機制，向預(yù)見性、前瞻性、超越性的能動維穩(wěn)機制轉(zhuǎn)型。構(gòu)建黨政機關(guān)、立法機關(guān)、第三方專業(yè)機構(gòu)、大眾媒體、公眾特別是利益相關(guān)者等多元主體參與的評估體系，可使政府—市場—社會三種力量相互嵌入、相互合作并形成合力，以提升政府應(yīng)對風險的能力，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

1.充分發(fā)揮人大政協(xié)等評估主體的優(yōu)勢和功能，提升“穩(wěn)評”的權(quán)威性

人大、政協(xié)對政府工作負有監(jiān)督職能，可以通過履行權(quán)力監(jiān)督、民主監(jiān)督職能限制行政權(quán)力，為公民有序參與政治提供有效的保障，為基層社會矛盾沖突的解決提供緩沖帶?！暗胤酱h機構(gòu)的基本性質(zhì)就是一種地方民意的表達機關(guān)和地方政治力量的競爭舞臺”[16]，人大代表來自于人民，他們通過專項調(diào)研、代表視察等形式深入地體察民情、民意，能夠敏銳地探察社會穩(wěn)定風險，在維護社會穩(wěn)定中能夠發(fā)揮積極作用。人大作為一個建立在最廣泛民意基礎(chǔ)上的民意機關(guān)，能夠集中反映公民的意見和要求，能夠最好地聚集民意；人大代表、政協(xié)委員代表著不同的社會利益群體和不同階層公民的利益和要求，更加關(guān)注民生、更能反映民意，方便按照法定職權(quán)通過專項監(jiān)督、視察調(diào)研、詢問質(zhì)詢等方式，協(xié)助督促決策機關(guān)依法行政。“穩(wěn)評”機制需要人大以立法的方式將其上升為法律。在評估過程中，地方各級人大和政協(xié)機構(gòu)是“穩(wěn)評”主體的重要組成部分，具有明顯的功能優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，可以充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，將其監(jiān)督與建言獻策的職能延伸到重大行政決策領(lǐng)域，強化監(jiān)督的針對性，進一步提高監(jiān)督的實效。地方各級人大代表、政協(xié)委員可以運用“黨委建議，人大決定，政府執(zhí)行”的權(quán)力運行機制，充分發(fā)揮其從源頭監(jiān)督行政權(quán)力的職能和權(quán)力，從而有效化解社會穩(wěn)定風險。

2.鼓勵私人機構(gòu)、非營利組織等第三方機構(gòu)參與實施評估，提高“穩(wěn)評”的民主性與科學性

中共十八大強調(diào)，要健全決策機制和程序，充分發(fā)揮思想庫作用，這對“穩(wěn)評”中的政策制定和出臺提出了更高要求。由于政府部門對于某些技術(shù)含量較高的決策也沒有足夠的專業(yè)人士對所有技術(shù)性決策進行客觀評估[17]，因此就需要向社會組織購買公共服務(wù)，引入?yún)^(qū)別于政策制定者和執(zhí)行者的第三方評估機構(gòu)。所謂第三方評估機構(gòu)，是指除政府(政策制定方)與普通公眾(政策承受方)外，與該政策無直接利益關(guān)系的專家學者與第三方專業(yè)性評估機構(gòu)?！胺€(wěn)評”屬于專業(yè)性很強的工作，為了保證評估結(jié)論的科學性，必須按評估內(nèi)容要求，以服務(wù)外包的形式組織相關(guān)第三方專家進行分析研判。委托第三方評估需要健全并完善政府購買服務(wù)的制度支撐，以合同外包的形式規(guī)范“穩(wěn)評”外包費用支付標準和規(guī)則，激勵專業(yè)機構(gòu)參與評估。高等學校、科研機構(gòu)、社會中介組織、民間非政府組織社會評價研究機構(gòu)等各類智庫，應(yīng)在建構(gòu)法治國家的框架下，成為第三方“穩(wěn)評”的主導力量。培育第三方社會力量，將評估關(guān)口向決策前置，依靠第三方專業(yè)理論知識和研究經(jīng)驗，使其公正、客觀、獨立地行使第三方評估的權(quán)利，發(fā)揮評估的真正效能，充分發(fā)揮決策咨詢機構(gòu)的作用，并綜合運用多種研判方式，相互印證，有利于有效實現(xiàn)評估結(jié)果的民主化和科學性，提高社會治理的專業(yè)化、民主化水平。

3.重塑政府治理理念，提高公民特別是利益相關(guān)者參與“穩(wěn)評”的積極性

作為民意的發(fā)源地和風險的策源地，社會主體理應(yīng)成為“穩(wěn)評”主體，這是“穩(wěn)評”機制賴以生存和發(fā)展的前提。“如果政府繼續(xù)壟斷風險治理的職能,勢必會使人類在風險社會中越陷越深?！盵18]黨政部門應(yīng)摒棄自閉型束縛，重塑合作治理理念，擴大治理主體范圍，開創(chuàng)新時代黨政主導下的多元社會共治新格局?，F(xiàn)代公共政策具有如下特性：“一是政策目標群體規(guī)模更大、構(gòu)成更復雜，因而難以準確識別；二是公共政策具有很強的關(guān)聯(lián)性，即一項政策的制定或執(zhí)行有時會引發(fā)其他一些政策領(lǐng)域的風險從隱性逐漸演化為現(xiàn)實的沖突；三是政策效應(yīng)的顯現(xiàn)需要一定的時間過程(即時滯性)”[19]，決定了公共政策制定過程中公眾參與必不可少。而在我國，公眾參與“穩(wěn)評”的人數(shù)量少，即使參與也主要是包括聽證會、座談會、問卷調(diào)查等被動的線下“走形式”參與。因此，“穩(wěn)評”應(yīng)吸收盡可能多的社區(qū)、專家、公民，特別是受政策影響的利益相關(guān)者，即“那些能夠影響重大決策目標的實現(xiàn)或受重大決策目標影響的團體及其個人”[20]參與，以形成“以最重要的利益相關(guān)者為中心、以次重要的利益相關(guān)者為補充的、動態(tài)的穩(wěn)評活動單元”[20]。通過發(fā)動社會組織、大眾傳媒和相關(guān)公眾直接參與決策制定，充分保障這些社會主體的參與權(quán)、知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這在一定程度上有利于減少公眾對決策的風險認知偏差，也有助于提升他們的理性風險認知能力。