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        生態(tài)損害磋商:探索司法強制力新途徑
        ——評全國首例生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認案

        2018-02-05 22:32:37羅朝國
        中華環(huán)境 2018年5期
        關(guān)鍵詞:程序

        文 羅朝國

        2017年3月28日,根據(jù)申請人貴州省政府及開磷化肥公司、息烽誠誠勞務公同申請,清鎮(zhèn)市法院作出了(2017)黔0181民特6號 《民事裁定書》,確認申請人之間簽訂的《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》合法、有效并賦予其強制執(zhí)行力。這是兩辦于2015年12月3日印發(fā)并實施《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(下稱試點方案),在七省開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點以來,人民法院作出的首份對生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議進行司法確認的裁定。也是貴州省就如何賦予生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議以強制力,以保證磋商結(jié)果落到實處所進行的一種開拓性的探索,具有重要的實踐價值。

        簡要案情

        2012年,開磷化肥公司與息烽誠誠勞務公司簽訂《委托勞務協(xié)議》,由息烽誠誠勞務公司承擔開磷化肥公司污泥渣的清運工作。2012年底至2015年底,息烽誠誠勞務公司在未辦理任何堆存或傾倒手續(xù)的情況下,開始將污泥渣運往大鷹田地塊內(nèi)非法傾倒。之后被環(huán)保部門查處。

        貴州省環(huán)保廳在委托貴州省環(huán)科院對前述環(huán)境污染損害進行鑒定評估后,作為貴州省政府指定代表人,啟動了與開磷化肥公司、誠誠勞務公司的環(huán)境損害賠償磋商,并共同委托貴州省律協(xié)(下稱省律協(xié))作為第三方主持磋商事宜。后雙方達成賠償協(xié)議,明確由開磷化肥公司承擔工業(yè)廢渣清運處理費757.42萬元,由誠誠勞務公司、開磷化肥公司委托第三方按照《環(huán)境污染損害評估報告》的意見提出生態(tài)環(huán)境損害修復方案,經(jīng)貴州省環(huán)保廳同意后組織實施等內(nèi)容。于2017年1月13日由貴州省政府與賠償義務人共同向清鎮(zhèn)市法院申請對上述賠償協(xié)議進行司法確認。清鎮(zhèn)市法院立案受理,在貴州省高級法院網(wǎng)站對協(xié)議主要內(nèi)容進行了為期15天的公示之后,下達了司法確認裁定書。

        案件評析

        司法確認,為賠償協(xié)議落實提供強制力保障

        首次在司法實踐中以司法確認的方式,賦予當事人自行磋商達成的生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議以司法強制執(zhí)行效力具有重要創(chuàng)新意義。在兩辦出臺的試點方案中,對磋商協(xié)議達成以后,如何保障其落到實處,未作規(guī)定,留給試點實踐中去探索。我們認為,如果不賦予磋商協(xié)議以強制力,完全依賴義務人去自愿履行,將很難保障協(xié)議內(nèi)容落到實處,最終可能造成程序空轉(zhuǎn),使磋商制度失去意義。因此,以司法確認程序來保障賠償協(xié)議的最終執(zhí)行,無疑是一種有益的探索。

        由于試點方案對磋商的性質(zhì)沒有明確規(guī)定,導致實踐中存在爭議。有觀點認為,試點方案所規(guī)定的磋商程序應屬于行政磋商而非民事磋商,因此不宜引入民事司法確認程序,而應探索建立直接賦予行政賠償協(xié)議強制力的途徑。但是,我們認為,試點方案所規(guī)定的磋商制度應為民事磋商。其一,磋商的本質(zhì)是雙方在平等自由、意思自治的基本前提下進行的協(xié)商,是平等主體之間的磋商,符合民事協(xié)商的性質(zhì);其二,在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商語境下,國家是自然資源所有權(quán)人,行政機關(guān)作為經(jīng)國務院授權(quán)代表,基于所有權(quán)保護需要而啟動的索賠程序,是依據(jù)民事法律制度而產(chǎn)生的權(quán)利,與行政機關(guān)行使行政管理權(quán)無關(guān),故此類磋商亦應納入民事磋商的范疇。當然,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商確實還涉及對社會公眾環(huán)境權(quán)益的保護,如果賦予行政機關(guān)在磋商中完全的民事權(quán)利自由處分權(quán),可能會損害到相關(guān)公共利益,對此可以通過對其處分權(quán)設(shè)定一定的規(guī)則加以限制,但不應以此為由否定其民事磋商性質(zhì)。正是基于此種認識,我們認為清鎮(zhèn)市法院受理并對賠償協(xié)議予以司法確認的做法,是一種在現(xiàn)有制度框架下的探索創(chuàng)新,值得肯定。這份司法確認裁定的作出,邁出了以司法強制力保障生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議履行的具有標志性意義的一步。

        如果不賦予磋商協(xié)議以強制力,完全依賴義務人去自愿履行,將很難保障協(xié)議內(nèi)容落到實處。因此,以司法確認程序來保障賠償協(xié)議的最終執(zhí)行,無疑是一種有益的探索。

        第三方主持,為磋商程序公正合法助力

        我們注意到,本案磋商過程是在雙方共同委托的第三方省律協(xié)的組織下進行并達成協(xié)議的,具體由省律協(xié)下的生態(tài)文明律師服務團的律師提供法律服務、履行監(jiān)督義務。此種做法對試點方案而言有所突破。從試點方案解讀,磋商的啟動由作為賠償權(quán)利人行政機關(guān)主導,文中并無由第三方主持之意。但是,我們認為,此種做法作為一種試點性探索有其合理性。首先,委托第三方主持磋商,契合了《最高人民法院關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認程序的若干規(guī)定》所規(guī)定的調(diào)解程序,有利于與司法確認程序?qū)?。其次,由第三方居中主持磋商,有利于保證磋商的公平、公正、合法性。第三,考慮到對于環(huán)境污染這類專業(yè)性極強的損害賠償?shù)恼{(diào)解,本案沒有邀請人民調(diào)解員,而是由專業(yè)律師來主持磋商,為本案磋商協(xié)議的規(guī)范、公平、合法,并最終順利通過司法確認打下了堅實的基礎(chǔ)。當然,在實踐中,如果當事人未委托第三人主持,自行磋商達成了生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議,申請人民法院司法確認,只要協(xié)議內(nèi)容符合法律規(guī)定,人民法院也應予以支持。

        賠償權(quán)利人的確定,值得進一步推敲完善

        本案中,整個磋商過程是由賠償權(quán)利人貴州省政府指定代表人省環(huán)保廳推動完成的,在環(huán)保廳與賠償義務人達成賠償協(xié)議后,再由省政府作為申請人申請司法確認。此種方式,雖然符合試點方案規(guī)定精神,但是我們認為此種模式值得進一步推敲完善。從貴州情況看,省政府并沒有負責此項工作的專門機構(gòu),只是授權(quán)相應的環(huán)保、國土等職能部門具體負責此項工作。省政府全程均未參與磋商決策,只是最后作為一個程序上的賠償權(quán)利人來申請司法確認,而環(huán)保廳名義上只是相當于授權(quán)代表人地位,但實際上行使了全部的磋商決策權(quán)。可見這種模式并無實質(zhì)性意義,而且有違效率原則。因此,我們建議下一步的改革中,本著高效和權(quán)責一致的原則對賠償權(quán)利人的確定制度加以完善。在生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛中,相關(guān)行政機關(guān)只是經(jīng)授權(quán)代表國家行使所有者權(quán)利,與其行政職責相對脫鉤。此時,可以跳出職能部門各自行政職責的約束,參照國有企業(yè)對國家授權(quán)其經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)享有完全處分權(quán)的模式,探索概括性授權(quán)環(huán)保、國土等職能部門以自己名義作為賠償權(quán)利人。同時,考慮到生態(tài)環(huán)境損害往往具有綜合性,可能涉及多個職能部門的管轄領(lǐng)域,故可以采取首問負責制的模式,由最先啟動賠償磋商程序的職能部門就全部損害進行索賠。

        引入公告程序,強化對磋商協(xié)議的公眾監(jiān)督

        生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是就生態(tài)環(huán)境損害的賠償方式、賠償金額等進行的磋商,這種磋商具有一定的彈性,存在相互討價還價、妥協(xié)的過程,磋商的結(jié)果涉及公共利益,應當保障社會公眾的知情權(quán),故磋商協(xié)議應當接受社會的監(jiān)督。清鎮(zhèn)法院正是基于此種考慮,在受理司法確認申請后,參照環(huán)境民事公益訴訟司法解釋的規(guī)定,在門戶網(wǎng)站進行為期15天的公示,便于相關(guān)公眾對賠償協(xié)議的監(jiān)督。對此,我們認為這是有必要的。當然,如果申請人在磋商程序中,已經(jīng)履行了相關(guān)公告程序,則法院可以考慮不再公告。對于在公告期間收到的異議,我們認為法院應當進行審查。如果異議理由成立,應當要求賠償權(quán)利人、義務人結(jié)合該異議重新磋商,如能達成各方認可的賠償協(xié)議,則繼續(xù)司法確認程序。如不能達成新的協(xié)議,則終止司法確認程序,告知賠償權(quán)利人可以另行向法院提起訴訟。

        目前,貴州省通過司法確認賦予磋商協(xié)議以強制力的做法,得到了2017年12月17日兩辦發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的采納,在改革方案的磋商程序中明確“對經(jīng)磋商達成的賠償協(xié)議,可以依照民事訴訟法向人民法院申請司法確認”。當然,新的改革方案對司法確認模式的肯定,也還僅僅是在改革政策層面,還沒有上升為法律制度。因此,關(guān)于磋商性質(zhì)以及賦予其強制力的制度設(shè)計的爭議仍將繼續(xù)。但是,貴州法院將循著兩辦改革方案所設(shè)計的司法確認路徑,篤定生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商系民事磋商的認識,進一步深入探索和規(guī)范磋商協(xié)議司法確認程序,為中央總結(jié)推廣生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革經(jīng)驗提供司法實踐樣板。

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