□ 北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院 梅鳳喬

生態(tài)文明本質(zhì)上是人的文明，是人在處理其與自然之間的關(guān)系方面所展現(xiàn)出的進(jìn)步狀態(tài)，因此，它與工具文明如農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明相比，更加依賴于規(guī)制。

生態(tài)文明規(guī)制既包括肯定性的，也包括否定性的。對(duì)于污染、破壞環(huán)境等惡化人與自然關(guān)系的行為，亦即“反生態(tài)文明”的行為，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的法律責(zé)任制度予以遏止。2015年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳曾聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，要求在試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自2018年開(kāi)始在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，至2020年在全國(guó)范圍初步形成“責(zé)任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿?、修?fù)有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”。

放眼世界，迄今還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，建立了行之有效的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，但歐盟及其成員國(guó)、美國(guó)等先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)在立法和司法方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于建立和完善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，仍具有很好的借鑒意義。本文擬就歐盟《環(huán)境損害預(yù)防及補(bǔ)救之環(huán)境責(zé)任指令》（以下簡(jiǎn)稱“歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》”）、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》以及美國(guó)聯(lián)邦政府處理英國(guó)石油公司墨西哥灣原油泄漏案（以下簡(jiǎn)稱“墨西哥灣原油泄漏案”）的相關(guān)情況進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上，提出一些立法建議，供相關(guān)部門參考。

一、歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》

歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》于2004年4月發(fā)布，要求成員國(guó)在2007年4月30日之間通過(guò)國(guó)內(nèi)立法使之得到實(shí)施。這部指令旨在落實(shí)“污染者負(fù)擔(dān)原則”，盡可能預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境損害。

1.適用范圍。這一指令將“環(huán)境損害”界定為，人為引起的可度量的對(duì)受保護(hù)的物種及其棲息地的損害、對(duì)包括海水在內(nèi)的水體損害以及因污染引起的具有健康風(fēng)險(xiǎn)的土地?fù)p害。這里，有兩點(diǎn)值得特別關(guān)注：一是該指令未直接涉及大氣污染和固體廢物問(wèn)題，但適用于因大氣污染、固體廢物污染而引起物種及其棲息地、水體以及土地?fù)p害的情形；二是將有關(guān)的人身及財(cái)產(chǎn)損害排除在外，因?yàn)榇祟悊?wèn)題屬于侵權(quán)法范疇，同時(shí)也受歐盟《環(huán)境犯罪指令》的規(guī)制。

2.歸責(zé)原則。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》第四條規(guī)定，對(duì)于任何具有擴(kuò)散性質(zhì)的污染所引起的損害或即將出現(xiàn)的損害，行為人都負(fù)有責(zé)任采取預(yù)防或補(bǔ)救措施，而無(wú)論其是否存在過(guò)錯(cuò)，亦即環(huán)境損害責(zé)任適用嚴(yán)格責(zé)任原則。但由于武裝沖突、敵對(duì)行動(dòng)、國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)或叛亂以及無(wú)法避免或阻止的極端自然現(xiàn)象所引起的環(huán)境損害，則行為人不承擔(dān)責(zé)任。此外，這一指令不影響行為人在相關(guān)國(guó)際公約下享有的權(quán)利和義務(wù)，包括對(duì)環(huán)境損害承擔(dān)有限責(zé)任的權(quán)利。但對(duì)于物種及其棲息地的損害，則適用過(guò)錯(cuò)原則，亦即只有在行為人存在過(guò)錯(cuò)或疏忽的情況下才承擔(dān)責(zé)任。在存在多個(gè)行為人時(shí)，可以根據(jù)國(guó)內(nèi)法相關(guān)規(guī)定，在多個(gè)行為人之間進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)。

3.舉證責(zé)任。對(duì)于具有擴(kuò)散性質(zhì)的污染所引起的環(huán)境損害或由此引起的可能的環(huán)境損害，在追究相關(guān)行為人的責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能證明，該環(huán)境損害或潛在的環(huán)境損害與行為人的活動(dòng)之間存在因果關(guān)系。而舉證責(zé)任通常是由主管當(dāng)局來(lái)承擔(dān)。各成員國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法指定或明確一個(gè)或若干主管當(dāng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行本指令的規(guī)定。主管當(dāng)局在履行上述舉證責(zé)任時(shí)，可以要求相關(guān)行為人自行評(píng)估其行為引起的環(huán)境損害并提供相關(guān)信息。

4.行政指代。通常情況下，對(duì)于環(huán)境損害或即將出現(xiàn)的環(huán)境損害，加害人有義務(wù)采取有效的預(yù)防或補(bǔ)救措施。但在特殊情況下，主管當(dāng)局可以指定第三方代為采取相應(yīng)措施。但具體在何種情況下主管當(dāng)局可以行使上述職權(quán)，歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》并未做出明確規(guī)定，而是由成員國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法做出界定。在這種情況下，主管當(dāng)局有權(quán)從責(zé)任人那里收取相關(guān)費(fèi)用，用以補(bǔ)償?shù)谌揭虿扇☆A(yù)防或補(bǔ)救措施而產(chǎn)生的費(fèi)用。

5.財(cái)務(wù)保障。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》要求各成員國(guó)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法建立必要的財(cái)務(wù)保障制度，確保有財(cái)務(wù)上為環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施的實(shí)施提供保障，包括但不限于建立環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度，以便在某些特殊情況下，比如，涉案企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，依然有條件實(shí)施必要的環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施。

二、英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》

英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》是為實(shí)施歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》而在2009年制定的，在2015年進(jìn)行過(guò)修訂?？傮w上講，它與《環(huán)境責(zé)任指令》保持了一致性，但在許多方面做出了更加具體、明確的規(guī)定。

1.既往不咎。在2009年3月1日之前，亦即2009年頒布的英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》生效之前發(fā)生的環(huán)境損害，包括造成的環(huán)境損害出現(xiàn)在此日期之后但導(dǎo)致該環(huán)境損害發(fā)生的行為出現(xiàn)在此日期之前，則不受英格蘭《環(huán)境損害規(guī)例》的約束。

2.例外情況。與歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》相比，增加了一些不適用《環(huán)境損害規(guī)例》的情形，包括因恐怖主義行為引起的環(huán)境損害、因抵抗自然災(zāi)害而引起的環(huán)境損害、因國(guó)防或國(guó)際安全需要所采取的行動(dòng)招致的環(huán)境損害、因公共利益需要并在采取各種必要措施的情況下仍無(wú)法避免的環(huán)境損害等。

3.申訴規(guī)則?！董h(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境損害時(shí)，《環(huán)境損害規(guī)例》指定的執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境損害進(jìn)行調(diào)查，識(shí)別責(zé)任人，并向責(zé)任人發(fā)出通告，要求責(zé)任人采取必要的預(yù)防或補(bǔ)救措施。如果認(rèn)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)發(fā)出的通告有誤，當(dāng)事人可以提出申訴，同時(shí)提交相應(yīng)的證據(jù)。

4.連帶責(zé)任。當(dāng)存在多個(gè)主體對(duì)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任時(shí)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以要求已經(jīng)識(shí)別出來(lái)的一個(gè)或若干責(zé)任人先行承擔(dān)環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救責(zé)任。已經(jīng)先行承擔(dān)環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救責(zé)任者，可以依法要求其他責(zé)任人償付部分或全部費(fèi)用。

5.有效期限。對(duì)于導(dǎo)致環(huán)境損害的行為或事件舉行責(zé)任追究，《環(huán)境損害規(guī)例》規(guī)定，有效期限最長(zhǎng)為30年。也就是說(shuō)，如果導(dǎo)致環(huán)境損害發(fā)生的行為或事件實(shí)際產(chǎn)生在30年前，則執(zhí)行機(jī)構(gòu)不得要求相關(guān)人員承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境損害預(yù)防或補(bǔ)救措施及費(fèi)用。

三、墨西哥灣原油泄漏案

1.基本案情

墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生在2010年4月20日。當(dāng)晚10點(diǎn)左右，位于美國(guó)南部路易斯安那州沿海的隸屬于英國(guó)石油公司的一個(gè)石油鉆井平臺(tái)突然起火爆炸，造成7人重傷、至少11人失蹤。而在鉆井平臺(tái)爆炸沉沒(méi)約兩天后，海下受損油井開(kāi)始漏油，每天漏油在5000桶以上，甚至高達(dá)3萬(wàn)桶。浮油覆蓋面積長(zhǎng)160公里，最寬處72公里，造成5000多平方千米的油污區(qū)。經(jīng)過(guò)差不多3個(gè)月的不懈努力，直到2010年7月15日，原油泄漏才得到控制。

事件發(fā)生后，英國(guó)石油公司為應(yīng)急響應(yīng)和油污清除付出了140億美元的代價(jià)；同時(shí)支付45億美元的罰款，以中止刑事犯罪指控；還與部分受害人達(dá)成和解協(xié)議，同意賠償受害人損失103億美元。此外，因違反《清潔水法》，英國(guó)石油公司還不得不同意支付55億美元的民事罰款；因破壞自然資源，不得不向聯(lián)邦和5個(gè)州政府賠付共計(jì)81億美元。對(duì)于州政府和地方政府提出的經(jīng)濟(jì)損失賠償，英國(guó)石油公司愿意拿出59億美元進(jìn)行補(bǔ)償。作為一攬子解決方案，英國(guó)石油公司同意在此后18年里，通過(guò)分期付款的方式支付187億美元，建立一個(gè)基金，來(lái)處理環(huán)境方面的訴求。至此，英國(guó)石油公司因墨西哥灣原油泄漏直接付出的代價(jià)就高達(dá)670億美元。

2.公權(quán)介入

盡管在美國(guó)，環(huán)保組織相對(duì)發(fā)達(dá)，但在墨西哥灣原油泄漏案發(fā)生后，聯(lián)邦政府及州政府卻快速介入，對(duì)造成油污損害的英國(guó)石油公司施加了巨大的壓力。這是因?yàn)椋绹?guó)的自然資源都有明確的托管人。通常，聯(lián)邦自然資源的托管人是總統(tǒng)，而總統(tǒng)又會(huì)通過(guò)行政指令的方式指定具體人員，通常是聯(lián)邦政府相關(guān)部門主官，實(shí)際行使對(duì)聯(lián)邦自然資源的托管義務(wù)。當(dāng)自然資源受到影響或破壞時(shí)，托管人有義務(wù)代表公眾行使法定的相關(guān)權(quán)利，比如，美國(guó)的《油污法》規(guī)定，對(duì)于自然資源受到的損害，包括評(píng)估這些損害所涉及的費(fèi)用，由該自然資源的聯(lián)邦托管人或州托管人負(fù)責(zé)收回。此外，在美國(guó)司法部的職能職責(zé)中包括在聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)通過(guò)訴訟或其他適當(dāng)方式維護(hù)國(guó)家合法利益，所以，在墨西哥灣原油泄漏發(fā)生后，美國(guó)司法部與自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人一起行動(dòng)，要求英國(guó)石油公司承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。最后的和解協(xié)議由自然資源的聯(lián)邦托管人和州托管人或其代表簽署。

3.和解協(xié)議

和解協(xié)議或同意令是在美國(guó)法律訴訟中常見(jiàn)的一種結(jié)案方式。這種方式是由原告與被告通過(guò)協(xié)商，在法律訴訟之前或法律訴訟啟動(dòng)后的任何階段達(dá)成，并在法官監(jiān)督下執(zhí)行。通過(guò)和解協(xié)議，可以大大節(jié)省司法成本和結(jié)案時(shí)間，避免冗長(zhǎng)的訴訟以及訴訟帶來(lái)的不確定性。在美國(guó)，眾多環(huán)境訴訟是以和解協(xié)議方式結(jié)案的。墨西哥灣原油泄漏案中環(huán)境損害賠償，也是以和解協(xié)議的方式結(jié)案的。

四、對(duì)我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的思考

1.建立托管人制度。在我國(guó)，由于法律制度不健全，特別是沒(méi)有明確生態(tài)環(huán)境要素的托管人，使得面臨生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題時(shí)，沒(méi)有具體的機(jī)構(gòu)或人員代表國(guó)家提出權(quán)利主張。建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，首先必須解決這一問(wèn)題。

2.適當(dāng)限定適用范圍。生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題較之人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害，要復(fù)雜得多。國(guó)外在制定相關(guān)法律法規(guī)時(shí)對(duì)此是有所考慮的。其中，比較特殊的是大氣污染引起的生態(tài)環(huán)境損害。對(duì)于其他形式的生態(tài)環(huán)境損害，也要求相關(guān)部門掌握確鑿的證據(jù)。

3.區(qū)別運(yùn)用歸責(zé)原則。歐盟《環(huán)境責(zé)任指令》對(duì)于涉及物種及其生境的環(huán)境損害，規(guī)定采用過(guò)錯(cuò)原則；而對(duì)污染引起的環(huán)境損害，則采用嚴(yán)格責(zé)任原則。另外，對(duì)于涉及多個(gè)主體的環(huán)境損害，還規(guī)定了連帶責(zé)任。這對(duì)我國(guó)制定相關(guān)制度，具有借鑒意義。

4.建立財(cái)務(wù)保障機(jī)制。對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害，如果有充足的證據(jù)，那就需要承擔(dān)責(zé)任。通常，這種責(zé)任最終會(huì)體現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面。如果沒(méi)有建立財(cái)務(wù)保障機(jī)制，很多情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償是難以實(shí)現(xiàn)的。所以，歐盟都在相關(guān)法律中規(guī)定了相應(yīng)的財(cái)務(wù)保障機(jī)制。

5.靈活多樣的爭(zhēng)端解決方式。訴訟是解決生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛的方式之一，但不是唯一的方式，更不是最佳方式。在我國(guó)司法實(shí)踐中，包括和解協(xié)議在內(nèi)，有眾多的方式可以用于處理生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛問(wèn)題。

6.發(fā)揮人民檢察院的作用。相對(duì)于環(huán)保部門，人民檢察院在運(yùn)用法律方面具有優(yōu)勢(shì)。就好比在美國(guó)，司法部介入，對(duì)于自然資源托管人行使自己的托管職能，起到了非常積極的支持作用。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度建立過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮如何更好發(fā)揮人民檢察院的優(yōu)勢(shì)和作用。