張鵬+哈尼古麗·毛尼亞孜

摘 要：由于經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，我國生態(tài)環(huán)境也日益嚴(yán)峻，但在環(huán)境治理中，存在一些歷史遺留制度方面的問題，政府主體意識(shí)缺乏，生態(tài)行政執(zhí)法主體多重并責(zé)任不明，環(huán)境治理手段單一。究其原因，政府智能定位又失偏差，政府執(zhí)行不堅(jiān)決，績(jī)效考評(píng)較注重GDP的考評(píng)體系仍未根本上改變，公眾參與環(huán)境治理渠道不明確。政府要跟多的發(fā)揮政府在環(huán)境治理的責(zé)任要提高政府和政府官員的環(huán)境治理的主體意識(shí)和道德責(zé)任感，完善環(huán)境治理體系，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分保障公眾的話語權(quán)和知情權(quán)，鼓勵(lì)參與環(huán)境治理和監(jiān)督，以激活多重力量于環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：政府；環(huán)境治理；生態(tài)責(zé)任

黨的第十九次代表大會(huì)從國家新的戰(zhàn)略起點(diǎn)，明確指出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，是我國社會(huì)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，并生態(tài)文明建設(shè)加入國家建設(shè)的總布局。黨的第十八屆五中全會(huì)，首次把增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)寫入國家五年規(guī)劃。如何加強(qiáng)政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，推進(jìn)環(huán)境治理的現(xiàn)代化，已成為如何保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要議題。

一、相關(guān)概念的界定

一是環(huán)境與治理。所謂的環(huán)境，是指影響人類和發(fā)展的各種天然和經(jīng)過人工再造過的自然因素的總和，包括大氣、水、海洋、土地、礦床、森林、草原、野生動(dòng)物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝等[1]。俞可平的《治理與善治》一書中治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用[2]。

二是環(huán)境治理。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，環(huán)境管理就是政府主要借助強(qiáng)制力量，來實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境和與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的人類活動(dòng)的管理，它是一種以政府為單一主導(dǎo)的環(huán)境管理模式。這種環(huán)境管理模式存在諸多弊端，無法解決如今的日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，隨著多中心治理理論在環(huán)境管理領(lǐng)域的應(yīng)用，環(huán)境治理的理念和模式也就應(yīng)運(yùn)而生了。如今，有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境治理是“政府機(jī)構(gòu)、公民社會(huì)或跨國機(jī)構(gòu)通過正式或非正式機(jī)制管理和保護(hù)環(huán)境自然資源、控制污染及解決環(huán)境糾紛[3]?！?/p>

三是政府責(zé)任。當(dāng)前我國政府對(duì)環(huán)境保護(hù)提升到一個(gè)新的高度，在這個(gè)大的歷史背景下，我國眾多學(xué)者獻(xiàn)言獻(xiàn)策。龍獻(xiàn)忠教授認(rèn)為，“政府生態(tài)責(zé)任是政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過經(jīng)濟(jì)、行政、教育、法律等手段，積極地履行其在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)盡義務(wù)與法定職責(zé)，從而滿足可持續(xù)發(fā)展的需要[4]?！边@是十分符合我國現(xiàn)階段基本國情的闡述，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，運(yùn)用各種手段對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域履行職責(zé)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境和諧共進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。還有學(xué)者認(rèn)為“政府生態(tài)責(zé)任是政府的政治責(zé)任、倫理責(zé)任合乎邏輯的延伸，并體現(xiàn)了政府的社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任治理的[5]?！?/p>

二、我國環(huán)境問題產(chǎn)生的歷史背景

（一）壓縮型工業(yè)化與環(huán)境問題

所謂“壓縮型”的工業(yè)化是指與歐美發(fā)達(dá)國家相比，后起的發(fā)展中國家的工業(yè)化所用的時(shí)間少于發(fā)達(dá)國家的過程。這一概念最早是由聯(lián)合國開發(fā)署環(huán)境專家D.O.CONNER提出，即早期的歐美發(fā)達(dá)國家工業(yè)化所經(jīng)歷的有幾個(gè)世紀(jì)讓在東亞國家卻只用里幾十年的時(shí)間。因此工業(yè)化進(jìn)程被大大壓縮，與之相伴隨產(chǎn)生的環(huán)境問題就與發(fā)達(dá)國家顯著不同，表現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。在快速的工業(yè)化中，我國環(huán)境問題同樣表現(xiàn)出明顯的多樣性和復(fù)合性。

（二）從計(jì)劃到市場(chǎng)：雙重失靈

改革開放前，我國長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這種體制下，政府在國民經(jīng)濟(jì)處于主導(dǎo)地位，主要運(yùn)用計(jì)劃調(diào)控對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面干預(yù)。就環(huán)境保護(hù)而言，政府也主要運(yùn)用制定計(jì)劃、安排項(xiàng)目、劃撥資金并集體組織項(xiàng)目實(shí)施、負(fù)責(zé)設(shè)施運(yùn)行等方式來實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。但政府也因此承擔(dān)了過多的責(zé)任與義務(wù)，承擔(dān)的責(zé)任越來越重。改革開放后，我國開始了經(jīng)濟(jì)體制的改革，現(xiàn)已初步建立市場(chǎng)導(dǎo)向性的經(jīng)濟(jì)體制，但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善，存在“市場(chǎng)失靈”。在這種情況下，不僅存在管理不規(guī)范，還存不管理或根本不想管理。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與環(huán)境治理

由于歷史的原因，我國形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體系，城市和鄉(xiāng)村有很大的不同。具體在環(huán)境方面：1、城市不僅有著強(qiáng)有力的外部控制，同時(shí)居民有較好的環(huán)保意識(shí)。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，人民對(duì)于環(huán)境問題和相關(guān)環(huán)保政策缺少了解，甚至毫不知曉，環(huán)保意識(shí)不明顯。2、由于城市居民對(duì)于環(huán)境問題及其危害有較為全面的認(rèn)識(shí)，擁有很強(qiáng)的反饋能力，因此可以為環(huán)境治理的監(jiān)督者和促進(jìn)政府采取措施治理環(huán)境的重要的力量。在農(nóng)村這種情況卻不同，農(nóng)村環(huán)境治理多為政府單項(xiàng)或強(qiáng)制，缺乏積極的反饋。以上這些情況導(dǎo)致了一些在城市行之有效的政策措施，到了農(nóng)村地區(qū)就很難運(yùn)行。

三、政府履行環(huán)保責(zé)任的現(xiàn)狀

（一）政府及其官員的生態(tài)責(zé)任意識(shí)缺乏

1、盲目追求政績(jī)

我國的實(shí)際考核體系中缺乏生態(tài)環(huán)境的指標(biāo)或者說不嚴(yán)格按指標(biāo)要求執(zhí)行考核。因此，有些地方政府部門就容易放松對(duì)自身與環(huán)境相關(guān)的行為的要求，就容易產(chǎn)生僥幸心理。受到這些因素的影響，有些政府部門制定規(guī)劃就已經(jīng)記為主，其結(jié)果是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境卻惡化了。而且，以GDP為宗有些官員有意無意地忽視環(huán)境。

2、環(huán)境尋租現(xiàn)象普遍

政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在實(shí)際實(shí)施過程中，由于對(duì)政府缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制約，濫用權(quán)力的現(xiàn)象多有發(fā)生。就如孟德斯鳩所說，“一切有權(quán)力的人都容易走向?yàn)E用權(quán)力，這是一條千古不變的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人直到把權(quán)用到極限方可休止?！钡胤秸捌涔珓?wù)人員會(huì)因?yàn)槊つ康淖非蟊镜貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)的提高而選擇鋌而走險(xiǎn)，對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重的企業(yè)開綠燈，對(duì)他們破壞生態(tài)環(huán)境的行為睜一只眼閉一只眼，或者直接掛牌保護(hù)等。

（二）運(yùn)動(dòng)式治理方式普遍endprint

“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是目前環(huán)境治理中最為依賴的一種手段，它通常源于一些重大環(huán)境污染事件的發(fā)生或者國家新一輪環(huán)境治理政策出臺(tái)，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)就此作出指示，相關(guān)的政府部門召開會(huì)議部署專項(xiàng)整治行動(dòng)，然后由執(zhí)法部門對(duì)重點(diǎn)地區(qū)和行業(yè)展開檢查，在規(guī)定期限之后總結(jié)專項(xiàng)行動(dòng)的成績(jī)并予以表彰[6]”比如，“在北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博、廣州亞運(yùn)等期間，為了實(shí)現(xiàn)賽事期間空氣清新，相關(guān)部門均通過關(guān)停城市群內(nèi)施工工地、污染企業(yè)，限制機(jī)動(dòng)車上路等方式來減少空氣污染；再如自PM2.5備受矚目以來，類似‘全?。ㄊ小^(qū)）上下一心，打一場(chǎng)空氣的攻堅(jiān)戰(zhàn)的口號(hào)頻頻出現(xiàn)在各地政府政策文件中”。

四、地方政府履行生態(tài)責(zé)任的路徑選擇

（一）我國的環(huán)境政策要符合我國國情

辨證唯物主義認(rèn)為，任何事物的矛盾都是具有共性和個(gè)性，針對(duì)事物要具體問題具體分析。環(huán)境政策的選擇必須考慮我國的現(xiàn)實(shí)國情，發(fā)展階段，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)要以經(jīng)濟(jì)承受能力為準(zhǔn)。在發(fā)展的低級(jí)階段，較高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)意味著較高的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，這這一代價(jià)如果超越了發(fā)展中國家的承受能力，將會(huì)造成巨大損失。但這并不是意味著可以不顧環(huán)境的承受能力只發(fā)展經(jīng)濟(jì)。對(duì)我國的環(huán)境治理而言，把經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與環(huán)境治理有機(jī)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)應(yīng)當(dāng)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，使得環(huán)保能力隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而不斷提高。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)和完善政府在環(huán)境管理中的作用

1、政府行為要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求

由直接的行政干預(yù)為主轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)政策及法律政策管理為主，通過制定政策、提供服務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)督等措施來實(shí)現(xiàn)宏觀和間接管理，從外部環(huán)境方面為實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供相應(yīng)的制度保障。

2、政府要大力培育社會(huì)環(huán)保組織

社會(huì)環(huán)保組織指的是介于國家政治組織、行政組織及企業(yè)與社會(huì)利益集團(tuán)之間的組織。因這些組織多以非官方的第三方出現(xiàn)。可以相對(duì)獨(dú)立、公正、客觀的進(jìn)行環(huán)保活動(dòng)。科研作為政府與社會(huì)、公民交流溝通的中間環(huán)節(jié)。各類環(huán)保組織可以發(fā)展成為一個(gè)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為保護(hù)環(huán)境發(fā)揮積極的作用。因此，國家應(yīng)制定相應(yīng)的發(fā)展條例，支持其發(fā)展。

（三）健全公眾參與的法規(guī)制度

隨著公眾環(huán)境意識(shí)的覺醒，公眾參與環(huán)境治理、維護(hù)自身的權(quán)利和利益的意識(shí)也越來越強(qiáng)。公民享有在安全、良好的生態(tài)環(huán)境中生存發(fā)展的權(quán)利，政府有義務(wù)實(shí)現(xiàn)公民的正當(dāng)權(quán)利?！肮妳⑴c制度是公眾及其代表根據(jù)國家環(huán)境法律賦予的權(quán)力和義務(wù)與參與環(huán)境保護(hù)的制度，是政府或環(huán)保行政部門依靠公眾的智慧和力量，制定環(huán)境政策、法律、法規(guī)，確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境可行性，監(jiān)督環(huán)境法的實(shí)施，調(diào)處污染事故，保護(hù)生態(tài)環(huán)境的制度”。

五、結(jié)語

多數(shù)人認(rèn)為政府是生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)的主體，普遍認(rèn)為環(huán)境治理以個(gè)人之力很難奏效，因此對(duì)政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的心理依賴。而政府雖然是生態(tài)環(huán)境治理的主導(dǎo)者，但是并不是唯一的環(huán)境治理的主體，因此政府要環(huán)境問題真正改善就需要積極的發(fā)動(dòng)公民，引導(dǎo)公民，教育公民。同時(shí)，隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，社會(huì)公眾對(duì)參與環(huán)境治理的積極性日益高漲，但缺乏相關(guān)渠道，公眾的參與行動(dòng)僅是對(duì)政府環(huán)境治理的評(píng)價(jià)而未真正參與其中，評(píng)價(jià)也是事后評(píng)價(jià)。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，相信可以通過加大對(duì)公眾環(huán)境宣傳，提高公民的環(huán)保意識(shí)；繼續(xù)加大制度建設(shè)和信息公開，保障公眾的知情權(quán)和話語權(quán)，拓展公眾參與渠道；從而逐步形成地方政府主導(dǎo)，社會(huì)公眾泛參與的生態(tài)環(huán)境治理的模式，逐步摒棄運(yùn)動(dòng)式的治理方式，使生態(tài)環(huán)境治理成為日常工作的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)人人參與、日日治理的美好愿景。

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