楊帆

摘 要：扶貧是一項(xiàng)重要的公共服務(wù)，涉及貧困地區(qū)的振興發(fā)展和貧困人口的收入水平及生存質(zhì)量的改進(jìn)，是實(shí)施共享發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面小康戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵工作。十八大以來(lái)，黨和政府高度重視扶貧工作的開(kāi)展，提出了一系列有關(guān)扶貧的新論斷。本文從政府購(gòu)買扶貧服務(wù)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的角度提出了政府在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中應(yīng)把握好四個(gè)環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：扶貧；政府購(gòu)買；政府職能轉(zhuǎn)變；契約精神

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。這一方針指引著我國(guó)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新，對(duì)于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、激發(fā)社會(huì)活力、提升公共服務(wù)效能具有深遠(yuǎn)意義。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)的扶貧實(shí)踐中，政府擔(dān)當(dāng)著“資源分配者”和“服務(wù)提供者”的角色，通過(guò)劃撥轉(zhuǎn)移支付、制定地方財(cái)政預(yù)算、落實(shí)扶貧責(zé)任制的行政方式開(kāi)展工作，對(duì)扶貧攻堅(jiān)、提高民生福利和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)揮了巨大作用，取得舉世矚目的成就。但是這種“單方供應(yīng)”的模式也存在信息不對(duì)稱的“道德風(fēng)險(xiǎn)”“政策滲漏”“面子工程”以及“扶貧投入的邊際效益遞減”等實(shí)際問(wèn)題。如何通過(guò)扶貧工作的體制創(chuàng)新，提升扶貧服務(wù)的效能，是一項(xiàng)需要深入研究的現(xiàn)實(shí)課題。

政府購(gòu)買扶貧服務(wù)是指政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、定向委托、邀標(biāo)等形式吸引社會(huì)力量多層面、多形式地參與貧困地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和貧困人口脫貧致富的工作。2005年，國(guó)家扶貧辦公室等部門(mén)與非政府組織合作在江西實(shí)施的村級(jí)扶貧規(guī)劃項(xiàng)目的正式啟動(dòng)，代表著我國(guó)政府的扶貧資源首次公開(kāi)向社會(huì)組織開(kāi)放?？v觀十多年來(lái)的實(shí)踐，政府購(gòu)買扶貧服務(wù)總體上規(guī)模較小，合作領(lǐng)域較為單一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，管理規(guī)范有待增強(qiáng)。提升政府購(gòu)買扶貧服務(wù)效能，需著力把握好以下環(huán)節(jié)。

一、培育扶貧服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)

政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的核心在于改變傳統(tǒng)扶貧服務(wù)由政府“單方供應(yīng)、自我評(píng)估”的運(yùn)行模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的有效結(jié)合，通過(guò)政府由扶貧服務(wù)的“資源分配者”與“服務(wù)提供者”角色的合理分離，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，提高扶貧工作的效率和質(zhì)量。受長(zhǎng)期以來(lái)的“大政府、小社會(huì)”傳統(tǒng)權(quán)力格局的影響，我國(guó)社會(huì)力量的扶貧作用十分有限，主要是少數(shù)依靠政府影響力、動(dòng)員力的社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)家等所推進(jìn)的公益慈善行動(dòng)，缺乏真正意義上的扶貧服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。貧困原因復(fù)雜多樣，決定扶貧服務(wù)的內(nèi)容和方式應(yīng)當(dāng)是多元的，除了直接的、以產(chǎn)業(yè)為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的扶貧，還包括間接的、創(chuàng)設(shè)發(fā)展條件的教育扶貧、健康扶貧、水利及交通設(shè)施扶貧等。因此，政府?dāng)U大購(gòu)買扶貧服務(wù)需要合理確定適宜購(gòu)買的主體項(xiàng)目。另外，在培育和扶持服務(wù)供給主體方面，通過(guò)適當(dāng)降低門(mén)檻，特別是降低貧困地區(qū)本土社會(huì)組織的注冊(cè)條件，確保其獲得資金獨(dú)立運(yùn)作、行政合法性以及社會(huì)合法性。在此基礎(chǔ)上，借助免稅登記杠桿等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其“量”的增長(zhǎng)。對(duì)新生的社會(huì)組織，政府可以借助資助性投入和資助性購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行催化，創(chuàng)造社會(huì)組織“借用政府資源成長(zhǎng)”的條件。同時(shí)，組織各方面的專家為其舉行相關(guān)培訓(xùn)，協(xié)助社會(huì)組織提升項(xiàng)目操作能力，增強(qiáng)其組織能力和專業(yè)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織承接扶貧服務(wù)的“質(zhì)”的提升。

二、增強(qiáng)政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的契約規(guī)范

作為一種新的公共服務(wù)體系的營(yíng)造，政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的內(nèi)在機(jī)理是以契約責(zé)任關(guān)系建構(gòu)與社會(huì)力量扶貧服務(wù)之間的聯(lián)系，在互動(dòng)與制衡、風(fēng)險(xiǎn)與激勵(lì)的契約管理基礎(chǔ)上提高財(cái)政資金的利用效益。增強(qiáng)政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的契約規(guī)范，首先，需要客觀梳理、評(píng)價(jià)各項(xiàng)扶貧服務(wù)的可社會(huì)化程度，掌握項(xiàng)目可能具備的競(jìng)爭(zhēng)性程度、量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、確定授權(quán)程度，從而對(duì)各項(xiàng)可社會(huì)化的扶貧服務(wù)進(jìn)行分門(mén)別類的管理。其次，需要科學(xué)制定扶貧服務(wù)提供者的激勵(lì)制度。正如組織行為學(xué)所揭示的，科學(xué)的激勵(lì)制度能夠平衡合作者之間的目標(biāo)差異。政府購(gòu)買扶貧服務(wù)是將一些切實(shí)可行的扶貧服務(wù)項(xiàng)目從政府部門(mén)轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，這意味著責(zé)任和激勵(lì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，即從政府體制單一組織內(nèi)部上下級(jí)直接的行政責(zé)任和利益激勵(lì)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c體制外的多元組織之間的目標(biāo)責(zé)任和利益激勵(lì)的轉(zhuǎn)變。擬定扶貧服務(wù)購(gòu)買合同之前，需邀請(qǐng)潛在的競(jìng)標(biāo)者和相關(guān)專家參與服務(wù)范圍、責(zé)任、激勵(lì)及懲罰條款等內(nèi)容的公開(kāi)討論和協(xié)商，廣泛聽(tīng)取各方的意見(jiàn)和建議，合理決策。在此過(guò)程中，政府應(yīng)善于使用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、聲譽(yù)激勵(lì)、長(zhǎng)期契約激勵(lì)等多元激勵(lì)策略。最后，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控，正確評(píng)估、預(yù)測(cè)各類社會(huì)化扶貧服務(wù)項(xiàng)目可能隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，并有意識(shí)地針對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)建立風(fēng)險(xiǎn)防范框架，尤其是風(fēng)險(xiǎn)防范的責(zé)任框架。在獨(dú)立審計(jì)或第三方評(píng)估基礎(chǔ)上，對(duì)達(dá)不到既定標(biāo)準(zhǔn)的扶貧服務(wù)，不僅要追究購(gòu)買方的責(zé)任，同時(shí)也要追究供應(yīng)方的責(zé)任，通過(guò)約束機(jī)制克服扶貧服務(wù)承接方和政府的卸責(zé)行為，降低扶貧資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善信息公開(kāi)制度，提高扶貧資源利用的透明度

在信息不完全的背景下，合作一方可能會(huì)利用另一方對(duì)信息掌握不充分而損害對(duì)方的利益，這種情況廣泛存在于商品交易以及委托—代理的服務(wù)關(guān)系之中。政府購(gòu)買扶貧服務(wù)蘊(yùn)含諸多環(huán)節(jié)的信息失靈風(fēng)險(xiǎn)，包括政府體制內(nèi)管理職能部門(mén)及權(quán)力者個(gè)人之間、政府與社會(huì)力量之間、扶貧服務(wù)的提供者與接受者之間都可能存在因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱而出現(xiàn)的“跑、冒、滲、漏”等問(wèn)題，損害政府的公信力。為此，需加強(qiáng)相關(guān)的信息公開(kāi)制度建設(shè)，創(chuàng)立政府購(gòu)買扶貧服務(wù)門(mén)戶網(wǎng)站，開(kāi)通網(wǎng)上調(diào)查和信息交互欄目，接受公眾對(duì)扶貧情況的反映和建議，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)心的內(nèi)容。對(duì)于扶貧服務(wù)的招投標(biāo)項(xiàng)目，要利用電子信息屏、固定公開(kāi)欄等形式進(jìn)行信息公開(kāi)，加強(qiáng)購(gòu)買過(guò)程的見(jiàn)證，接受利益相關(guān)者的監(jiān)督。增強(qiáng)政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的信息公開(kāi)，也有助于避免或提防“合作慣性”現(xiàn)象，即政府與某社會(huì)組織初次合作后會(huì)傾向于將類似的服務(wù)項(xiàng)目繼續(xù)委托給該組織，這在本質(zhì)上就構(gòu)成了一種新的合作壟斷關(guān)系，遏制扶貧服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育。實(shí)踐表明，多個(gè)服務(wù)提供者不僅有利于避免成本虛高、效率低下等風(fēng)險(xiǎn)，而且競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的存在能夠生成一個(gè)有效運(yùn)作的制衡與退出機(jī)制。

四、構(gòu)建社會(huì)扶貧的績(jī)效評(píng)估制度

構(gòu)建政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的績(jī)效評(píng)估制度，蘊(yùn)含著對(duì)政府管理是職能部門(mén)和扶貧服務(wù)供給者行為績(jī)效的雙重評(píng)估，兩者聯(lián)系密切，社會(huì)力量是否按照合同要求履行好責(zé)任，取得政府和幫扶對(duì)象的滿意，是考核和評(píng)價(jià)這一工作的關(guān)鍵。在以往的實(shí)踐中，政府一般側(cè)重于“是否簽訂合同、合同給誰(shuí)”前期階段管理，至于合同簽訂后的服務(wù)跟進(jìn)、質(zhì)量監(jiān)控與評(píng)估等，則疏于管理。扶貧服務(wù)采購(gòu)具有目標(biāo)多元性、層次復(fù)雜性、過(guò)程持續(xù)性的特點(diǎn)，要求政府作為采購(gòu)方應(yīng)充分注意合同簽訂前后階段的管理。首先，要合理設(shè)定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。根據(jù)不同的評(píng)估目的和評(píng)估對(duì)象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系指標(biāo)。盡管扶貧服務(wù)的領(lǐng)域不同，考核評(píng)估的具體目標(biāo)有各自的特殊性，但總體上涵蓋經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)兩大層次，需要從扶貧項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)或?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量、民主水平等多個(gè)角度對(duì)其績(jī)效進(jìn)行考核。其次，需要推行第三方評(píng)估制度，監(jiān)測(cè)各類政府購(gòu)買的扶貧服務(wù)到村到戶情況、就業(yè)增收情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧對(duì)象培訓(xùn)等公共服務(wù)和社會(huì)保障等情況；評(píng)估合同責(zé)任落實(shí)情況、計(jì)劃推進(jìn)情況、政府和群眾的滿意度等。通過(guò)專業(yè)的考核評(píng)估，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)和做法。最后，將項(xiàng)目結(jié)束后的評(píng)估結(jié)果在相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上公布，接受社會(huì)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督。并且將評(píng)估結(jié)果寫(xiě)進(jìn)社會(huì)組織或企業(yè)、個(gè)人的誠(chéng)信檔案，以構(gòu)筑政府購(gòu)買扶貧服務(wù)的優(yōu)良社會(huì)基礎(chǔ)。endprint