文 黃虞 張梓太

我國建立的環(huán)境公益訴訟制度和正在全面推行的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，二者在訴訟范圍和訴訟目的等多方面存在競合，這二者目前處于平行關系。關于兩者的關系，學界有許多探討，筆者認為應當理順起訴順位，建立“政府-檢察院-檢察院公眾或社會公益組織”三層遞進的訴訟主體結構。

我國《民事訴訟法》第五十五條和《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定了符合條件的社會組織或檢察院有權提起環(huán)境公益訴訟?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（下稱《改革方案》）規(guī)定：“國務院授權省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內生態(tài)環(huán)境損害賠償權利人?！笨梢?，兩項制度確立的起訴主體存在差異，不同的主體起訴會觸發(fā)不同的訴訟機制。厘清兩個訴訟的訴訟主體的起訴順位，是厘清其關系的重點。

關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟之間的順位和銜接問題，《改革方案》中要求：“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟之間銜接等問題，由最高人民法院協商有關部門根據實際情況制定指導意見予以明確?！痹谠圏c實踐過程中，山東省高級人民法院印發(fā)的《關于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見》（魯高法[2017]40號）中規(guī)定：“……七、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與其他訴訟的關系。省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也不影響人身和財產權利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。相關案件可以由同一審判組織一并審理，并考慮各個案件裁判的協調一致”，但由于這是一個地方高級人民法院的指導意見，且尚在試點期間，所以還不能適用于全國。由于目前并沒有全國性的法律法規(guī)政策或司法解釋對環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴訟主體起訴順位進行規(guī)定，所以根據現有規(guī)定理解，二者暫時是平行的關系，具有法定原告資格的主體均可提起訴訟，對于同一個生態(tài)環(huán)境損害行為，如果國務院授權省級、市地級政府先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，即適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，如果檢察院或適格的環(huán)保組織先提起環(huán)境公益訴訟，則適用環(huán)境公益訴訟制度。這可以視為在環(huán)境問題突出的情況下，我國采取的一種充分調動各方訴訟積極性的做法。

雖然目前生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟沒有先后順位之分，但不難看出，它們的適用范圍和訴訟目的具有高度相似性，二者關系密切。環(huán)境公益訴訟的適用范圍直接體現在《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條中的“對污染環(huán)境……等損害社會公共利益的行為”“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護……等損害社會公共利益”、《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十八條中的“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”以及《解釋》第一條：“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”的明確表述。而生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的適用范圍體現在《改革方案》：“……發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果的，各地區(qū)應根據實際情況，綜合考慮造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度以及社會影響等因素，明確具體情形”，該表述是對于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍的兜底規(guī)定，也是對其適用范圍的特征描述，可以明顯看出，這兩種訴訟都是指向污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，旨在救濟涉及環(huán)境的社會公共利益，那么目前這種兩者并行的狀況是否會導致訴訟資源的浪費呢？是否有更好的制度安排解決這些適格主體的起訴順位問題呢？

學界探討

對此，我國許多學者進行了深入探討，以下是一些具有代表性的觀點：

生態(tài)環(huán)境損害多元化救濟體制

有學者認為針對生態(tài)環(huán)境損害的公益性、社會性特征，主張構建民事訴訟救濟機制、環(huán)境公益訴訟救濟機制、環(huán)境行政法律救濟機制以及環(huán)境責任社會化救濟機制等多元化的生態(tài)環(huán)境損害法律救濟機制。有的學者的意見更為明確，認為目前較為合理的做法是不予設置起訴順位，所有具備法定原告資格的主體均可提起訴訟。省級政府的起訴率先立案就適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，環(huán)保組織的起訴率先立案就適用環(huán)境公益訴訟。

“政府-公民、法人及其他組織”雙層遞進的救濟主體結構

有學者認為，并非所有具有起訴資格的主體均享有同等的主體資格，而應建立起一種雙層遞進的救濟主體結構。具體來說，應當從公共利益考量的角度賦予政府優(yōu)先的救濟主體資格，并從對政府的合理規(guī)制和公眾有效參與的角度，賦予公民、法人及其他組織第二層級的救濟主體資格?！暗谝粚蛹墶钡闹黧w相對于“第二層級”的主體而言具有優(yōu)先權，即只有在第一層級的主體不履行維護和救濟生態(tài)環(huán)境公益的情況下，第二層級的主體方能啟動救濟程序。

“政府-檢察院-公眾或社會公益組織”三層遞進的救濟主體結構

有學者認為，未來在我國應建立“以環(huán)保行政機關為基本求償主體”“以檢察機關為主要監(jiān)督主體”“以公眾為督促主體”的三位一體的生態(tài)損害求償機制，并依循如下索賠流程：

第一，由環(huán)保行政機關組織代為履行生態(tài)損害修復責任的，由組織實施或擬組織實施生態(tài)損害修復代履行工作的國務院或地方各級人民政府的相關環(huán)境、資源、生態(tài)環(huán)境主管部門代表國家向生態(tài)損害賠償責任人提起生態(tài)損害求償訴訟。

第二，如果前述負有修復和求償職責的國家或地方行政主管部門不履行職責的，則由相應的檢察機關通過發(fā)出生態(tài)損害修復求償檢察建議書，或通過向不依法履職的環(huán)保行政機關提起生態(tài)損害修復求償公益訴訟等方式督促其履行職責。

第三，賦予公眾或環(huán)保公益組織向負有生態(tài)損害修復、求償職責的環(huán)保行政機關或相應檢察機關請求履行職責的權利，對于有關行政機關和檢察機關均不履行職責的情況，則應允許環(huán)保公益組織依法運用環(huán)境民事公益訴訟向生態(tài)損害賠償責任人求償。

地方實踐

在實際試點案件的處理中，對于生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟，試點地方主要有兩種處理方式：

一種是將生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與公益訴訟合并審理的做法。重慶市第一中級人民法院在“重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司偷排廢水案”的審理中，將市政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與重慶兩江志愿者服務發(fā)展中心提起的環(huán)境公益訴訟合并審理。這種合并審理的做法確實是對傳統(tǒng)訴訟規(guī)則的突破，但是在學理上依舊爭論頗多。有學者認為這樣的做法在現行法律中可以尋找到“依據”，即《解釋》第十條規(guī)定：“有權提起訴訟的其他機關和社會組織在公告之日起三十日內申請參加訴訟，經審查符合法定條件的，人民法院應當將其列為共同原告；逾期申請的，不予準許?！逼湔J為該條中的“有權提起訴訟的其他機關”可以理解為包括生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中的賠償權利人——政府，但是筆者根據《解釋》的上下文理解，此處的“有權提起訴訟的其他機關和社會組織”應該理解為在環(huán)境公益訴訟中，有訴權的其他機關或社會組織，而不應該想當然理解為包括其他所有類型訴訟中的有訴權的其他機關。

另一種做法是政府與有資格的社會公益組織共同針對環(huán)境損害提起訴訟。在“德司達（南京）染料公司傾倒廢酸案”中，江蘇省環(huán)保廳在其官方網站的新聞稿中提到“這是江蘇省人民政府首起以賠償權利人身份提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。江蘇省人民政府與江蘇省環(huán)保聯合會攜手作為共同原告提起訴訟。據悉，此案是江蘇省作為國務院確定的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點省以來，省政府與省環(huán)保聯合會攜手作為共同原告提起的首例環(huán)境民事公益訴訟”，并且在許多類似的官方通報之中使用了同樣的表達，這令筆者疑惑：既然江蘇省人民政府作為賠償權利人提起的是“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”，那么江蘇省環(huán)保聯合會又如何成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格原告呢？既然是“首例環(huán)境民事公益訴訟”，那么江蘇省人民政府又依據什么成為環(huán)境公益訴訟的原告呢？該訴訟到底是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟還是環(huán)境民事公益訴訟？

建立三層遞進的訴訟主體結構

這些試點實踐中的種種矛盾和問題反映出了目前生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴和環(huán)境公益訴訟平行的做法是存在一定問題的，如果不對其起訴順位加以規(guī)定，梳理出一套較為嚴密的訴訟制度，那么在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的推行中，會出現更多的“糊涂賬”。筆者認為，應當建立“政府-檢察院-檢察院公眾或社會公益組織”三層遞進的訴訟主體結構。即政府對于生態(tài)環(huán)境損害案件有優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的權利，同時也是責任。若有關政府不履行職責、不積極行使訴權，則檢察機關有權發(fā)出檢察建議書或通過提起環(huán)境行政公益訴訟來督促政府履行職責。最后，若有關政府和檢察院均不履行職責，則公眾或有資格的環(huán)保組織有權通過提起環(huán)境行政公益訴訟來督促其履行職責，或直接針對生態(tài)環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟。

政府作為行政執(zhí)法機關，在生態(tài)環(huán)境損害事件的發(fā)現和處理中，都處于“第一線”。生態(tài)環(huán)境損害案件涉及許多專業(yè)性問題，政府在專業(yè)人員和專門性手段上具有別的主體無可比擬的優(yōu)勢，并且在行政執(zhí)法中掌握著第一手事實和證據，所以在賦予其行政執(zhí)法權力的同時，賦予其優(yōu)先提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴的權利，是合理的，有助于及時制止生態(tài)環(huán)境損害行為，縮短訴訟準備時間，提高起訴效率。

如上所說，政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權利同時也是其責任，這是生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴常態(tài)化的保證。但是由于在生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴中，政府可能在不同環(huán)節(jié)中既是“運動員”又是“裁判員”，比如在公布的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估機構機構名單里，相當一部分機構與當地政府有著密切聯系，其鑒定過程和結果的公正性不無質疑，又比如在一些訴訟裁判的執(zhí)行過程中，特別是被判決修復生態(tài)環(huán)境的情形，因執(zhí)行監(jiān)督的長期性和艱巨性，政府可能被法院委托作為監(jiān)督者。所以，必須對政府進行監(jiān)督。檢察院本來就是我國的法律監(jiān)督機關，賦予檢察院對政府不履行生態(tài)環(huán)境損害求償職責的監(jiān)督權力，可以降低制度銜接的成本，提高工作效率。

鼓勵公眾參與、建立社會監(jiān)督和督促機制也是推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度必不可少的部分，賦予公眾和環(huán)保組織通過提起環(huán)境行政公益訴訟來督促其履行職責，或直接針對生態(tài)環(huán)境損害提起環(huán)境公益訴訟的權利，有助于鞭策有關國家機關積極履行法定職責。