沈滿洪

摘要 河長制由江蘇省無錫市首創(chuàng)。河長制的發(fā)展經(jīng)歷了個別首創(chuàng)、局部擴散和全面推進(jìn)等三個階段。河長制的誕生源于水資源危機、水環(huán)境危機、水生態(tài)危機等水危機，而水危機的根源在于水體制失靈、水機制失靈和水制度失靈。河長制的實質(zhì)是對現(xiàn)有河流管理制度的統(tǒng)籌，是對現(xiàn)有河流管理權(quán)威的加強，是對現(xiàn)有河流管理職責(zé)的監(jiān)管。河長制的環(huán)境績效是單一的正面效應(yīng)，而河長制的經(jīng)濟績效和社會績效則具有雙重性。從實施河長制的地區(qū)觀察，河流的水環(huán)境質(zhì)量顯著改善。河長制的實施，倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，出現(xiàn)經(jīng)濟生態(tài)化和生態(tài)經(jīng)濟化的趨勢，但是，也呈現(xiàn)出“不惜代價治水”的高成本問題。河長制的實施，強化了政府主體的作用，弱化了市場主體的作用；強化了政府機制的功能，弱化了社會機制的功能；強化了河長的職能，弱化了原治水部門的職能。在水危機和水制度危機十分嚴(yán)峻的背景下，即使存在河長制的負(fù)面影響，只要正面效應(yīng)大于負(fù)面效應(yīng)，河長制依然是值得肯定的。分析已有治水機構(gòu)及治水機制可知，河長制的職能定位應(yīng)該是調(diào)查研究、綜合協(xié)調(diào)、考核評價、監(jiān)督檢查。河長制的可能模式包括政府主導(dǎo)型模式——黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長、社會主導(dǎo)型模式——社會賢達(dá)擔(dān)任河長和市場主導(dǎo)型模式——企業(yè)家擔(dān)任河長，在一定的時期也許是三種模式同時并存。從歷史長河來觀察，河長制是特定歷史階段的產(chǎn)物。隨著現(xiàn)代水治理體系和水治理機制的完善，河長制最終將退出歷史舞臺。

關(guān)鍵詞 河長制；制度績效；制度創(chuàng)新

中圖分類號 X196文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2018）01-0134-06DOI：10.12062/cpre.20171019

2016年底中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》標(biāo)志著河長制已經(jīng)從“自下而上”的自主探索轉(zhuǎn)向“自上而下”的統(tǒng)一意志。河長制已經(jīng)成為生態(tài)文明制度尤其是水制度建設(shè)的重要組成部分。因此，本文從制度經(jīng)濟學(xué)視角對這一制度做一學(xué)理分析。

1 河長制產(chǎn)生的制度背景

1.1 河長制發(fā)展的三個階段

河長制的產(chǎn)生和發(fā)展是一個制度演變的過程。大致上可以劃分為三個階段：

第一個階段是個別首創(chuàng)階段。2007年太湖藍(lán)藻暴發(fā)事件后，無錫市率先出臺河長制。2007年，無錫市印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，明確要求將79個河流斷面水質(zhì)的結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核。2008年，中共無錫市委、無錫市人民政府印發(fā)了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”，全面加強河（湖、庫、蕩、氿） 綜合整治和管理的決定》，明確了組織原則、工作措施、責(zé)任體系和考核辦法，要求在全市范圍推行河長制管理模式。隨即，江蘇省蘇州市、常州市及浙江省湖州市長興縣等地也迅速跟進(jìn)，建立河長制，由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長。2008年，江蘇省政府辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在太湖主要入湖河流試行“雙河長制”的通知》，15條主要入湖河流由省市兩級領(lǐng)導(dǎo)共同擔(dān)任河長[1]。這樣，河長制從無錫市地級市的層面上升到江蘇省省級的層面。

第二個階段是局部擴散階段。江蘇的河長制實踐得到各省的響應(yīng)。2013年，中共浙江省委、浙江省人民政府《關(guān)于全面實施“河長制”進(jìn)一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，由此河長制在全省迅速推進(jìn)。此后各地紛紛仿效，水利部于2014年對河長制做了推介。截止中央文件出臺之前，全國25個省市區(qū)開展了河長制探索，其中北京、天津、江蘇、浙江、福建、江西、安徽、海南等8個省專門出臺文件，其余16個省市區(qū)在不同程度上試行河長制，有的在部分市縣，有的在部分流域[2]。

第三個階段是全面推行階段。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》。該意見由三個部分14條構(gòu)成。第一部分“總體要求”闡述了指導(dǎo)思想、基本原則、組織形式和公眾職責(zé)等四條，第二部分“主要任務(wù)”闡述了加強水資源保護(hù)、加強河湖水域岸線管理保護(hù)、加強水污染防治、加強水環(huán)境治理、加強水生態(tài)修復(fù)、加強執(zhí)法監(jiān)管等六條，第三部分“保障措施”闡述了加強組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作機制、強化考核問責(zé)、加強社會監(jiān)督等四條[3]。自此，河長制要求在全國范圍全面推進(jìn)。一項地方政府的誘致性制度變遷轉(zhuǎn)化成了中央政府的強制性制度變遷。

1.2 河長制誕生的背景是水危機和水制度危機

河長制誕生的淺層背景是水危機。水危機由多方面的表現(xiàn)：一是水資源危機。水資源稟賦決定的水資源供給的有限性與經(jīng)濟快速發(fā)展所決定的水資源需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，而且，水資源技術(shù)效率、配置效率、結(jié)構(gòu)效率低下所導(dǎo)致的水資源整體效率低下，進(jìn)一步加劇了水資源的供求矛盾。二是水環(huán)境危機。水環(huán)境容量的有限性與生產(chǎn)生活對水環(huán)境容量需求的遞增性之間的矛盾十分尖銳，三大淡水湖泊藍(lán)藻暴發(fā)的嚴(yán)峻形勢、“邀請環(huán)保局長下河游泳”的媒體呼聲、因地下水地表水污染導(dǎo)致的癌癥村暴發(fā)的悲劇均表明水環(huán)境危機的存在性。河流是有生命的。但有的河流的生命功能幾乎散失殆盡。三是水安全危機。除了水資源安全和水環(huán)境安全外，極端氣候引發(fā)的洪澇災(zāi)害頻發(fā)給生產(chǎn)和生活帶來巨大的威脅，2013年的杭州城西澇災(zāi)及余姚市新城揮之不去的持續(xù)三周的澇災(zāi)均給干部群眾留下痛苦的記憶。

河長制產(chǎn)生的深層背景是水體制、機制和制度危機。一是水體制失靈。河流管理中存在的“條”與“條”（部門）的矛盾、“塊”與“塊”（區(qū)域）的矛盾、“條”與“塊”的矛盾加劇了水危機。“九龍治水”問題嚴(yán)重違背了“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，以杭州市為例，錢塘江歸錢塘江流域管理局管、西湖歸風(fēng)景園林管理局管、苕溪等河流歸水利局管、西溪濕地等歸林業(yè)局管、地下水歸國土局管、京杭運河歸航管局管、入海口歸海洋局管、上水和下水歸建設(shè)局管、水質(zhì)歸環(huán)保局管，由此導(dǎo)致的涉水問題的扯皮達(dá)到觸目驚心的程度。二是水機制失靈。河流管理中同時面臨著三個失靈：由于外部性、公共性所致的市場機制失靈，由于任期制的局限性和尋租活動的危害所致的政府機制失靈，由于社會主體缺乏、水信息披露缺乏、公眾參與不足等所致的社會機制失靈。三是水制度失靈。制度優(yōu)化選擇機制的缺乏導(dǎo)致制度低效，例如就水權(quán)交易制度還是水資源稅制度比較而言政府往往偏好水資源稅制度，而水權(quán)交易制度的績效也許更佳。制度耦合強化機制的缺乏，出現(xiàn)大量的“單打一”決策制度，缺乏對制度的統(tǒng)籌整合，導(dǎo)致制度效率低下。endprint