農民工工資問題最嚴重的建筑行業(yè)，輿論認為是施工單位拖欠農民工兄弟的血汗錢，媒體口誅筆伐，社會對其側目，政府嚴加監(jiān)管。

解決農民工工資問題，黨和政府做了大量工作，取得了顯著成效。為什么卻難以根治？

根本原因是，由于工程決算久拖不決，造成建設單位長期拖欠工程決算款，直接導致施工企業(yè)資金周轉困難，無力正常支付農民工工資。筆者認為，這才是農民工工資問題的隱性根源，應引起政府和全社會的重視。

解決的辦法是，找準“七寸”，對癥施策，解決工程決算問題，建立誠信體系，加強媒體監(jiān)督。

工程決算與農民工工資問題的關系

建設單位一般不會拖欠工程進度款，但拖欠決算款則十分普遍，成為困擾整個行業(yè)的一個頑癥。通常，工程交工后，竣工決算短則需兩三年，長則數(shù)年。由于建設單位缺乏支付依據，有的單位即使有錢，領導換了幾任，但也不能支付。這里所說的竣工決算，是習慣性稱謂，合同術語為“竣工結算”。

施工合同一般約定，進度款按月或形象進度的60%～80%支付。由于竣工決算不能及時形成，交工后占壓款就會達到決算的20%～30%，甚至更多。由于施工方的利潤僅為3%～8%，這樣，施工企業(yè)被長期拖欠、占用的款項就會達總造價的20%左右。試想，一個中等規(guī)模的施工企業(yè)待決算項目按100億元計，經常性被拖欠的工程款就可達20億元之巨，遠遠超出施工企業(yè)的流動資金。加之，施工企業(yè)缺少抵押擔保，難以取得銀行貸款，就只好繼續(xù)拖欠下游分包商、勞務商的工程款，形成惡性債務鏈，這其中就含有大量的農民工工資。

分包商、農民工為了與施工總承包方繼續(xù)合作，只好忍氣吞聲，勉強支撐。事實上，投訴到勞動監(jiān)察部門或媒體的，僅僅是冰山一角。如此，大量社會矛盾長期隱性存在，形成群體性事件的重大隱患源。須指出，確有個別農民工或農民工隊伍利用政府和社會的關心，制造事端，惡意討薪。筆者所在單位，就曾被一農民工包工頭采用封門堵路、聚眾起哄等不法手段，在合同結算之外，惡意索賠兩百余萬。政府有關部門為了“穩(wěn)定”，要求我單位“吃虧是福，顧全大局，算了。”但這畢竟是極少數(shù)的個案。

決算完成后，建設單位仍然拖欠的，并不多見。這一方面是因為已拖欠數(shù)年，另一方面即使再拖，施工方憑決算即可訴諸法律。

決算久拖不決的原因

筆者調研分析，決算久拖不決的原因主要有以下幾點。

一是資料不全。各種因素造成決算所需的變更、簽證、紀要、工作聯(lián)系單、竣工圖等不齊全，或不符合規(guī)定，是決算久拖不決的普遍原因。

二是部分施工企業(yè)不重視日常資料，或人員變化，涉價文件遺失，不能形成完整的決算資料。

三是“竣工結算”本來是甲乙雙方按合同約定，對工程最終價格進行平等民事“核對”的行為。但許多建設單位或其委托的造價咨詢公司擺不正心態(tài)，認為是我“審”你，“你一定有問題”。有的單位以反腐為理由，設置了不科學的、過于復雜的審核機制，有時卻造成層層扒皮，雁過拔毛，延誤時間。有的還實行“審減提成”，“多家再審”，刺激造價咨詢公司加大審核“力度”，造成與施工方的對立。有時，由于過于苛刻和不公平，卻導致施工方與審核人的串通與合謀。

這三種現(xiàn)象，需要施工企業(yè)、建設單位、造價咨詢單位加強內部管理，增進誠信自律意識，共同提高結算工作質量。

四是“量價雙差”博弈導致工作拖延。由于壓價、墊資等原因，施工方走“前門”獲利的空間被壓縮殆盡，只能靠“雙差”獲利，這種價格扭曲是我國獨有的，且已成為行業(yè)慣例。表現(xiàn)在：（1）招標文件中大量存在暫定價，形成甲乙雙方對材料“價差”的博弈，加之暫定價材料設備供應商的關系干擾，使得這一過程變得極其復雜，難以及時形成“認質認價”的決算依據；（2）工程量實行“據實決算”，誘發(fā)施工方對工程量“量差”的追逐和博弈。

五是部分建設單位為了“合法”拖欠，故意尋找各種理由，不配合，不簽字，甚至認為“拖欠款很正?！薄．斎?，也有的建設單位對基建管理不專業(yè)，“怕被蒙蔽”，或對自己委托的造價咨詢單位不夠信任，就有意無意地“放一放”。也有個別施工單位提出無理要求，惡意索賠，造成決算拖延。

六是部分政府項目層層審核，建設單位審核了，還要政府財政部門、審計部門再審，把政府部門對建設單位的評審或審計，變成了普通的決算審核，造成拖延。有的項目對拖欠款習以為常，從一開始就準備拖欠，甚至后任不管前任帳。而對政府項目，施工企業(yè)更不可能訴諸法律。

問題如何解決

上述第四種現(xiàn)象“量價雙差”，是1980年代實行“包工包料”定額結算制度以來，建筑行業(yè)長期沒有解決的老大難問題。這是由于我國工程造價改革還不夠到位，至今仍實行世界上少有的“定額”體系。施工方不是靠管理費和創(chuàng)新獲利，而是靠“量價雙差”及“定額單價”獲取利潤。這是極其不合理的，必須通過加快“市場決定造價”的造價體系改革加快盡快解決。具體措施是：實行“標前招標”，招標時確定材料品牌范圍，施工方自主報價，減少暫定價和認質認價，以解決“價差”；用中標工程量包死，代替工程量“據實決算”，以解決“量差”。迫使施工方靠管理和創(chuàng)新取利，杜絕低價搶標。

我國的建設單位，尤其是國有投資工程，常常是臨時成立的基建班子，干完解散，主管領導常常并非專業(yè)人士。而由于我國工程咨詢（投資）、設計、造價、招標、監(jiān)理的“五龍治水”體制，造成工程咨詢服務業(yè)的碎片化，建設單位得不到一體化、全過程的工程咨詢支持。一個新任的政府項目統(tǒng)建辦負責人抱怨，“一大攤決算，一堆子亂麻，當初咋弄的？簡直理不清，無從下手?！?/p>

前述第五、六種建設單位和政府管理的問題，實質上是第四種問題的內在原因。筆者認為，長期以來，建筑行業(yè)管理“重硬輕軟”，即重施工，輕設計咨詢。建議結合推行建筑師負責制和全過程工程咨詢，加強對設計、造價等“工程咨詢”體系的頂層設計，強化業(yè)主方項目管理，從制度設計上減少“圖、量、價、材”分體式描述造成的的“錯、漏、碰、缺”，提高決算資料的精細化。這一措施，可從源頭上提高招投標、造價和合同管理的質量，有利于提高決算質量，加快決算進度，從體制機制上著力解決“決算難”問題。

另外，我國建筑立法和市場監(jiān)管“重乙方，輕甲方”，建筑市場治理多放在對施工企業(yè)這一“弱勢群體”的嚴管重罰上。建議政府管理部門加強對建設單位行為的研究和管理，提升政府對建設單位的服務和指導，促進建設單位基建管理能力的提升。建議制定《建設單位管理辦法》，使得政府市場管理能覆蓋和惠及這一“死角”。比如，（1）明確住建行政部門為建設單位行為的監(jiān)管部門，政府“招投標管理處”轉變職能，改為“業(yè)主監(jiān)管理處”；（2）建立、完善工程設計咨詢制度體系，強化市場主體的契約意識，提升工程設計和招標文件的精細化；（3）把建設單位行為監(jiān)管納入建筑市場誠信體系，加強合同備案及事中、事后監(jiān)管。對誠信履約差、惡意不配合決算的建設單位行為進行檢查，在誠信平臺上予以曝光；（4）工程決算與竣工備案、房屋銷售、新開工程手續(xù)掛鉤；（5）實行建設單位、施工企業(yè)誠信履約“互評互檢”制度；（6）實行工程款支付擔保；（7）加強政府工程的發(fā)包、決算和欠款管理；（8）農民工工資保證金由建設單位辦理建審手續(xù)時繳存等?？傊ㄟ^政府的管理和引導，加強建設單位行為及工程決算的監(jiān)管，徹底解決工程領域農民工工資拖欠根源。

行業(yè)的無助和保證金制度的錯位

決算久拖不決，后果如此嚴重。有人會問：為什么不尋求法律或仲裁？

這是因為，《建設工程施工合同》標準文本規(guī)定，決算完成時間由雙方在專用條款中約定。但即使合同規(guī)定了完成時間，由于現(xiàn)行工程計價模式的復雜性和模糊性，加之工程巨大，使得竣工決算作為一項專業(yè)性極強的工作，已變得十分艱巨而復雜，費力耗時，成為困擾甲乙雙方的最頭痛問題。加之，竣工決算屬核對性質，須雙方認可一致并簽字。因此，即使訴諸司法，也首先需要雙方和司法鑒定單位的專業(yè)預算人員確認一致。因此，絕大多數(shù)的施工方選擇了與建設單位及其委托的造價咨詢單位打持久戰(zhàn)、磨時間的蘑菇戰(zhàn)，消耗了大量社會資源?！案蓛赡?，決三年，要三年?！币粋€工程項目，從投標到收款，少則四五年，七八年也常見。就這樣，在決算及拖欠款問題上，司法支持難以發(fā)揮保底作用。

數(shù)年前，政府建立了施工企業(yè)繳納農民工工資保證金的制度。事實證明，動用如此巨大的行政資源，并沒有抓住問題的“七寸”。筆者建議參照節(jié)能押金等制度，將農民工工資保證金改由建設單位辦理建審手續(xù)時繳存，把建設單位納入解決農民工工資問題的保障體系之中。

需要說明的是，非國有投資工程簽訂合同時甲乙雙方約定的墊資施工、帶資承包，屬于雙方自愿的市場行為，應予以認可。但政府工程不允許墊資，資金不落實不許開工，則是必須的。這符合國際慣例。

農民工欠薪可找勞動部門投訴，法院可以曝光、執(zhí)行“老賴”。而工程決算久拖不決，施工企業(yè)卻沒有一個“說理”的地方，十分無助，這不能不說是我國社會治理中的一個巨大漏洞。可是，誰來補？

建筑工地及關聯(lián)產業(yè)，是貧困地區(qū)群眾打工收入的重要來源。解決決算久拖不決難題，可體現(xiàn)建筑市場監(jiān)管對精準扶貧的支持，應多部門聯(lián)手，盡快予以解決。