劉吉昌 杜社會(huì)

（貴州民族大學(xué)，貴州·貴陽 550025）

一、 民族優(yōu)惠政策作為少數(shù)民族人權(quán)國際保護(hù)措施的歷史發(fā)展與內(nèi)在邏輯

民族優(yōu)惠政策在國內(nèi)更多被視為一種族際政治平衡的措施，而忽略了其法律制度的重要本質(zhì)，故國內(nèi)探討往往重在討論其政治調(diào)整功能，而忽略了其法律上的正當(dāng)性。但作為一項(xiàng)國際法律制度本質(zhì)而言，民族優(yōu)惠政策存在著一個(gè)曲折的發(fā)展、演變過程，經(jīng)歷了從被排斥到被有限承認(rèn)，再到道德和法律上雙重正當(dāng)?shù)膬r(jià)值邏輯演變。

以1948年的《世界人權(quán)宣言》作為國際人權(quán)運(yùn)動(dòng)興起的標(biāo)志，國際社會(huì)對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)先后經(jīng)歷了兩個(gè)階段：以“平等權(quán)+反歧視”為核心的一般保護(hù)階段，及以“差別權(quán)利”為核心的特別保護(hù)階段。二戰(zhàn)期間少數(shù)族裔、移民等少數(shù)群體遭受歧視、壓制和殘酷迫害的人權(quán)災(zāi)難史實(shí)，促使國際社會(huì)考慮構(gòu)建國際人權(quán)保護(hù)法律機(jī)制，以《世界人權(quán)宣言》為標(biāo)志的系列國際人權(quán)保護(hù)法律文獻(xiàn)隨即產(chǎn)生。在這些法律文件中，“平等權(quán)”、“反對(duì)特權(quán)”等價(jià)值觀念，成為基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。但因顧慮將“少數(shù)民族”寫入法律所可能產(chǎn)生的“群體”政治風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)民族保持文化特征的群體訴求被否定，少數(shù)民族的權(quán)利保護(hù)附體于公民基本權(quán)利國際保護(hù)機(jī)制之下，故國際人權(quán)保護(hù)法律文獻(xiàn)中，并沒有出現(xiàn)“少數(shù)人”、“少數(shù)民族”等概念。

但顯然，這種個(gè)體平等的權(quán)利保護(hù)模式并不能有效解決少數(shù)民族、婦女、智力發(fā)展障礙者、殘疾者等群體性發(fā)展不利的問題，社會(huì)偏見、排斥、隔膜被視為這類群體發(fā)展失利的根本原因，作為一種補(bǔ)救措施，平等權(quán)保護(hù)的另一動(dòng)態(tài)體系——反歧視法律制度得以產(chǎn)生。戰(zhàn)后，聯(lián)合國先后通過或制定了12個(gè)防止歧視的法律文獻(xiàn)，包括《消除一切形式種族歧視國際公約》、《聯(lián)合國消除一切形式種族歧視宣言》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》、《歧視就業(yè)及職業(yè)公約》等。反歧視法律制度的構(gòu)建與推行有效解決了少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的基本技術(shù)問題：

其一，改變了前一階段少數(shù)民族群體作為法律主體缺失的制度缺陷，有關(guān)民族、種族團(tuán)體概念開始進(jìn)入法律文本。如《消除一切形式種族歧視國際公約》第1條第4款明確使用了：“種族或民族團(tuán)體”，該公約第2條第2款明確使用了“少數(shù)人群體”。

其二，明確規(guī)定了一般區(qū)別對(duì)待的族裔優(yōu)惠政策是歧視行為，但基于特定群體不利地位實(shí)施的優(yōu)惠則為合法?！断ň蜆I(yè)與職業(yè)）歧視公約》 （第111號(hào)公約）第一條、《消除一切形式種族歧視國際公約》第一條明確規(guī)定“區(qū)別（distinction）”、“排斥 （exclusion）”、“限制（restriction）”、“優(yōu)惠（preference）”為四種基本歧視行為，但（《消除一切形式種族歧視國際公約》第1條第4款則規(guī)定對(duì)少數(shù)民族及種族實(shí)施的優(yōu)惠如果是為了改善群體性不利，則不屬于歧視，民族（族裔）優(yōu)惠政策自此成為法律確認(rèn)的措施走進(jìn)人們視野。

一是少數(shù)民族優(yōu)惠政策是置于少數(shù)民族是弱勢(shì)群體的制度語境之下，對(duì)少數(shù)民族優(yōu)待與智力障礙者、殘疾者性質(zhì)原理上并無不同，所謂“優(yōu)惠”、“照顧”，實(shí)則或多或少帶有社會(huì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)對(duì)弱者的道德施舍，這一點(diǎn)使民族優(yōu)惠政策一直難以割舍“污名化”特征。

二是對(duì)少數(shù)民族優(yōu)惠政策是暫時(shí)性的待遇，是一種糾偏性行動(dòng)，當(dāng)少數(shù)民族發(fā)展與主體群體持平的時(shí)候，優(yōu)惠待遇就應(yīng)當(dāng)停止。簡(jiǎn)言之，國家對(duì)少數(shù)民族群體發(fā)展，是沒有法律上的特別義務(wù)的。

隨著“平等+反歧視”少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)模式的不斷實(shí)施，其局限性明顯：僅在有限的政治(僅限于個(gè)體政治，不包括群體政治)、法律領(lǐng)域，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)利平等及少數(shù)人群體文化上的特殊訴求無能為力。

此后，1992年聯(lián)合國大會(huì)通過的《少數(shù)群體權(quán)利宣言》將少數(shù)人權(quán)利內(nèi)涵進(jìn)行了擴(kuò)展：該宣言第1條“各國應(yīng)在各自領(lǐng)土內(nèi)保護(hù)少數(shù)群體的存在及其民族或種族、語言或文化上的特征”，確定了國家對(duì)“少數(shù)群體（M inority）”的積極保護(hù)義務(wù)，保護(hù)對(duì)象也從《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的“群體成員（P ersons b elong to）”擴(kuò)大到了“少數(shù)群體”；在義務(wù)方式規(guī)定上，采用了直接、肯定的規(guī)定，2.1條規(guī)定：在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人有權(quán)私下和公開、自由而不受干擾或任何形式歧視地享受其文化、信奉其宗教并舉行其儀式以及使用其語言。第4.2條還包含了一項(xiàng)國家的積極義務(wù)：“各國均須采取措施（包括民族優(yōu)惠政策），創(chuàng)造良好條件，以使少數(shù)者能夠表現(xiàn)其特征，發(fā)展其文化、語言、宗教、傳統(tǒng)和習(xí)俗?！毙缘?.5條進(jìn)一步規(guī)定：“各國應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)行適當(dāng)?shù)拇胧?，以使少?shù)人個(gè)體“全面參與其國內(nèi)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和發(fā)展”。至此，民族優(yōu)惠政策獲得道德和法律上的雙重合法性，即，少數(shù)民族文化本身有其獨(dú)特價(jià)值，國家有義務(wù)采取積極措施（包括民族優(yōu)惠政策）促進(jìn)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域獲得公平競(jìng)爭(zhēng)地位，以確保其文化不斷發(fā)展。至此，民族優(yōu)惠政策實(shí)際上在不同領(lǐng)域形成了不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)：在民族文化等分立領(lǐng)域，國家對(duì)少數(shù)民族采取任何優(yōu)惠的或者特殊保護(hù)和措施，都是國際人權(quán)予以鼓勵(lì)的行為；而在就業(yè)、教育、公共職位競(jìng)爭(zhēng)等共同領(lǐng)域，國家應(yīng)采取優(yōu)惠政策確保少數(shù)民族的實(shí)質(zhì)平等，但不應(yīng)超越合理之限度。

二、民族（族裔）優(yōu)惠政策的不同模式及內(nèi)容特點(diǎn)

合憲性審查，二是存在優(yōu)惠政策實(shí)施不當(dāng)?shù)脑V訟救濟(jì)機(jī)制；（3）少數(shù)民族集體性保持差別文化身份的權(quán)利在憲法、法律中沒有規(guī)定，但政府因?qū)嵭兴^“多元文化”及“文化自由”公共政策，少數(shù)族裔的文化權(quán)本質(zhì)上仍停留在“公民個(gè)體自由權(quán)”層面。

（二）歐盟模式。這種模式以歐洲一體化進(jìn)程下區(qū)際少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)和協(xié)作的產(chǎn)物。1994年歐盟通過的《歐洲保護(hù)少數(shù)民族框架公約》突破了《歐洲人權(quán)公約》對(duì)少數(shù)民族（national minority）一般權(quán)利保護(hù)模式，少數(shù)民族文化身份得到法律確認(rèn)，少數(shù)民族特殊權(quán)利被納入法律保護(hù)范疇，積極措施（族裔優(yōu)惠政策）成為各締約國履行這種國（區(qū)）際人權(quán)義務(wù)的必要手段。[5]2000年通過的《種族平等待遇指令》第5條規(guī)定：對(duì)族裔優(yōu)惠的“積極行動(dòng)”（P ositive Action） 不構(gòu)成歧視，并要求成員國應(yīng)及時(shí)將反歧視指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)，并設(shè)置了違規(guī)訴訟程序(infringement proceedings)對(duì)不作為的成員國進(jìn)行督促。[6]如2004年奧地利、德國、芬蘭、希臘和盧森堡等國就因未制定必要的法律法規(guī)來落實(shí)而被起訴到歐洲法院。[7]這些少數(shù)民族人權(quán)框架下的優(yōu)惠政策，在入盟談判、定期評(píng)估報(bào)告、制度內(nèi)化（transposition）、特定少數(shù)群體（如羅姆人） 專項(xiàng)計(jì)劃及評(píng)估等多種機(jī)制的作用下，得以貫徹實(shí)施。但因歐盟內(nèi)部各國之間（英、法、德等“老歐洲”與新入盟國人權(quán)保護(hù)雙重標(biāo)準(zhǔn)問題）及各國內(nèi)部族群的復(fù)雜性，在一些民族主義較強(qiáng)的國家如法國、德國，遭到了消極的抵制，[8]但總體上，歐盟族裔優(yōu)惠政策主要處于反歧視保護(hù)范式并正向差別權(quán)利范式轉(zhuǎn)型階段，少數(shù)民族群體在歐盟體內(nèi)一些國家，實(shí)際上已經(jīng)獲得了法律或公共政策上的集體對(duì)待，如西班牙、意大利等國憲法承認(rèn)少數(shù)民族集體地位，荷蘭等國家通過對(duì)移民、少數(shù)民族等群體社會(huì)整體發(fā)展水平進(jìn)行定期測(cè)量（S P V， sociale positie en voor z iemingenge b rui k allochtonen）而決定采取或停止實(shí)行優(yōu)惠政策。[9]

（三）印度模式。印度建國之初為了促進(jìn)種性制度等歷史原因?qū)е碌穆浜笕后w的發(fā)展，而以憲法表列方式，對(duì)其實(shí)施特殊優(yōu)惠政策，少數(shù)族群多作為“表列部族”（Scheduled T ri b es,簡(jiǎn)稱S T s）或“其他落后社會(huì)階層”（Other Bac k ward Classes，簡(jiǎn)稱OBCS）而成為政策惠及對(duì)象。該政

在國際倡導(dǎo)之下，各國基于其特定民族（族裔）的特定國情，開始了民族優(yōu)惠政策的實(shí)施實(shí)踐，主要模式和內(nèi)容特征如下：

（一）美國模式。這種模式以美國“肯定性行動(dòng)”（affirmative action）實(shí)施為象征，[2]優(yōu)惠政策適用對(duì)象主要為非洲裔、西班牙裔和印第安裔等，適用領(lǐng)域重點(diǎn)在高等學(xué)校錄取、就業(yè)、政府工程承包等領(lǐng)域，主要內(nèi)容包括：（1）在共同競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域?qū)嵤┘m偏性質(zhì)的少數(shù)族裔優(yōu)先錄用錄取、配額制優(yōu)待等措施；（2）在公共資源配置和政府工程合同中傾向少數(shù)族裔，支持發(fā)展工商業(yè)，如《1977年公共工程就業(yè)法》 （the P u b lic W or k s Employment Act）規(guī)定政府工程項(xiàng)目必須預(yù)留10%給“少數(shù)族裔企業(yè)”（M BEs），[3]1982年《陸上交通援助法》要求聯(lián)邦高速公路管理局的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)至少10%要流向“不利群體企業(yè)”（DBEs）；[4]（3）實(shí)施培訓(xùn)、輔導(dǎo)等措施，提升少數(shù)族裔在公共生活競(jìng)爭(zhēng)力。主要特點(diǎn)：（1）在國家法律架構(gòu)中采取了“去民族化”取向，憲法中沒有“民族”、“種族”概念（即“色盲”憲法），族裔優(yōu)惠政策實(shí)施路徑依賴于反歧視法律制度的司法適用，其啟動(dòng)是基于少數(shù)族裔發(fā)展落后所導(dǎo)致的“不平等”實(shí)際情況，政治權(quán)利因奉行“一人一票”民主選舉制度而不再予以特殊保障，憲法平等的關(guān)注重點(diǎn)在于公民個(gè)體權(quán)利與機(jī)會(huì)，族裔集團(tuán)不具有法律地位；（2）族裔優(yōu)惠政策在運(yùn)行中接受司法審查，一是優(yōu)惠政策接受因個(gè)案提起的策因主要對(duì)特定群體在公共職位、人民院議席、高等學(xué)校招生、公務(wù)員招錄、就業(yè)雇傭等方面實(shí)行比例配額或職位保留，而被稱為保留政策（R eservation P olicy），被學(xué)者評(píng)價(jià)為“糾正既往不公的勇敢嘗試”。[10]印度優(yōu)惠政策的特點(diǎn)：（1）優(yōu)惠政策法理上主要應(yīng)歸屬于反歧視法中的臨時(shí)特別措施，少數(shù)民族（主要體現(xiàn)為S T s和OBCS）并非基于其族裔身份而是基于歷史歧視與現(xiàn)實(shí)落后的原因而享受優(yōu)惠政策，但其以憲法附表而實(shí)施的人民院議席和公共職位的比例配額制度，又使有關(guān)群體實(shí)際上獲得了政治集團(tuán)地位；（2）優(yōu)惠政策借以運(yùn)行的憲法和政治框架中拒絕了“民族”或“族群”概念，憲法中的“minority”近似于歐洲國家憲法中“少數(shù)群體”，并非必然屬于優(yōu)惠政策適用對(duì)象；（3） 優(yōu)惠政策對(duì)象具有動(dòng)態(tài)性，“社會(huì)落后階層”的認(rèn)定依賴一定指標(biāo)體系，而指標(biāo)體系的人為性質(zhì)而成為優(yōu)惠政策實(shí)施中爭(zhēng)議最大的問題。

（四）中國模式。中國民族優(yōu)惠政策以社會(huì)主義民族理論為基礎(chǔ)，高度體現(xiàn)了“承認(rèn)的政治”及民族平等，在憲法層面，公開承認(rèn)民族的政治力量集團(tuán)地位，民族利益、民族關(guān)系成為憲法、法律中的一項(xiàng)基本內(nèi)容，有關(guān)各民族的政治地位、經(jīng)濟(jì)分配、文化權(quán)利等都作了具體的規(guī)定，并配套進(jìn)行了制度安排。這種法律框架下的“民族平等”，不僅關(guān)切民族成員作為公民個(gè)體之間的權(quán)利、機(jī)會(huì)平等，也關(guān)切族際平等；既關(guān)切各民族政治、法律地位平等對(duì)待，也關(guān)切經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化上的平等發(fā)展。因而，民族優(yōu)惠政策的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，既包括政治領(lǐng)域的人民代表比例配備、公共職位保留，也包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的民族身份優(yōu)待，以及文化領(lǐng)域的特別保護(hù)措施。此外，借助民族區(qū)域自治制度而實(shí)施“少數(shù)民族”與“民族地區(qū)”的雙重優(yōu)惠也是中國模式的特色之處。

三、“中國模式”民族優(yōu)惠政策的人權(quán)優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)

（一）法律框架中“承認(rèn)政治”的價(jià)值優(yōu)勢(shì)

近現(xiàn)代民主主義“過去400年來主要沿著兩個(gè)承認(rèn)形式發(fā)展：獨(dú)立、自治之民族國家之間的平等以及個(gè)別公民之間的平等”，[11]但對(duì)與之關(guān)系密切的民族集團(tuán)之間的平等，自由主義主導(dǎo)的民主政治多以自由、個(gè)體平等的名義加以拒絕，[12]因而，承不承認(rèn)民族社團(tuán)是不同優(yōu)惠政策模式之間最為本質(zhì)性的差別，也是是否實(shí)現(xiàn)族群民主及對(duì)少數(shù)民族進(jìn)行切實(shí)權(quán)利保護(hù)的試金石。民主主義及人權(quán)保護(hù)歷史證明，不賦予少數(shù)民族群體法律地位，其成效是有限的。民族優(yōu)惠政策美、印模式建立在自由主義的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)調(diào)個(gè)體（公民）權(quán)利的優(yōu)先性，而對(duì)民族集體賦予政治權(quán)利十分謹(jǐn)慎。美國信條構(gòu)想的是一個(gè)由自己選擇并對(duì)自己負(fù)責(zé)的個(gè)人組成的國家，而不是以民族社團(tuán)為基礎(chǔ)的國家，所以憲法對(duì)群體權(quán)利進(jìn)行了堅(jiān)決的抵制和拒絕。[13]歐盟模式作為區(qū)際人權(quán)推動(dòng)的結(jié)果，其制度安排見長于國（區(qū)）際協(xié)作中對(duì)少數(shù)群體文化、語言特征的“差別權(quán)利”的重視，見諸于憲法、政治制度安排中的政治權(quán)利、集體身份的缺失，沒有政治途徑的保障，僅有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域及“文化權(quán)利”的保障是難以為繼的。中國模式則開宗明義地承認(rèn)公民不同民族身份以及民族政治集團(tuán)存在，并基于這種民族差異而進(jìn)行了法理設(shè)計(jì)和制度安排，優(yōu)惠政策在憲法層面以“民族互助”形式而存在，其宗旨不僅保障每一民族及成員在國家權(quán)力、資源、利益分享中的平等，而且還保障在未來發(fā)展資源和機(jī)會(huì)的平等共享。

（二）平等價(jià)值認(rèn)識(shí)上的優(yōu)勢(shì)

幾乎所有的民族優(yōu)惠政策的制度機(jī)理都?xì)w因于對(duì)平等價(jià)值的追求，但在有關(guān)平等價(jià)值的定義上卻有分野，體現(xiàn)在：（1）多樣性文化身份基礎(chǔ)上的平等還是無差別的公民身份基礎(chǔ)上的平等。中國模式建立于多樣性文化身份基礎(chǔ)上的平等，而印度、美國模式是以所謂普遍或者中立性價(jià)值為基礎(chǔ)展開法律和公共政策的構(gòu)建的，實(shí)際上只反映了主流族群的價(jià)值觀，少數(shù)族群價(jià)值觀和文化認(rèn)同被以自由平等的名義忽視甚至扼殺。[14]很清楚，這種“朦朧詩學(xué)”的民族問題解構(gòu)確實(shí)有利于減少公眾對(duì)基于族群差異的不公平意識(shí)，但生活的常識(shí)卻告訴我們，憲法、法律對(duì)族裔色彩的忽略必然導(dǎo)致生活中的族裔色彩的忽略，乃至最后少數(shù)族裔文化身份的自我忽略。實(shí)踐證明，這種曾經(jīng)主流的族性模糊之路是一種歷史錯(cuò)誤。道理很簡(jiǎn)單，族性作為一種明顯區(qū)別于他人的客觀社會(huì)特征，承認(rèn)之、尊重之、平等之才是和諧之道?！皡^(qū)分”并不必然導(dǎo)致沖突，人類既有的起因于“區(qū)分”的災(zāi)難和悲劇并非來源于“區(qū)分”本身，而是來源于“區(qū)分”后的不平等對(duì)待，以及這種不平等對(duì)待的不正義。美國族裔身份忽視的結(jié)果是，黑人等少數(shù)族裔在政治上受到擠壓，擔(dān)任公職比例低，更重要的是獲得公職資格缺乏文化和公共制度的支持。[15]（2）群體平等還是個(gè)體平等。美國模式下,個(gè)人權(quán)利是生活的核心，是貫穿憲法史的主線，[16]個(gè)人競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)利平等是優(yōu)惠政策的核心內(nèi)容。但個(gè)人“自由”之下，是族裔群體的整體不平等，“監(jiān)獄中的黑人男性要比上大學(xué)的多”便是這種自由主義的族裔平等的現(xiàn)實(shí)寫照。[17]歐盟模式近年來因受歐盟進(jìn)程積極影響，保障重點(diǎn)正從 “個(gè)人平等”向“個(gè)人與群體平等并重”轉(zhuǎn)型，群體平衡成為公共政策的關(guān)注重點(diǎn)。在這個(gè)問題上，印度與中國具有某些共同特征，為了保障各群體之間獲得必要的機(jī)會(huì)，在群體平等與個(gè)體平等平衡上傾向前者，當(dāng)然也導(dǎo)致個(gè)體平等在某些場(chǎng)合下受損，但從印度保留政策運(yùn)行及平權(quán)效果來看，與中國民族政策是有根本差異的。

（三）人權(quán)保護(hù)真實(shí)性優(yōu)勢(shì)

美國模式明顯存在著制度設(shè)計(jì)缺陷，該模式在憲法、政治制度的“去民族化”安排，導(dǎo)致有關(guān)少數(shù)民族的弱勢(shì)地位改善只能借助于“反歧視”制度來進(jìn)行，但這種方式主要保護(hù)個(gè)體平等，而且其有效性也主要表現(xiàn)在直接歧視防范功能上，在采取糾偏行為或積極措施時(shí)則明顯有困難：首先，民族因素的區(qū)別立法（classification)難以逃過嚴(yán)格的合憲性審查[18]，嚴(yán)格審查基準(zhǔn)（the street serutiny test）在“肯定性行動(dòng)”中的適用，導(dǎo)致但凡涉及族裔區(qū)分立法（classification)都逃不過判定違憲的“致命缺陷”；[19]其次，族裔優(yōu)惠政策是以就業(yè)、入學(xué)、公共職位等領(lǐng)域結(jié)構(gòu)調(diào)查為依據(jù)，而這種結(jié)構(gòu)調(diào)查又必須基于“族裔”身份進(jìn)行，又顯然和憲法“色盲”價(jià)值沖突。[20]所以，美國模式本身存在制度悖論與價(jià)值沖突，決定其在調(diào)整族裔關(guān)系中的乏力，也注定了“肯定性行動(dòng)”的歷史宿命。

印度模式的可運(yùn)行性缺陷在于優(yōu)惠群體對(duì)象爭(zhēng)議上，印度模式原理是扶持“弱勢(shì)群體”，必然要求對(duì)有關(guān)“弱勢(shì)群體”——在印度主要表現(xiàn)為“落后階層”——進(jìn)行認(rèn)定的制度安排，這種識(shí)別不同于中國的民族識(shí)別，前者主要表現(xiàn)為一種主觀判斷的行政認(rèn)定，而后者主要表現(xiàn)為一種身份繼承和文化認(rèn)同，前者分歧較大，后者分歧較小，這就導(dǎo)致了印度的可操作性要低于中國。如1953年由克·卡拉卡爾(K.Kala k er)領(lǐng)導(dǎo)的委員會(huì)建立的認(rèn)定指標(biāo)，2399個(gè)種姓（約占印度人口約40%）被納入“落后階層”。[21]但最后因指標(biāo)爭(zhēng)議太大而被政府放棄，從而導(dǎo)致有關(guān)優(yōu)惠對(duì)象認(rèn)定上由各邦自己決定，而各邦為了利益而不斷在保留比例上實(shí)施“尋底競(jìng)爭(zhēng)”，北方邦保留比例曾達(dá)到了67%，中央邦最高曾達(dá)到87%。[22]但即便今天，印度社會(huì)仍不同程度存在“努力成為弱勢(shì)群體”奇怪現(xiàn)象。其次，將民族優(yōu)惠政策歸納在“弱勢(shì)群體”體系，本身如前文介紹過的，難以解決與生俱來的制度“污名化”，道德上也缺乏正當(dāng)性。

歐盟模式（這里不包括前文所言的民族主義恒強(qiáng)國家）近年來的轉(zhuǎn)型表明，其制度安排在運(yùn)行技術(shù)上具有類似中國特征，因而可運(yùn)行性與中國模式接近，表現(xiàn)在：民族身份識(shí)別制度（歐盟表現(xiàn)為少數(shù)群體登記制度）、實(shí)施特定少數(shù)民族專項(xiàng)計(jì)劃，并基于族裔身份的發(fā)展結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)實(shí)施優(yōu)待或不優(yōu)待，制度運(yùn)行簡(jiǎn)便、順暢?？傮w而言，國際少數(shù)人“差別權(quán)利”提出和少數(shù)人人權(quán)保護(hù)的不斷發(fā)展，建立基于族裔區(qū)分的公民身份體系成為保障少數(shù)人權(quán)利，特定條件下實(shí)施特別措施的基本條件。

（四）人權(quán)保護(hù)的制度版本及代際發(fā)展優(yōu)勢(shì)

美國模式實(shí)際上仍處于國際人權(quán)保護(hù)第二代即“平等+反歧視”保護(hù)階段。其憲法設(shè)計(jì)中的“去政治化”缺陷導(dǎo)致在少數(shù)人權(quán)利問題上沒有達(dá)成合法性的全民共識(shí)，其國家倡導(dǎo)的自由主義價(jià)值使有關(guān)優(yōu)惠政策道德性問題缺乏全民認(rèn)同，道德合法性沒有得到有效彰顯，這就是為什么那么多“反向歧視”案件在美國反復(fù)上演，而中國民族優(yōu)惠政策深度、廣度遠(yuǎn)超美國的情況下，卻很難在公眾場(chǎng)合聽到反對(duì)之聲。此外，從國際社會(huì)提出少數(shù)人“差別權(quán)利”保護(hù)之后，美國在這方面表現(xiàn)仍是消極的，少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的正義、價(jià)值被美國自以為是的價(jià)值觀吞噬、淹沒，可以斷定，美國少數(shù)族裔“事實(shí)平等”的真正實(shí)現(xiàn)還道路遙遠(yuǎn)。

印度模式的法律機(jī)理和美國近似，仍處于國際人權(quán)保護(hù)的“平等+反歧視保護(hù)”階段，但其社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯然要比美國模式高，表現(xiàn)在：一是優(yōu)惠政策因道德合法性全民認(rèn)同缺失及與國際人權(quán)保護(hù)價(jià)值的背離，而變得“污名化”；二是特定群體集團(tuán)性對(duì)待加上優(yōu)待群體身份認(rèn)定的搖擺不定，極易誘發(fā)社會(huì)分歧和沖突，1990年爆發(fā)的反保留政策大騷亂就是例證。[23]

歐盟模式整體處于國際人權(quán)保護(hù)第二代向第三代過渡階段。主要風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在其不徹底和不穩(wěn)定上，歐盟區(qū)際人權(quán)框架對(duì)少數(shù)民族差別權(quán)利的承認(rèn)但并未相應(yīng)推行一體化的身份確認(rèn)，目前只在特定情況下和對(duì)特定群體（如羅姆人） 進(jìn)行，再加上政治上對(duì)少數(shù)民族集團(tuán)地位的否認(rèn)，這些因素導(dǎo)致優(yōu)惠政策還沒真正形成穩(wěn)定的制度基石。

在價(jià)值追求上，“中國模式”作為“承認(rèn)政治”的踐行者，通過對(duì)少數(shù)民族（包括個(gè)人和集體）政治上開放和公共制度的支持，為優(yōu)惠政策所追求的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供了政治和憲法保障；在文化保護(hù)上，“中國模式”始終不渝地強(qiáng)調(diào)“差異性”共存和多樣性保護(hù)，契合國際人權(quán)“差別權(quán)利”保護(hù)趨勢(shì)；在人權(quán)保護(hù)真實(shí)性上，“中國模式”優(yōu)惠政策是目前世界上最具有操作性且爭(zhēng)議性最小，且真正得以實(shí)施的模式，基于國際人權(quán)對(duì)少數(shù)民族“差別權(quán)利”的強(qiáng)調(diào)，大部分國家必須重返一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，即對(duì)國內(nèi)少數(shù)民族的身份識(shí)別，我國該項(xiàng)工作建國之初便初步完成且付諸實(shí)施。

四、“中國模式”民族優(yōu)惠政策人權(quán)優(yōu)勢(shì)如何延續(xù)：法制完善與政策建議

“中國模式”比較視野的最優(yōu)結(jié)論并不意味其完美無缺，針對(duì)我國少數(shù)民族優(yōu)惠政策在規(guī)則體系、制度技術(shù)，以及實(shí)際運(yùn)行中的問題和不足，建議從以下幾個(gè)方面來建設(shè)和完善。

（一）加強(qiáng)“民族”因素的立法監(jiān)督，建立優(yōu)惠政策的立法保留制度

從我國對(duì)少數(shù)民族權(quán)利保護(hù)與權(quán)利優(yōu)惠的不同領(lǐng)域來看，政治領(lǐng)域、文化領(lǐng)域的保護(hù)方式和優(yōu)惠措施已經(jīng)施行幾十年，且一直以來穩(wěn)定運(yùn)行，也得到了廣泛的社會(huì)認(rèn)可與支持，對(duì)此，我們繼續(xù)保持這兩個(gè)領(lǐng)域的政策措施穩(wěn)定。近年來爭(zhēng)議比較大、矛盾比較集中主要在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以及民族個(gè)體成員直接競(jìng)爭(zhēng)的事項(xiàng)上，這兩個(gè)領(lǐng)域調(diào)整事項(xiàng)繁多，常常直接涉及不同群體之間的個(gè)體競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)利益，所以，一旦公共政策調(diào)整不當(dāng)，就容易激化矛盾。但現(xiàn)實(shí)之中，有關(guān)少數(shù)民族優(yōu)惠政策因制定主體廣泛，立法監(jiān)督程序空泛，導(dǎo)致優(yōu)惠政策繁多，彼此沖突和矛盾現(xiàn)象常見，也導(dǎo)致了個(gè)體成員之間的不公平感，因而設(shè)定一定的“民族”因素區(qū)別立法的監(jiān)督程序，并將民族優(yōu)惠政策重點(diǎn)事項(xiàng)納入立法保留范疇極其必要。少數(shù)民族優(yōu)惠政策涉及到我國公民的基本權(quán)利（平等權(quán)） 問題，我國《立法法》對(duì)此沒有做出明確的規(guī)定，在有關(guān)“民族”因素區(qū)別立法的司法審查未建立或不適宜建立的情況下，完全無法約束“優(yōu)惠政策”亂象滋生。因此筆者建議，應(yīng)將“優(yōu)惠政策”的制定主體的層次進(jìn)行必要的限定。一般情況，有關(guān)是否實(shí)施少數(shù)民族優(yōu)惠政策，以及優(yōu)惠的條件和時(shí)間限度等原則性問題應(yīng)納入《立法法》第8條保留事項(xiàng)，由法律加以規(guī)定；在沒有制定法律情況下，適用《立法法》第9條規(guī)定；在具體的優(yōu)惠方案制訂上，除了民族地區(qū)之外，只能由省（部）級(jí)以上立法主體制訂，改變當(dāng)前“政出多門”情況。

在有關(guān)優(yōu)惠政策制定及其他有關(guān)立法程序上，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的程序監(jiān)督，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是應(yīng)建立立法程序中的有關(guān)“民族”因素區(qū)別立法的“專項(xiàng)”審查制度，在中央層面，有關(guān)的優(yōu)惠政策（包括政府制定的）應(yīng)交付全國人大的“民族委員會(huì)”進(jìn)行專項(xiàng)審查，并提交報(bào)告最終由人大或常委會(huì)決定同意或不同意；在地方，省域內(nèi)類似職能統(tǒng)一由省級(jí)人大的“民族宗教事務(wù)委員會(huì)”專門委員會(huì)行使。其次，嚴(yán)格完善立法聽證程序，有關(guān)基于“民族”因素的優(yōu)惠或取消優(yōu)惠的立法和政策都必須經(jīng)過聽證程序，并對(duì)聽證人員民族身份和構(gòu)成等條件做出必要的要求。

為了防范地方層面或具體負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)、部門的不積極制定、貫徹、落實(shí)優(yōu)惠政策的“不作為”情況，應(yīng)建立由全國人大相關(guān)工作組織牽頭的定期立法、執(zhí)法監(jiān)察制度，對(duì)應(yīng)優(yōu)惠政策制定、落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，對(duì)民族地區(qū)的立法人員，進(jìn)行積極的立法培訓(xùn)和立法指導(dǎo)，使有關(guān)對(duì)少數(shù)民族的國際國內(nèi)法律、政策得以真正貫徹、落實(shí)。

（二）建立各少數(shù)民族共同領(lǐng)域的發(fā)展監(jiān)測(cè)制度

我國民族發(fā)展不平衡不僅表現(xiàn)為“民—漢”之間的不平衡，同時(shí)也表現(xiàn)為“民—民”之間的不平衡，以教育為例，回、朝鮮、納西等十幾個(gè)民族每萬人擁有的大學(xué)生人數(shù)已超過了全國的平均水平，而幾個(gè)比較落后的少數(shù)民族大學(xué)生擁用量不及漢族的一半。在這種情況下，如果仍然實(shí)行統(tǒng)一口徑的少數(shù)民族優(yōu)惠政策，顯然不公平。因而，有必要學(xué)習(xí)歐洲國家建立少數(shù)民族發(fā)展監(jiān)測(cè)制度，根據(jù)各個(gè)少數(shù)民族的發(fā)展不同情況，實(shí)行不同口徑的優(yōu)惠政策，發(fā)展和漢族持平或已經(jīng)超過漢族的，可以不實(shí)行優(yōu)惠政策。這一工程的監(jiān)測(cè)重點(diǎn)主要應(yīng)放在獲得公職（公務(wù)員、事業(yè)單位職員、國有大中型企業(yè)雇員）、教育、就業(yè)、職業(yè)技能結(jié)構(gòu)、從事工商業(yè)情況等幾個(gè)方面。在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)構(gòu)建工程中，應(yīng)特別注意區(qū)域性的少數(shù)民族數(shù)據(jù)構(gòu)建，既要注意全國范圍的各少數(shù)民族發(fā)展情況，也要注重地區(qū)性發(fā)展不平衡情況。比如土家族全國總體發(fā)展情況較好，但在貴州發(fā)展極端滯后，那么，可以考慮制定區(qū)域性的優(yōu)惠政策。各少數(shù)民族優(yōu)惠政策的發(fā)展監(jiān)測(cè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，它是否實(shí)行優(yōu)惠政策，以及實(shí)行不同的優(yōu)惠政策的客觀依據(jù)，也是我國優(yōu)惠政策邁向科學(xué)性的一個(gè)重要開端。

（三）完善反歧視訴訟制度，強(qiáng)化民族優(yōu)惠政策的司法監(jiān)督

應(yīng)該看到我國司法在整個(gè)國家政治系統(tǒng)中，其功能和作用是非常有限的，表現(xiàn)在我國沒有合憲性司法審查制度，司法機(jī)關(guān)沒有立法監(jiān)督權(quán)，再加上訴訟機(jī)制的不完善和實(shí)踐中整個(gè)司法的“消極”態(tài)度，實(shí)際上，中國立法權(quán)監(jiān)督還是有待解決的問題。民族優(yōu)惠政策的不合理主要表現(xiàn)為立法權(quán)力的監(jiān)督問題，在權(quán)力制約框架中的司法失守應(yīng)通過訴訟機(jī)制的暢通，也即個(gè)案監(jiān)督的形式來補(bǔ)全、發(fā)揮司法監(jiān)督功能。但目前，我國沒有出臺(tái)《反歧視法》，有關(guān)民族優(yōu)惠政策的是否合理、歧視評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，及相關(guān)的證據(jù)制度和證明標(biāo)準(zhǔn)等等問題都仍未得到解決。英國、美國以及歐洲國家在這方面已經(jīng)具備了系統(tǒng)的、完善的反歧視法律制度，成為制約、促進(jìn)優(yōu)惠政策更加科學(xué)、合理的有力手段，為此我們應(yīng)學(xué)習(xí)、吸收、采用。

（四）優(yōu)化優(yōu)惠政策的措施體系

首先，根據(jù)不同領(lǐng)域特點(diǎn)實(shí)行不同的優(yōu)惠政策。在政治領(lǐng)域的代議機(jī)關(guān)代表問題上，我國的既有比例代表制度安排已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可，但在領(lǐng)導(dǎo)干部、公共職位這方面因近年來我國人事干部制度轉(zhuǎn)型，而沒有及時(shí)進(jìn)行制度對(duì)接，在很多地區(qū)出現(xiàn)了少數(shù)民族入職比例不足的問題應(yīng)予重視。[24]特別要強(qiáng)調(diào)的是，公務(wù)員錄用根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定僅僅在民族自治地方實(shí)行優(yōu)惠政策，這一規(guī)定與《民族區(qū)域自治法》及其配套的規(guī)定是抵觸的，事實(shí)上也不合理。其次，我國國有大中型企業(yè)和事業(yè)單位錄用中，也沒有民族優(yōu)惠政策的規(guī)定，這兩個(gè)領(lǐng)域不僅僅是就業(yè)問題，而且是公民國家事務(wù)參與的直接途徑，沒有合理比例的各少數(shù)民族代表，會(huì)弱化少數(shù)民族國家認(rèn)同，建議增設(shè)。總體來說，在政治領(lǐng)域，應(yīng)強(qiáng)化優(yōu)惠政策的剛性標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)平等與公平。代議機(jī)關(guān)代表、少數(shù)民族干部配備實(shí)行配額制不會(huì)引起爭(zhēng)議，是最優(yōu)選擇；在少數(shù)民族公務(wù)員錄用、事業(yè)單位和國有大中型企業(yè)聘用中，可實(shí)行合理的加分、同等優(yōu)先等措施，嚴(yán)重失衡時(shí)，采取配額制。

其次，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，應(yīng)保持適當(dāng)“自由主義”色彩，在通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，各少數(shù)民族沒有產(chǎn)生嚴(yán)重或長期失衡情況下，可不予考慮立即采取優(yōu)惠政策；在采取優(yōu)惠政策過程中，也要體現(xiàn)優(yōu)惠措施的最優(yōu)化。在優(yōu)惠措施方式上，對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策優(yōu)先于直接對(duì)少數(shù)民族的優(yōu)惠，對(duì)群體的整體優(yōu)惠優(yōu)先于個(gè)體優(yōu)惠；實(shí)行就業(yè)培訓(xùn)、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)化，促進(jìn)和提高少數(shù)民族對(duì)公共生活的有效參與的間接優(yōu)惠優(yōu)先于給予機(jī)會(huì)或利益的直接優(yōu)惠；民族身份作為參考因素的優(yōu)惠優(yōu)先于同比優(yōu)先、加分錄用錄取優(yōu)惠；通過財(cái)稅、信貸措施產(chǎn)生的就業(yè)雇傭、創(chuàng)辦企業(yè)等市場(chǎng)導(dǎo)向優(yōu)惠優(yōu)先于國家直接給予少數(shù)民族的政策優(yōu)惠；配額制一般慎用，僅作為各種促進(jìn)措施均告失效，或少數(shù)民族發(fā)展已嚴(yán)重結(jié)構(gòu)失衡情況下的特別補(bǔ)救。

最后，需要強(qiáng)調(diào)民族優(yōu)惠政策的動(dòng)態(tài)性，優(yōu)惠政策的目的是保障各民族獲得平等機(jī)會(huì)以保證各自特征的存續(xù)和發(fā)展，其現(xiàn)實(shí)依據(jù)是各民族的發(fā)展不平衡或滯后，當(dāng)這一情況經(jīng)過優(yōu)惠而不存在情況下，優(yōu)惠政策就應(yīng)及時(shí)停止和調(diào)整，切忌演變?yōu)橐环N身份利益。目前我國一些少數(shù)民族整體的發(fā)展情況已經(jīng)超過了漢族及全國的平均水平，可對(duì)其不再進(jìn)行實(shí)施優(yōu)惠政策，但其政治、文化方面制度安排應(yīng)予保障。此外，我國現(xiàn)有的很多優(yōu)惠政策是借助民族區(qū)域自治制度而加以實(shí)施的，但隨著我國城市化的不斷推進(jìn)，越來越多的少數(shù)民族涌入城市而呈散居化，原有的依托于民族區(qū)域制度的特別保護(hù)模式實(shí)際上面臨著功能失效的問題，而事實(shí)上，對(duì)少數(shù)民族文化等特征沖擊最大的并非民族地區(qū)，而是散居在城市中少數(shù)民族，因而，我國民族優(yōu)惠政策及特殊保護(hù)重點(diǎn)應(yīng)隨這一現(xiàn)實(shí)國情變化而有所調(diào)整。

（五）制定《國家促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡法》，破解族際發(fā)展失衡

中央與地方、地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系是憲法調(diào)整的一個(gè)重要內(nèi)容，我國少數(shù)民族平等發(fā)展問題既表現(xiàn)為民族之間的問題，同時(shí)也表現(xiàn)為地區(qū)之間的發(fā)展失衡問題。我國大多數(shù)少數(shù)民族居住在西部，而西部又總體處于發(fā)展滯后狀態(tài)，因而，通過制度設(shè)計(jì)改變地區(qū)之間的失衡是一種現(xiàn)實(shí)國情下促進(jìn)各民族平等發(fā)展最有效途徑。應(yīng)該看到，我國當(dāng)前的東、西發(fā)展失衡既有歷史、地理、文化、民族等原因，也有現(xiàn)實(shí)中的政治、經(jīng)濟(jì)方面不對(duì)等的制度性原因，西部提供勞動(dòng)力、資源和原材料，東部發(fā)展工業(yè)、商業(yè)貿(mào)易、教育科技文化，再加上我國中央對(duì)地區(qū)發(fā)展的不同規(guī)劃和定位，這樣的制度安排不可能產(chǎn)生東、西部的同等發(fā)展，如果不從制度安排、法律措施上加以矯正，東、西發(fā)展失衡將進(jìn)一步加大，從而阻礙各族人民對(duì)社會(huì)發(fā)展成果的共同分享。因此建議制定《國家促進(jìn)地區(qū)發(fā)展平衡法》，保障西部地區(qū)在國家發(fā)展中的共同分享、優(yōu)先傾斜，在國家轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)建設(shè)、人力保障、文化扶持、教育投入等方面，獲得必要甚至優(yōu)先與東部地區(qū)的份額，從而改變當(dāng)前西部少數(shù)民族整體處于發(fā)展滯后落后的狀況。

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[11]（加） 詹姆斯·塔利，黃俊龍譯.陌生的多樣性：歧異時(shí)代的憲政主義[M].上海：上海譯文出版社，2005：15-16。

[12]C h ar les t ay lo r，the pol i t i cs o f r ecogn i t i on,i n ph i losoph i c a l ar guments,h arv e rd un iv e r s i t y p r ess，1995,pp.233-234.

[13]A l ai n-G.Ga gnon a n d Ja mes T ull y,Mult i n a t i on a l D emoc ra c i es,Ca m brid ge U n iv e r s i t y Pr ess,2001,p.29.

[14]I ri s M ari on Y oung, P ol i t y a n d Gr oup Diff e r ence:A Cri t i q ue o f the I d e a l o f U n iv e r s a l Ci t iz ensh i p,E th i cs,V ol.99,N o.2,1989,pp.205-206.

[15]（美）邁克爾·沃爾澤.正義諸領(lǐng)域：為自由主義與平等一辯[M]褚松燕，譯.譯林出版社2002年版.

[16]（美）路易斯·亨金、阿爾伯特·J．羅森塔爾.憲政與權(quán)利[M]鄭戈等，譯.生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1996.

[17]姬虹.“司法對(duì)于我們少數(shù)族裔從來就不是平等的”[J].世界民族.2006，(4).

[18]楊芳.論美國少數(shù)族裔人權(quán)的平等保護(hù)[J].四川民族學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(1).

[19]G e ra l d G unthe r F o r ewo rd:I n se ar eh o f E v ol vi ng D oct ri ne on a C h a ng i ng C ou r t:A Mo d e r f o r a N ewe r Eq u a l Pr oteet i on,Harvard La w R e vi ew,1972,V ol.86.

[20]N a th a n G l az e r.Af f ir m a t iv e Di sc ri m i n a t i on:E thn i c I ne q u a l i t y a n d P u b l i c P ol i c y.N ew Y o r k:B a s i c B oo k s，1975，p.31.

[21]參見S M WI TT E N,C ompens a to ry Di sc ri m i n a t i on i n I n dia:Af f ir m a t iv e A ct i on a s a Me a ns o f C om ba tt i ng C l a ss I ne q u a l i t y,21 C olum bia J ou r n a l o f Tra nsn a t i on a l La w(1982).

[22]郝時(shí)遠(yuǎn).印度構(gòu)建國家民族的“經(jīng)驗(yàn)”不值得中國學(xué)習(xí)——續(xù)評(píng)“第二代民族政策”的“國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”說[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，(6).

[23]高鯤.印度的保留政策和種姓矛盾[J].南亞研究.1992，(2).

[24]李順寶，沃俊霞，司文君.黑龍江省培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部情況的調(diào)研報(bào)告[J].黑龍江民族叢刊.2013，(1).