唐 劍 李 虹

（1.西南民族大學 西南民族研究院，四川·成都 610041；2.三亞學院 財經學院，海南·三亞 572000）

一、精準扶貧與精細化治理對接：一個理論分析框架

精準扶貧與精細化治理是以扶貧經濟性和兼容性為導向，以外部幫扶者和內部貧困戶利益共同體為著力點，以監(jiān)測調控機制為保障，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌和供需匹配，以脫貧績效長效考核機制為補充，對貧困戶實施精準識別、精準幫扶、精細化治理的扶貧模式。精準扶貧與治理是一個典型意義上的集體行動，出于各種不同行為動機，扶貧與治理對接的主體結構大致分為兩類，一類包括政府、市場、社會、社區(qū)在內的外部幫扶者；一類是作為扶貧對象的內部主體貧困戶。這種“雙向聯(lián)動”的主體結構中每個扶貧主體的角色定位各有側重，各自發(fā)揮作用，又相互關聯(lián)，除了相互監(jiān)督的牽制，彼此之間相互產生影響。如：表1所示。[1]

從上表可看出，兩類扶貧主體又各有職責，政府擔任頂層設計角色、市場擔任資源配置角色、貧困戶擔任反饋者角色、社會擔任推動者角色、社區(qū)擔任銜接者角色政府的角色。具體而言，政府是主導者，做好頂層設計。制定扶貧開發(fā)規(guī)劃，完善各項規(guī)章制度、法律法規(guī)，提供其他扶貧主體參與的準入條件，建立集聚啟動機制，規(guī)范扶貧行為。同時也是監(jiān)測和調控者，監(jiān)督、考核各主體的扶貧行為，及時反饋扶貧成效，并完善扶貧政策；市場則在政府的調控下一方面發(fā)揮在投融資上的作用，一方面提供扶貧基礎物資供應，實現(xiàn)益貧性。通過啟動激勵機制主體來看在社會組織由于組織形式靈活、專業(yè)性好，從而成為在某些區(qū)域聯(lián)結政府和貧困戶的樞紐，提高可用資源集聚效率，實現(xiàn)資源銜接，同時發(fā)揮自身動員力優(yōu)勢，在項目實施中激勵貧困戶參與，推動內部扶貧，達到可持續(xù)運行；社區(qū)則是距離貧困戶最近，對于了解貧苦程度、幫扶差距都有其他主體沒有的優(yōu)勢。賦予社區(qū)扶貧權限能夠實現(xiàn)社區(qū)與其他外部主體扶貧和內部主體脫貧有效鏈接，能夠較好地進行精準扶貧前期監(jiān)測和普查，也能成為扶貧主體的積極構建者，通過社區(qū)建設，創(chuàng)造扶貧就業(yè)機會。此外，作為扶貧對象的貧困戶應該積極參與自我脫貧，提高自我發(fā)展能力，充分利用外部幫扶主體提供的扶貧渠道，表達自身實際需求，參與扶貧規(guī)劃。同時，積極監(jiān)督反饋扶貧情況。

表1：精準扶貧與精細化治理對接機制主體角色定位

扶貧主體有效參與，需要健全的精準扶貧與精細化治理的對接機制給予保障。從集聚啟動機制、四層瞄準機制、利益共享機制、監(jiān)測調控機制四個方面構建扶貧與治理對接體系。扶貧與治理的對接體系主要以四種機制為依托，從內外兩條線形成良性循環(huán)。從外部幫扶者來看，扶貧主體主要從三個方面對扶貧與治理對接提供收益機會：第一，政府先進的扶貧政策制度、市場和社會組織的協(xié)作構建啟動激勵機制，設計、規(guī)劃扶貧項目，作為循環(huán)機制的開端。第二，政府完善法律法規(guī)，市場的導向作用，社區(qū)和社會的基層動員作用，通過構建利益聯(lián)結，激勵多主體參與，第三，通過目標瞄準機制的導向，利用監(jiān)測調控指標體系建立的大數(shù)據(jù)網絡平臺，對貧困戶能力、意愿、障礙進行普查，實施因地制宜的扶貧開發(fā)模式，提高貧困戶扶貧收益機會。從內部扶貧主體來看，自我脫貧主要動力來自兩方面：第一，長期利益共享機制的驅使，加之能力的培養(yǎng)和障礙的消除，貧困戶積極參與自我脫貧，監(jiān)督、反饋扶貧成為了扶貧與治理實現(xiàn)對接的內生動力。外部幫扶主體提供更多的扶貧收益機會，同時內部自我脫貧主體增強自我發(fā)展能力，兩條線構成的良性循環(huán)機制促使扶貧實現(xiàn)可持續(xù)性運行。

此外，逐漸改善的貧困狀態(tài)是自我脫貧的物質保障，在這個良性循環(huán)機制中監(jiān)測調控機制建立的指標體系為扶貧與治理對接提供了重要的保障，通過這個指標共建的信息網絡平臺，實現(xiàn)了扶貧的動態(tài)化管理，為個性化的扶貧開發(fā)決策提供支持，為外部幫扶績效考核提供重要依據(jù)，同時脫貧績效考核機制作為保障機制的補充作用在于促使政策、決策得到真正的執(zhí)行，監(jiān)督和問責的職能是扶貧與治理對接實現(xiàn)包容性可持續(xù)發(fā)展不可缺少的一部分。精準扶貧與精細化治理的對接體系，如：圖1所示。

二、四川藏區(qū)精準扶貧與精細化治理現(xiàn)狀分析

（一）基礎設施投入大，扶貧成本高

圖1：精準扶貧與精細化治理的對接體系

四川藏區(qū)社會發(fā)展程度比較低，基礎設施建設滯后，一級公路少，密度小、等級低、通達性弱；區(qū)域整體產業(yè)層次比較低，規(guī)模較小，以傳統(tǒng)農牧業(yè)為主，自我發(fā)展能力嚴重不足，加之藏區(qū)擔負著生態(tài)保護的職責?！笆濉逼陂g，四川藏區(qū)大力進行基礎設施建設，在電網、交通、“脫貧、教育、醫(yī)療、社保、住房”等民生工程都進行了大量的投入，基本上形成了戶戶通電、交通基本通達便捷，六項民生工程累計投資達235.4億元。據(jù)統(tǒng)計，其中電網建設投資310億元；公路總里程超4.5萬公里，機場增至4個；藏區(qū)“民生工程計劃”中教育發(fā)展方面，藏區(qū)實施的“9+3”免費職業(yè)教育共有4萬人得以技能培養(yǎng)，醫(yī)療方面，藏區(qū)新型農村合作醫(yī)療參保率99%。社保方面，近44.49萬人享有城鄉(xiāng)低保，投入10.4億元貧困戶住房建設；新建住房14.2萬套，近5.2萬貧困戶解決住房問題。[2]四川藏區(qū)來自于基礎設施建設、產業(yè)培育、生態(tài)補償?shù)姆鲐毘杀揪哟罅朔鲐毜碾y度。

（二）特色資源豐富，生態(tài)旅游扶貧成主導模式

四川藏區(qū)擁有獨特的民族文化和豐富的自然資源。據(jù)統(tǒng)計，四川藏區(qū)國家5A級旅游景區(qū)5個、4A級景區(qū)17個，省內世界級、國家級旅游資源一半以上分布于藏區(qū)，優(yōu)質旅游儲備資源60%以上分布于藏區(qū)，2016年藏區(qū)實現(xiàn)旅游總收入443.4億元，同比增長28.8%。[3]旅游業(yè)是藏區(qū)最有潛力、最具優(yōu)勢的特色產業(yè)。通過旅游扶貧可以改變傳統(tǒng)的造血式扶貧，從單線的外部幫扶轉變成內外雙線循環(huán)的模式。開放式的扶貧帶來了外界新的觀念、新的扶貧與治理思維、現(xiàn)代化生活方式以及市場化的扶貧運營方式，這種從傳統(tǒng)到現(xiàn)代、從封閉到開發(fā)的轉變帶動藏區(qū)貧困戶精神文明上自我脫貧。同時藏區(qū)內圍繞旅游初步形成集吃、住、行、游、購、游于一體的綜合產業(yè)體系也成為扶貧主體參與的重要途徑，旅游扶貧與保護生態(tài)資源結合起來將促進藏區(qū)扶貧包容性可持續(xù)發(fā)展。[4]

（三）政策利好推動，扶貧與治理成果顯著

經過數(shù)年的實踐摸索，四川藏區(qū)無論是減貧成效、精準識別還是精準幫扶、扶貧管理上都有了很大的突破。從扶貧成效看，藏區(qū)貧困人口截止到2016年底下降到21萬人，較2012年下降了40%，貧困發(fā)生率也由19.3%下降到12.9%，轉移就業(yè)人數(shù)達20萬余人。[5]就精準識別與管理來看，四川藏區(qū)已將全部貧困戶建檔立卡，建立了卡有戶、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔、市有卷、省有庫的大數(shù)據(jù)平臺。具體采取了生產與就業(yè)一體、生態(tài)扶貧與移民搬遷安置同行、低保兜底、災后重建幫扶。通過一系列的扶貧舉措和精細化的治理，藏區(qū)貧困區(qū)基礎設施明顯改善，產業(yè)扶貧蓬勃發(fā)展，貧困戶扶貧能力、扶貧意愿大幅提高，扶貧與治理成果顯著。

三、四川藏區(qū)精準扶貧與精細化治理對接面臨的現(xiàn)實困境

（一）精準扶貧機制中貧困農戶識別的技術困境

健全扶貧對象識別機制是實施精細扶貧與精細化治理對接的前提條件。從精準政策的演化歷程來看，目前識別貧困農戶主要采用“程序識別法”。識別到戶的精準度明顯高于傳統(tǒng)扶貧模式，但在其實踐工作中面臨著諸多的技術困境。多地在識別貧困農戶時采用由省到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到行政村再到貧困戶的自上而下、逐級分配指標的方法，其實施關鍵取決于村干部識別貧困戶的精準度，通過采用小組長確定、將指標分到各個家族，由家族推選、或者村干部排序確定等方法識別貧困農戶會導致識別出來的貧困戶無法在經濟困難程度上進行比較，貧困戶之間沒有橫向比較，最終可能導致部分貧困農戶被排斥。對于收入貧困線更多的是采用勞動力質量、家庭負擔、扶貧政策對扶貧對象特殊要求、道德標準等非貧困識別標準指標，不利于識別精度的提高。

（二）鄉(xiāng)村治理精英缺失帶來的人才困境

四川藏區(qū)是典型的地廣人稀的區(qū)域，人口密度僅為8.8人/平方千米。藏區(qū)內村落與貧困人口處于相對封閉的狀態(tài)，村與村、村與城鎮(zhèn)聯(lián)系較弱。識別貧苦戶、監(jiān)督扶貧資金使用等工作主要由鄉(xiāng)村干部承擔，而在貧困村，集體經濟基本是空殼，村干部可支配資源幾乎沒有，隨著優(yōu)惠政策的實施，鄉(xiāng)村干部面臨承擔任務和工資收入極度不匹配的情形，這導致年輕精英流失。雖然干部駐村幫扶是一次實現(xiàn)精準扶貧的重要機制創(chuàng)新，但是在實踐中仍然存在駐村幫扶干部經驗不足、工作技能和扶貧需求錯位；對口幫扶部門差異導致扶貧資源不均進而影響駐村干部績效以及駐村干部考核機制不完善，缺乏規(guī)范、有序的“召回”機制等問題，導致鄉(xiāng)村治理精英面臨引進難、留住難的困境。

（三）扶貧政策自身制度缺陷導致的制度困境

精準扶貧到精細化治理是一個復雜的、動態(tài)管理過程，兩者之間實現(xiàn)對接離不開績效考核、資金投入、信息完善等系列配套制度的健全。但是受到短期政績目標的制約，考核體系不利于扶貧資源的精準配置。導致有的地方政府熱衷于打造扶貧工作示范點，反而使經濟條件相對較好并且能力相對較強的村寨及家庭成為精準扶貧對象，進而獲得了更多的扶貧資源，反而貧困標準成為了瞄準第二指標。另外從各地的政策實踐來看，建卡立戶認定的貧困人口將在三年內持續(xù)享受扶貧資金，但三年內農村貧困而每年更新的識別成本又比較高昂，因而建檔立卡工作的周期性和農戶貧困動態(tài)性的矛盾的信息管理制度就成為對接機制的阻礙石。除此之外，明確規(guī)定用途的專項扶貧政策，一定程度上避免了農戶將資金挪用，但卻忽略了農戶自身發(fā)展需求，這種扶貧資金管理制度上的缺陷也為對接機制的實施帶來了挑戰(zhàn)。

（四）貧困村自我發(fā)展保障能力弱

一方面，四川藏區(qū)屬于國家重點生態(tài)功能區(qū)，以提供生態(tài)服務產品和農產品為主，其扶貧必須兼顧生態(tài)建設，而目前生態(tài)建設主要形式為項目補償，途徑單一，缺乏市場化的生態(tài)補償機制，這使得精準扶貧與治理變得更為復雜。另一方面，人口因素也成為扶貧與治理對接的一大約束。作為平均受教育年限僅為6.4年的藏區(qū)，文盲、半文盲的中老年群體比例較高，觀念意識落后，自我發(fā)展能力水平比較低，對扶貧項目缺乏發(fā)展能力。且分布極為不均衡、地廣人稀的人口分布模式，藏區(qū)表現(xiàn)為基礎設施和公共服務缺失型貧困特點，改善交通等基礎設施作為精準扶貧和治理的首選，然而極高的投入和運行管理成本無疑使得扶貧難上加難。

四、創(chuàng)新四川藏區(qū)精準扶貧與精細化治理的對接體系

（一）創(chuàng)新集聚啟動機制

集聚效應通常是一種經濟現(xiàn)象，也包含文化、人才、交通乃至知識等都可能產生集聚效應。而精準扶貧與精細化治理需要某一扶貧主體啟動，通過有利的政策制定和機制設計將政府、市場、社會、社區(qū)、貧困戶等扶貧主體以及他們背后的資本、資源、能力集聚在某一貧困區(qū)。利用集聚效應的拓展啟動扶貧項目開發(fā)，掌控扶貧產業(yè)鏈發(fā)展的深度和廣度，通過利益共享迸發(fā)出創(chuàng)新，使扶貧呈現(xiàn)可持續(xù)特征。精準扶貧與精細化治理的啟動主體是多元化的。一直以來，政府處于扶貧工作的核心地位，扮演著開拓者、目標戰(zhàn)略規(guī)劃者、政策制定者、資金投入者、協(xié)調者、監(jiān)督者以及執(zhí)行者等多重角色；扶貧企業(yè)則作為主要的參與者，在扶貧中扮演經濟發(fā)展的引領者和社會責任履行者的角色。連片特困區(qū)的集聚啟動機制可以從兩方面發(fā)力：一方面在充分考慮藏區(qū)內資源與貧困人口特征、意向、能力的基礎上，結合不同的扶貧啟動主體因地制宜地設計有利于貧困人口參與的項目開發(fā)模式；另一方面藏區(qū)應該通過實施針對不同扶貧主體的計劃，聚集多主體參與。[6]如針對企業(yè)的包容性商業(yè)計劃、行業(yè)協(xié)會扶貧行動計劃、社區(qū)志愿者計劃等等，推動各方面力量參與扶貧區(qū)發(fā)展。

（二）構建四層次瞄準機制

精準扶貧中的目標瞄準機制是實施精細化治理的物質基礎，是對接機制不可缺少的一部分。目標瞄準機制的精準是多層次、多維度的瞄準，將瞄準定位在四川藏區(qū)整個片區(qū)、貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、貧困村、貧困戶四個層次識別。在藏區(qū)片區(qū)層面，瞄準識別應根據(jù)藏區(qū)主體功能區(qū)定位、生態(tài)自然資源特點，站在國家層面將其納入連片特困區(qū)就區(qū)內基礎設施、生態(tài)補償力度、公共服務等情況進行精準識別；在貧困縣層面應根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色資源進行產業(yè)培育、扶貧項目同質化競爭、片區(qū)與村級對接等方面的精準瞄準，在貧困村層面應該對貧困戶技能培養(yǎng)、勞動力技能培訓、村級特色產業(yè)選擇等進行瞄準。[7]最后在貧困戶層面，開展藏區(qū)貧困村建檔立卡立戶，貧困農戶扶貧啟動條件普查，結合貧困農戶參與意愿、能力以及障礙等實際，因村因戶施策。

（三）健全利益聯(lián)結機制

利益聯(lián)結機制是扶貧與治理對接機制的著力點，其核心為將貧困戶作為主體，充分發(fā)揮市場和政府的雙重作用，形成利益聯(lián)結機制，激勵扶貧主體參與扶貧，進一步共享扶貧利益。利益聯(lián)結機制的設計要根據(jù)實際情況，大力發(fā)展貧困區(qū)特色優(yōu)勢產業(yè)，通過扶貧項目的關聯(lián)效應與乘數(shù)效應以自主創(chuàng)業(yè)和合作經營的方式積極參與產業(yè)鏈，提高其市場競爭力和經營能力，實現(xiàn)增收。從藏區(qū)層面，因地制宜地在貧困區(qū)創(chuàng)新推廣“精英企業(yè)+貧困戶”、“合作社+公司+貧困戶”、“家庭農場+貧困戶”等扶貧模式，充分利用外部扶貧主體的作用通過產業(yè)發(fā)展基金建設、小額信貸、眾籌資金以及農村政策性保險體系雙重功能解決融資難的問題。在充分考慮扶貧模式和融資方式的基礎上探索建立契約型、參股合作型、利益返還型以及擔保型等多元化的扶貧利益聯(lián)結機制，明確各主體的權益與責任，使政府、企業(yè)、社區(qū)等外部幫扶主體與貧困戶結成可持續(xù)的利益共同體。

（四）完善監(jiān)測調控機制

精準扶貧與精細化治理對接中的監(jiān)測調控機制以扶貧與治理效果評價的整體目標為基本標準，對其效果進行監(jiān)測調控，用以分析對接機制的效果和展望。其綜合目標是：其一加深對藏區(qū)扶貧的總體認識，對區(qū)域內資源、環(huán)境、社會等各領域的差異性進行識別；其二監(jiān)測精準扶貧項目實施效果，扶貧的實際情況、現(xiàn)狀與趨勢；其三估測、評價扶貧進展，分析、控制扶貧發(fā)展，及時發(fā)現(xiàn)問題和修正偏差，從而形成一個有反饋的循環(huán)管理系統(tǒng)。[8]針對對接機制中的目標瞄準和戰(zhàn)略導向的定位，四川藏區(qū)的扶貧與治理對接機制中監(jiān)測調控以啟動條件普查、扶貧的經濟性、扶貧與治理的兼容性作為評價層設計監(jiān)測調控的評價體系。其中考慮到貧困類別分為區(qū)域性貧困和個體貧困、貧困幫扶因戶施測的精準扶貧要求等因素的影響，該指標體系的啟動條件普查從貧困區(qū)和貧困戶兩個維度設計評價項目；同時根據(jù)扶貧與治理的經濟性與兼容性特征進一步細分評價項目及評價因子

五、促進四川藏區(qū)精準扶貧與精細化治理深度對接的對策建議

（一）理清多元化扶貧參與主體權責

扶貧工作在很大程度上可認為是扶貧工作者與貧困區(qū)、戶的合作與博弈，兩者之間在價值觀、利益觀以及大量信息等方面都存在不對稱、不協(xié)調的狀況，如，扶貧資金使用、扶貧項目選擇與貧困戶需求矛盾、扶貧效益評價等。[9]因此精準化扶貧、精細化治理尤其是兩者之間實現(xiàn)良性對接需要厘清多元化扶貧主體之間的權責。其中政府作為政策的制定者在激勵機制的頂層設計上應該充當風向標的角色，把控精準扶貧與治理的目標導向，在宏觀上進行監(jiān)測調查與考核；鄉(xiāng)村基層領導作為精準扶貧與治理的領導者和施工員應該參與對接機制整個動態(tài)實施過程，分清權與責；貧困區(qū)、戶作為被實施對象在享受政府優(yōu)惠政策同時也要積極參與扶貧與治理機制中，增強自我發(fā)展能力。

（二）樹立系統(tǒng)思維，提高扶貧與治理綜合效益

從系統(tǒng)科學的角度來分析，精準扶貧與精細化治理之間涉及多重維度，涵蓋制度、科技、財稅等眾多領域，必須通過有效的科學設計和統(tǒng)籌安排，推動兩者協(xié)同推進和良性對接。而且當前貧困問題體現(xiàn)為明顯的結構性特征，四川藏區(qū)的精準扶貧與精細化治理對接工作需要進一步樹立系統(tǒng)思維，對貧困問題進行綜合剖析及準確界定，才能實現(xiàn)科學指導、分類幫扶等多項工作的全面推進。精準扶貧與精細化治理對接機制的構建也要重視系統(tǒng)性，全面分析并充分論證各類機制之間的互動性、協(xié)同性，提高精準扶貧與精細化治理的綜合效益。

（三）以先進科技為支撐，促進扶貧與治理深度對接

精準扶貧與精細化治理對接既需要多元主體的積極配合，也需要先進的科學技術的支撐。四川藏區(qū)作為特殊的連片特困區(qū)，扶貧與治理對接過程中無論是貧困戶的識別與退出、扶貧資金使用檢測、區(qū)內貧困程度估算還是貧困治理效益評估都是一項大工程，加之地廣人稀，鄉(xiāng)村基層干部負責面廣，精英人才流失等一系列困境，四川藏區(qū)迫切需要以數(shù)據(jù)平臺為基礎的先進技術支撐。[10]因此，四川藏區(qū)的精準扶貧與精細化治理對接機制的完善需要加大對技術的投入力度，強化檢測調查數(shù)據(jù)平臺的基礎性研究，全面建立精準扶貧原始資料的檔案庫，盡量全面地掌握精準扶貧與精細化治理動態(tài)變化過程中的總體規(guī)律，為精準扶貧與精細化治理實現(xiàn)智慧化對接提供重要支撐。

參考文獻：

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[2]中國共產黨新聞網.四川藏區(qū)悄悄地發(fā)生了根本性歷史變化[D B/O L].http：//www.cpc.people.com.cn.

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