朱吉茂 李瑞峰 李衛(wèi)東 王 雷

(神華科學(xué)技術(shù)研究院有限責(zé)任公司，北京市昌平區(qū)，102211)

簡政放權(quán)作為行政管理體制改革的核心，是黨的十八大以來全面深化改革的重要內(nèi)容。2013年新一屆政府成立后，就把加快轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)作為本屆政府開門第一件大事；2016年5月23日，國務(wù)院印發(fā)《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》，提出以更有力舉措推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。當(dāng)前，煤炭行業(yè)正由快速增長期向穩(wěn)定發(fā)展期過渡，行業(yè)管理應(yīng)該進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和優(yōu)化。

1 簡政放權(quán)取得的成就

黨的十八大以來，國家高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)成為每年政府工作報(bào)告不可缺少的內(nèi)容。煤炭行業(yè)按照國家統(tǒng)一要求，持續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)煤炭行業(yè)管理簡政放權(quán)，取得顯著成效。

1.1 大力推進(jìn)簡政放權(quán)

煤礦建設(shè)審批方面，煤炭行業(yè)主管部門協(xié)同國土資源、環(huán)保、水利、安監(jiān)等部門，先后取消和下放了原有33項(xiàng)核準(zhǔn)前置中的26項(xiàng)，截至2017年底，還保留了礦區(qū)總體規(guī)劃、劃定礦區(qū)范圍、環(huán)評、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、土地復(fù)墾、規(guī)劃選址、土地預(yù)審7項(xiàng)行政審批，大幅度簡化了項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)。生產(chǎn)煤礦證照辦理方面，2016年全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院相繼作出修改《煤炭法》、廢止《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》的決定，取消了煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭經(jīng)營許可證，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)。

1.2 積極轉(zhuǎn)變煤炭行業(yè)管理方式

積極探索建立健全能源監(jiān)管新機(jī)制，更加注重發(fā)揮煤炭戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用?！赌茉瓷a(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016-2030)》有力地推動(dòng)了煤炭清潔高效開發(fā)利用；《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》對指導(dǎo)合理、有序開發(fā)煤炭資源，提高資源利用率和生產(chǎn)力水平具有重要意義；《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》使商品煤質(zhì)量管理得以有章可循，對提高終端用煤質(zhì)量、推進(jìn)煤炭高效清潔利用和改善空氣質(zhì)量有重大推動(dòng)作用。

1.3 加強(qiáng)了事中事后監(jiān)管

逐步糾正重審批、輕管理的問題，2013年底國家能源局建立了煤礦產(chǎn)能登記及公告制度，在建立健全煤礦生產(chǎn)能力管理檔案、規(guī)范煤礦生產(chǎn)能力登記和更新程序、及時(shí)公開煤礦生產(chǎn)能力等方面提出了具體要求，對進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)能力管理、規(guī)范煤礦生產(chǎn)行為、促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行起到了重要推動(dòng)作用。2010-2016年，相關(guān)部門先后出臺5個(gè)文件推進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰和煤礦整頓關(guān)閉，政策標(biāo)準(zhǔn)越來越高，可操作性越來越強(qiáng)，淘汰落后產(chǎn)能取得重大進(jìn)展，保障了煤炭供需基本平衡。

1.4 煤炭行業(yè)宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)

過去，當(dāng)煤炭市場嚴(yán)重下行至行業(yè)普遍虧損時(shí)，國家主要通過減緩核準(zhǔn)節(jié)奏、壓縮落后產(chǎn)能等手段改變煤炭供需格局。為應(yīng)對2012年下半年開始的新一輪煤炭危機(jī)，除采取既往調(diào)控措施外，國家還實(shí)施了限產(chǎn)政策，取得了立竿見影的效果；實(shí)施了產(chǎn)能置換，通過淘汰落后產(chǎn)能為先進(jìn)產(chǎn)能留出發(fā)展空間，快速扭轉(zhuǎn)了煤炭市場供需嚴(yán)重失衡的局面。

2 存在的問題和面臨的形勢

2.1 存在的問題

2.1.1 簡政放權(quán)仍有較大空間

煤礦建設(shè)項(xiàng)目大部分核準(zhǔn)前置條件被取消，有利于項(xiàng)目盡早獲得核準(zhǔn)，但劃定礦區(qū)范圍、土地復(fù)墾、水土保持、節(jié)能、文物保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境、社會穩(wěn)定、軍事設(shè)施等諸多審批在項(xiàng)目開工前還需完成，企業(yè)項(xiàng)目審批負(fù)擔(dān)重的問題仍然存在。

2.1.2 管理職能有待集中和規(guī)范

監(jiān)管力量比較分散，部分機(jī)構(gòu)力量配備不足，容易導(dǎo)致政府職能缺位；存在職能交叉，如煤礦生產(chǎn)能力管理分散在多個(gè)部門，容易出現(xiàn)多頭管理；存在部門間政策不一致問題，如國土資源部門負(fù)責(zé)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃與煤炭行業(yè)主管部門批復(fù)的礦區(qū)總體規(guī)劃不銜接時(shí)有發(fā)生；除煤炭行業(yè)主管部門外，涉及煤礦管理的還有煤監(jiān)、環(huán)保、國土資源、公安、水利、監(jiān)察、林業(yè)等20多個(gè)部門，其中10余個(gè)部門有權(quán)直接讓煤礦停產(chǎn)，個(gè)別企業(yè)長期疲于應(yīng)對各種檢查，影響煤礦正常生產(chǎn)經(jīng)營。

2.1.3 服務(wù)意識和能力有待加強(qiáng)

行業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析基礎(chǔ)薄弱，信息化程度不高，不利于政府決策和市場引導(dǎo)；煤炭行業(yè)政策研究有待加強(qiáng)，預(yù)測、預(yù)警等信息引導(dǎo)工作不夠扎實(shí)，導(dǎo)致部分政策連續(xù)性不強(qiáng)；一些部門辦事效率不高、服務(wù)意識不強(qiáng)，與“人民滿意”之間還存在一定距離。

2.2 面臨的形勢

黨的十八屆三中全會提出，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”、要求“凡是能由市場形成價(jià)格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”。十九大報(bào)告提出，“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。中央對轉(zhuǎn)變政府職能、深化簡政放權(quán)的要求越來越高，目標(biāo)是“人民滿意”，迫切需要各級煤炭行業(yè)管理相關(guān)部門轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)施新舉措。煤炭行業(yè)經(jīng)歷幾十年快速增長期后進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期，在煤炭消費(fèi)總量控制下，安全綠色智能化開采、清潔高效低碳集約化利用被空前重視，需要高質(zhì)量發(fā)展。國家的新要求和行業(yè)面臨的新需求，均需要煤炭行業(yè)管理適應(yīng)新形勢，更好地服務(wù)于煤炭行業(yè)。

3 簡政放權(quán)的思路和建議

3.1 思路

以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指引，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職能從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，管理方式由行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)手段為主，管理內(nèi)容由微觀管理、直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理、間接管理，進(jìn)一步提升服務(wù)能力，以更大范圍、更高層次上減少行政審批、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、增強(qiáng)服務(wù)能力為重點(diǎn)，為煤炭企業(yè)營造良好發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場在資源配置中的決定性作用。

3.2 主要建議

3.2.1 完善煤炭法律法規(guī)

建議國家盡快修改完善《煤炭法》，廢除或修改不適用于當(dāng)前行業(yè)發(fā)展的條款，完善與之配套的行政法規(guī)、實(shí)施條例、實(shí)施細(xì)則等監(jiān)管法律體系；制定和完善煤炭先進(jìn)產(chǎn)能、落后產(chǎn)能、商品煤等方面的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范；適時(shí)修訂煤炭產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用；提升礦區(qū)總體規(guī)劃和煤礦初步設(shè)計(jì)的法律地位，強(qiáng)化行業(yè)管理著力點(diǎn)。

3.2.2 深化行業(yè)管理體制改革

整合煤炭行業(yè)管理職能，逐步解決多頭管理、交叉管理等問題，強(qiáng)化煤炭行業(yè)主管部門職能，牽頭各部門處理各種疑難問題。推動(dòng)煤炭治理體系規(guī)范化，明確煤炭行業(yè)管理權(quán)力清單、責(zé)任清單和執(zhí)法程序，建立信息通報(bào)制度，提倡聯(lián)合行動(dòng)、分別執(zhí)法，避免重復(fù)檢查，營造公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境。

3.2.3 精簡審批環(huán)節(jié)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)

煤礦項(xiàng)目需要編制環(huán)境影響報(bào)告，礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評與之重復(fù)，應(yīng)取消；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案的通知》明確提出了清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)范圍，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估未列入保留審批事項(xiàng)，需取消；資源開發(fā)利用方案、安全設(shè)施設(shè)計(jì)、節(jié)能評估和職業(yè)病防治專篇依附于初步設(shè)計(jì)技術(shù)方案而存在，文物保護(hù)許可、地震安全預(yù)評價(jià)單獨(dú)設(shè)置意義不大，均可并入初步設(shè)計(jì)，由初步設(shè)計(jì)審批機(jī)關(guān)牽頭聯(lián)合會審會簽，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.2.4 加強(qiáng)規(guī)劃管理和總量調(diào)控

減少行政性干預(yù)，煤炭行業(yè)管理工作重點(diǎn)向管政策、管規(guī)劃、管總量轉(zhuǎn)移。做好行業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃，加快建立規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督和懲處機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃的引導(dǎo)和約束作用；管好礦區(qū)總體規(guī)劃，注意與主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)劃、城市規(guī)劃有效銜接，協(xié)調(diào)國土資源部門處理好礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃。統(tǒng)籌考慮區(qū)域環(huán)境承載力，合理確定全國及區(qū)域煤炭產(chǎn)能控制目標(biāo)，發(fā)揮市場在產(chǎn)能置換中的積極作用，新上項(xiàng)目須承擔(dān)相應(yīng)落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)。

3.2.5 加強(qiáng)信息統(tǒng)計(jì)，提高服務(wù)能力

研究建設(shè)煤炭行業(yè)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系，完善行業(yè)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)采集自動(dòng)化、信息管理網(wǎng)絡(luò)化，定期向社會權(quán)威發(fā)布產(chǎn)能、生產(chǎn)、庫存、消費(fèi)、價(jià)格、投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等信息，引導(dǎo)企業(yè)合理安排建設(shè)進(jìn)度、有序組織生產(chǎn)。加快實(shí)施互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)，建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策機(jī)制，創(chuàng)新行業(yè)管理方式，提升行業(yè)規(guī)劃和管理的科學(xué)化、精準(zhǔn)化、高效化水平。支持煤炭企業(yè)和科研院所組建戰(zhàn)略研究機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究、政策研究、信息分析，為政府宏觀管理和企業(yè)經(jīng)營決策提供支撐。

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