劉文革 韓甲業(yè) 于雷 吳金焱

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

隨著我國大批礦井進入資源枯竭期，未來大批礦井將逐漸關閉，在這些廢棄礦井中依然賦存有大量的資源。研究表明，我國廢棄礦井中賦存煤炭高達420億t、天然氣近5000億m3，還有大量的水、地熱、可再生能源、土地、生態(tài)及工業(yè)旅游開發(fā)的資源。如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進這些資源的綜合利用是我國面臨的重大課題。本文通過總結(jié)分析德國、芬蘭和波蘭廢棄礦井資源利用的成功經(jīng)驗，為我國礦井資源開發(fā)利用提供借鑒。

1 廢棄礦井開發(fā)利用的相關政策與管理體制

1.1 波蘭

波蘭法律規(guī)定，國家既是礦產(chǎn)資源的所有者，又是其社會管理者。礦業(yè)活動采取特許的方式，即企業(yè)只有獲得相關部門的特許后，才可以開展礦業(yè)調(diào)查、勘探、開采和存放等礦業(yè)活動。波蘭財政部代表國家行使礦產(chǎn)資源管理的職責，礦業(yè)活動特許權(quán)通常是由波蘭環(huán)保部授予。波蘭國家礦業(yè)管理局則是最高的礦業(yè)活動監(jiān)管機構(gòu)，全面承擔礦業(yè)活動相關運營監(jiān)管、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)和應急救援等職責。

波蘭現(xiàn)行的《地質(zhì)與采礦法》自2012年1月1日起生效，主要針對礦業(yè)相關的地質(zhì)工作、礦物開采、地下非儲層物質(zhì)存放以及廢棄物存放等活動進行規(guī)范，并提出了對開采有關的礦藏、地下水和其他環(huán)境要素進行相關的保護要求。

企業(yè)申請礦產(chǎn)資源勘探和開采時，需要向波蘭環(huán)保部提交對應的地質(zhì)工作計劃，其中必須有環(huán)境保護的相關措施，包括地下水保護、土地復墾等；波蘭環(huán)保部以決議的形式批準，同時征求礦山所在地省長或市長的意見，并根據(jù)實際情況向波蘭礦業(yè)管理局或礦業(yè)管理辦公室等礦業(yè)監(jiān)管部門書面通報。同時，礦山企業(yè)必須依照《地質(zhì)礦山法》設立獨立的礦山關閉基金賬戶，以現(xiàn)金存款形式，或以購買國家發(fā)行的國債或國庫券形式存在。

礦山企業(yè)在關閉礦山時，需要做到以下幾點：保護或搬走相關的采掘設備與設施；保護未動用資源；保護鄰近區(qū)域的礦產(chǎn)資源；采取必要的采礦后環(huán)保措施以及土地恢復措施。廢棄礦井開發(fā)利用時也依照該程序；如果涉及到私人土地，開發(fā)企業(yè)須先與土地所有者協(xié)商并征得其同意。

1.2 芬蘭

芬蘭具有現(xiàn)代化的采礦、礦物加工和冶煉工業(yè)體系，曾是歐洲工業(yè)化的重要礦產(chǎn)基地。截至2016年，芬蘭共有42處生產(chǎn)礦井。2011年7月1日生效的新《礦業(yè)法》是目前芬蘭礦業(yè)管理的最重要法律，此外，在芬蘭政府的支持下，一些大型礦山企業(yè)和研究機構(gòu)聯(lián)合編制了《礦山關閉手冊》，旨在為芬蘭礦山企業(yè)、政府監(jiān)管部門和產(chǎn)業(yè)咨詢機構(gòu)編制和實施礦山關閉戰(zhàn)略規(guī)劃提供指導和參考。

芬蘭在礦業(yè)領域?qū)嵭性S可證制度，包括勘探許可證、開發(fā)許可證和采金許可證等。芬蘭安全與化學品總局(TUKES)承擔和負責芬蘭的礦業(yè)管理工作，包括許可證發(fā)放及安全監(jiān)管等。礦業(yè)公司在獲得相應許可的同時，必須承擔對應的復墾義務，即在勘探和采礦活動停止后，要將礦山恢復為原狀，具體為：在礦業(yè)活動終止后的兩年內(nèi)，必須按照采礦許可時的要求，對開采區(qū)域以及鄰近區(qū)域進行修復，以符合公共安全要求，并確保復原及景觀美化；必須移走采出的礦產(chǎn)，搬遷建筑。在基本完成以上兩項工作時，礦業(yè)公司應立即向礦業(yè)監(jiān)管部門提交書面通報。礦業(yè)監(jiān)管部門收到礦業(yè)公司提交的礦山關閉申請后，會組織對礦業(yè)公司開展的上述礦山復原活動進行檢查驗收，經(jīng)驗收合格后簽發(fā)礦山關閉決議。礦山關閉決議簽發(fā)后，礦業(yè)公司必須將礦區(qū)及附屬區(qū)域的所有權(quán)和使用權(quán)免費交還給土地所有者。但是，礦業(yè)公司還必須按照原礦業(yè)許可證或礦山關閉決議中的要求，對關閉后的礦山及附屬區(qū)域進行監(jiān)測，并有權(quán)利進入這些區(qū)域開展必要的治理工作。

1.3 德國

1980年，德國聯(lián)邦法院與聯(lián)邦委員會聯(lián)合通過了《聯(lián)邦礦業(yè)法》，并自1982年1月1日起實施。《聯(lián)邦礦業(yè)法》包括礦山采礦權(quán)的劃定、開采作業(yè)前的獲取條件、礦產(chǎn)資源勘探、開采及加工程序和條件、采礦后礦山環(huán)境的恢復治理、禁止及限制等內(nèi)容。根據(jù)《聯(lián)邦礦業(yè)法》，礦山復墾與恢復是礦業(yè)活動的一部分，只有恢復完成了才可以關閉，并且采礦許可證的簽發(fā)必須以一份具體包含礦山恢復內(nèi)容的礦山關閉計劃為前提。

《聯(lián)邦礦業(yè)法》還要求礦業(yè)公司預留足夠的復墾專項資金，即在礦業(yè)公司獲得第一筆礦產(chǎn)資源收益時，必須從中提取一部分資金作為保證金，交由第三方保管，礦井關閉時由復墾公司在政府的監(jiān)督下使用該保證金來完成恢復工作。另外，德國北萊因-威斯特法倫州采礦和能源部門還出臺了《關于礦井停用管理的指導說明》，要求對不能保證正常安全狀態(tài)的停產(chǎn)或報廢礦井，采取閉井措施，即完全或者部分回填停用礦井，并對回填物和回填方法選擇、回填后管理及相關責任主體等作出了詳細說明。

2 典型案例

本文通過總結(jié)波蘭貴都煤礦博物館和維利奇卡鹽礦博物館、芬蘭皮海薩爾米礦廢棄礦井開發(fā)項目、德國然梅爾斯貝格礦山博物館等案例中好的做法與經(jīng)驗，以及德國阿西核廢料庫的失敗教訓，詳見表1。

3 廢棄礦井開發(fā)利用特點及優(yōu)勢

3.1 礦業(yè)管理相關法律法規(guī)體系完善

(1)與礦業(yè)相關的法規(guī)體系完備。波蘭、芬蘭、德國這3個國家，從國家層面的法律到執(zhí)行層面的具體標準都有嚴格規(guī)定和技術(shù)要求，如德國的《聯(lián)邦礦業(yè)法》，波蘭的《地質(zhì)與采礦法》和《礦山地質(zhì)法》以及芬蘭的《礦業(yè)法》，與礦山關閉有關的還有德國的《礦井關閉指南》和《廢棄礦井瓦斯抽采規(guī)范》、芬蘭的《礦山關閉手冊》等技術(shù)標準，并且都能及時修訂。

(2)波蘭、芬蘭、德國都高度重視礦山安全，在相關法律中都有專門章節(jié)規(guī)定了職業(yè)健康、礦山安全生產(chǎn)和應急救援的內(nèi)容，同時明確各級監(jiān)管部門的安全監(jiān)管職責以及企業(yè)責任。

(3)對采礦活動進行了全覆蓋：波蘭、芬蘭、德國都有相應的法律對礦業(yè)活動及后續(xù)的礦山關閉和生態(tài)恢復治理等活動進行規(guī)范，特別是針對監(jiān)管和實施主體、相關程序、責任劃分和資金保障等方面都有明確規(guī)定，確保了礦山開采完畢后恢復治理工作的順利進行；芬蘭及德國的一些州還在政府部門的支持下，制定了相關的礦井關閉指南、手冊，為各方提供具體操作層面的指導。

表1 歐洲廢棄礦井資源開發(fā)利用案例一覽

3.2 企業(yè)主體責任落實到位

芬蘭皮海薩爾米礦2011年全年無損失工時工傷事故發(fā)生，最長的無損失工時工傷事故發(fā)生的紀錄為1033天。該礦還采用了高于歐盟的事故統(tǒng)計標準，即：參照歐盟標準，損失3個工作日為一次工傷事故，而該礦采用的標準為損失1個工作日。除此之外，芬蘭規(guī)定即使礦山關閉，在該礦區(qū)內(nèi)發(fā)生的死亡事件也由企業(yè)負責，相當于企業(yè)安全事故終身追責。

3.3 開發(fā)利用技術(shù)研究深入

波蘭、芬蘭、德國均積極開展前期技術(shù)研究，在廢棄礦井抽水蓄能、壓縮空氣蓄能、礦井水地熱能利用、關閉礦井井筒封閉材料、礦井水水質(zhì)和水位監(jiān)測、礦區(qū)地表及建筑物形變持續(xù)監(jiān)測等方面開展了深入研究，并有多個相關應用成功案例；同時，注重各種新技術(shù)的綜合應用，尤其是在抽水蓄能和壓縮空氣蓄能方面，更是與當?shù)氐目稍偕茉窗l(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，開展了理論研究和技術(shù)示范。

3.4 政府和企業(yè)積極性高、主動性強

雖然歐洲國家沒有專門針對廢棄礦山綜合利用的相關鼓勵政策和國家規(guī)劃戰(zhàn)略，但是礦山企業(yè)和政府部門積極主動開展廢棄礦山的資源利用前期可行性研究和項目開發(fā)。芬蘭皮海薩爾米礦在礦山關閉前很早就開始積極籌劃礦山關閉后的再開發(fā)利用，并成立專門團隊，組織開展相關工作，為2019年礦山關閉后的綜合利用打下堅實基礎。

3.5 綜合利用評估體系較為完善

波蘭、芬蘭、德國在廢棄礦山開發(fā)利用的前期研究中，十分注重經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合考慮礦區(qū)周邊的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、勞動力水平、當?shù)鼐蜆I(yè)、市場需求、能源消費以及環(huán)境狀況等因素，由第三方機構(gòu)進行充分論證，確保了礦業(yè)關閉后成功開發(fā)再利用。

3.6 普遍重視工業(yè)遺產(chǎn)的保護

波蘭和德國的三處博物館均由過去的工業(yè)場所改建而成，其建設都得到歐盟和所在國政府資金支持，有的成為“歐洲工業(yè)遺產(chǎn)之路”的重要節(jié)點，有的甚至入選世界文化遺產(chǎn)。這些成果的取得與這些地區(qū)對工業(yè)遺產(chǎn)保護的重視密不可分。

3.7 模式創(chuàng)新

廢棄礦井資源開發(fā)運行以“公益基金+社會捐贈+市場收益”為主要模式。廢棄礦井資源開發(fā)項目的成功與否與其開發(fā)模式緊密關聯(lián)，如世界著名的旅游景點波蘭的維利奇卡鹽礦、貴都煤礦，德國的然梅爾斯貝格礦在模式上都有共同特點：其開發(fā)由社會公益基金和社會捐贈為主，市場收入作為必要補充，基本各占30%。

4 政策建議

為推進我國的廢棄礦井資源開發(fā)利用工作，結(jié)合調(diào)研結(jié)果以及我國當前面臨的實際情況，提出如下初步建議。

(1)進一步健全完善礦山關閉的法規(guī)標準體系。抓緊修訂《礦山安全法》、《煤炭法》等相關法律法規(guī)，強化礦山關閉相關內(nèi)容，同時制訂礦山關閉安全環(huán)保等方面的技術(shù)標準，落實安全責任，規(guī)范資源綜合利用。在法律層面明確廢棄礦山資源的礦業(yè)權(quán)和審批程序。為了確保礦井關閉后不再造成新的安全隱患，利于后期資源的開發(fā)利用，參照成功經(jīng)驗，應明確礦井關閉前，將礦井采掘布置平面圖、水文地質(zhì)圖等相關資料提交給屬地管理部門進行備案，保證信息的準確可靠，以便于開發(fā)企業(yè)獲得礦山關閉前的歷史開采資料，在此基礎上提出有針對性的開發(fā)方案，確保項目順利實施。

(2)加強廢棄礦山的安全監(jiān)管。我國廢棄礦山數(shù)量巨大，廢棄之后無主體責任單位，而安全事故時有發(fā)生。廢棄礦山還有豐富的資源可以利用，工程院的重大咨詢課題要向國家提出關于廢棄礦山資源開發(fā)利用的國家戰(zhàn)略，在國家戰(zhàn)略的指引下，將會有大量的廢棄礦山開發(fā)利用工程項目，有些涉及高風險行業(yè)，安全監(jiān)管應積極參與，在依法界定職責、明晰安全責任等方面超前謀劃，確保項目安全高效有序開展。

(3)盡快建立國家級廢棄礦山信息大數(shù)據(jù)平臺。我國幅員遼闊、資源豐富，廢棄礦山數(shù)量多分布廣，為了更好地開發(fā)利用，盡可能全面地收集關閉礦山周圍的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、能源消費現(xiàn)狀與需求、環(huán)境、本地就業(yè)、市場需求與經(jīng)濟性等相關參數(shù)，以便為未來推進開發(fā)利用提供全面而詳實的數(shù)據(jù)信息支撐。

(4)設立廢棄礦井資源開發(fā)利用國家重點專項資金，針對廢棄礦井用于核廢料儲存、戰(zhàn)略油氣資源儲備、蓄能發(fā)電、地熱能開發(fā)利用等技術(shù)難度大、風險等級高的領域分別開展相關研究，推進示范工程建設。

(5)設立國家級廢棄礦井資源開發(fā)利用委員會，下設煤及可再生能源開發(fā)利用、空間利用、礦井水利用、生態(tài)恢復和工業(yè)遺產(chǎn)保護與工業(yè)旅游等分委員會，作為全國性促進政、產(chǎn)、學、研、用的平臺，發(fā)揮指導、協(xié)調(diào)、服務的作用。

(6)把廢棄礦井資源開發(fā)利用與其他相關發(fā)展戰(zhàn)略例如戰(zhàn)略石油儲備、能源發(fā)展特別是新能源發(fā)展等發(fā)展戰(zhàn)略有機對接。

參考文獻：

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