一、問題及研究現(xiàn)狀

農(nóng)村住房保障是基本權(quán)利保障和基本公共服務(wù)均等化①的重要內(nèi)容，基本權(quán)利保障存在形式主義權(quán)利實現(xiàn)途徑和實質(zhì)主義權(quán)利實現(xiàn)途徑。形式主義權(quán)利實現(xiàn)途徑的中心是權(quán)利平等保護(hù)，實質(zhì)主義權(quán)利實現(xiàn)途徑的中心是弱者權(quán)利優(yōu)先保護(hù)。在城鄉(xiāng)的自然條件和社會條件差異無法完全消除的條件下，農(nóng)村住房保障宜選擇實質(zhì)主義權(quán)利實現(xiàn)途徑來優(yōu)先保護(hù)弱者權(quán)利。從基本公共服務(wù)均等化角度來看，存在城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)途徑和選擇性公共服務(wù)途徑。城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)途徑的中心是提供均等化公共服務(wù)，選擇性公共服務(wù)途徑的中心是提供可及性公共服務(wù)。在財政供給差異性沒有完全消除的條件下，農(nóng)村住房保障宜采用選擇性公共服務(wù)途徑來提供可及性公共服務(wù)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人的基本生活已不再是單純的私人事務(wù)，基本權(quán)利的受益功能日益彰顯［1］，社會保障體系應(yīng)逐步完善。住房保障也是政府社會保障服務(wù)的重要職責(zé)，在政府大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的過程中，農(nóng)村住房保障是政府職責(zé)的重要內(nèi)容。一方面，解決數(shù)量龐大的農(nóng)村人口的基本住房問題關(guān)系到農(nóng)村的穩(wěn)定、發(fā)展和農(nóng)民的基本權(quán)利保障；另一方面，建立在土地集體所有和鄉(xiāng)村互助基礎(chǔ)上的農(nóng)村居民生活保障傳統(tǒng)，如何與政府提供社會保障服務(wù)相協(xié)調(diào)。

農(nóng)村住房保障問題已經(jīng)引起學(xué)界的重視，一是對農(nóng)村住房保障的現(xiàn)狀與問題的梳理基本完成，關(guān)于農(nóng)村住房問題的特殊性基本達(dá)成共識［2］；二是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)村住房保障制度研究，主要是考慮農(nóng)村的社會特點(diǎn)，提出了農(nóng)村住房保障的用地供應(yīng)機(jī)制、準(zhǔn)入退出機(jī)制、住房資源流轉(zhuǎn)機(jī)制等具體的設(shè)想［3］；三是在城鄉(xiāng)一體化的前提下提出農(nóng)村住房保障制度重構(gòu)的設(shè)想，從比較理想的角度探討構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度的可能性，基本上完成了對農(nóng)村住房保障從現(xiàn)實狀況到理想目標(biāo)的分析。

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)，但在新的歷史條件下，其內(nèi)涵、實質(zhì)和責(zé)任都需要進(jìn)一步討論。［4］農(nóng)村住房保障問題需要置于基本權(quán)利理論框架之下并結(jié)合社會現(xiàn)實進(jìn)行考察。我國提出基本公共服務(wù)均等化的前提條件是經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和財政收入規(guī)模擴(kuò)大，此條件提高了政府的公共服務(wù)能力，與此同時，城鄉(xiāng)差距和貧富差距凸顯社會穩(wěn)定隱患［5］，國家必須通過社會基本保障制度予以解決。適足住房權(quán)是公民的基本權(quán)利，為低收入者提供居住之所成為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容［6］，應(yīng)當(dāng)采取措施盡早實現(xiàn)城鄉(xiāng)住房保障均等化的目標(biāo)，確保全體公民公平分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。但城鄉(xiāng)之間的現(xiàn)實差別阻礙了城鄉(xiāng)一體的住房保障制度的建立，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)不應(yīng)脫離社會現(xiàn)實，但是當(dāng)前農(nóng)村住房保障制度必須以可及性為原則設(shè)定保障的范圍、方式、標(biāo)準(zhǔn)和管理制度，并與城鎮(zhèn)住房保障制度相銜接。

二、農(nóng)村住房保障制度反思

農(nóng)村住房保障比城市晚，保障方式以政府住房援建和危房改造為主。在基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)一體化政策的指導(dǎo)下，將農(nóng)村居民住房保障統(tǒng)一納入城市住房保障體系的方案已經(jīng)提出。但不管是以政府住房援建和危房改造為主的傳統(tǒng)保障方式，還是以城鄉(xiāng)一體化為主的新保障方式，都存在內(nèi)部合理性和外部協(xié)調(diào)性不足的問題。從現(xiàn)行農(nóng)村住房保障的實踐來看，主要存在分別以江西和成都為代表的兩種典型方案。

（一）“江西方案”反思

與以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房和貨幣補(bǔ)貼方式予以保障的城鎮(zhèn)住房保障不同，農(nóng)村的住房保障以住房援建、危房改造和住房維修的方式為主，是以扶貧的名義、以實物的方式實施的，具有代表性的方案是江西省的農(nóng)村困難群眾住房保障制度（以下簡稱江西方案）。②

江西方案雖然名為“住房保障”，但實質(zhì)上仍是扶貧救助的思路。保障目標(biāo)定位于“有效改善農(nóng)村困難群眾的住房條件”；保障對象是農(nóng)村低保戶和分散供養(yǎng)五保戶；保障形式是對低保戶中無房戶、極度危房戶或住房處于自然災(zāi)害嚴(yán)重地段、不適合居住的住房,給予新建、重建改造補(bǔ)助。低保戶和分散供養(yǎng)五保戶住房破損影響正常居住的，給予房屋維修補(bǔ)助；新建、重建以及維修都有一定的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

江西方案顯然以保障農(nóng)村戶籍人口為限，而且以被保障人有宅基地為前提條件，補(bǔ)貼發(fā)放對應(yīng)于住房實物的建設(shè)或者維修，實質(zhì)上是實物補(bǔ)貼。在保障范圍上限于農(nóng)村低保戶和五保戶，其劃分標(biāo)準(zhǔn)與城市保障范圍無關(guān)。這種以城鄉(xiāng)分離為基礎(chǔ)設(shè)置的農(nóng)村住房保障模式飽受詬病。

（二）“成都方案”反思

成都農(nóng)村住房保障方案試圖打破城鄉(xiāng)分割體制，是建立完善城鄉(xiāng)一體化住房保障機(jī)制的典型代表，目標(biāo)是將“農(nóng)村居民住房保障統(tǒng)一納入全市住房保障體系，實施動態(tài)管理，實行統(tǒng)一的申請、審核、公示、租售和監(jiān)督管理制度”（以下簡稱成都方案）。③

成都方案明確提出統(tǒng)一城鄉(xiāng)住房保障，并以全域覆蓋、基本保障、統(tǒng)一管理為原則，戶籍登記在居住地的農(nóng)村居民“符合當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠗l件，可在居住地申請住房保障”。保障范圍、保障方式和保障標(biāo)準(zhǔn)均不區(qū)分城鄉(xiāng)，只是在管理層級上郊區(qū)由縣級政府負(fù)責(zé)，中心城區(qū)由市級政府負(fù)責(zé)。

成都方案出臺后曾被認(rèn)為代表了農(nóng)村住房保障的發(fā)展方向，獲得了社會高度評價，但在試行期兩年結(jié)束后未見跟進(jìn)的措施出臺。因其未考慮城鄉(xiāng)居民的土地權(quán)利差別、生活成本差別和生活來源差別，形式上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民的公平，實質(zhì)上則隱含著更大的不公平。

（三）農(nóng)村住房保障的困境

農(nóng)村住房保障指向農(nóng)村住房條件的改善和住房需求的滿足，但從現(xiàn)存方案看，仍然存在保障范圍過窄和保障標(biāo)準(zhǔn)低等問題，集中表現(xiàn)為住房保障的社會期望與政府的保障能力之間的矛盾，即基層政府財政無力承擔(dān)過高的農(nóng)村住房保障目標(biāo)。在農(nóng)村住房保障制度的設(shè)計上，雖然保障理念一致，但“江西方案”和“成都方案”制度設(shè)計的基礎(chǔ)不同?！敖鞣桨浮币猿姓J(rèn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，對均等化要求考慮不足；“成都方案”以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，但實際規(guī)則仍是城鄉(xiāng)區(qū)別對待，反映了一體化目標(biāo)與現(xiàn)實之間的差距。可以說，兩種方案都未能很好地平衡住房保障的公平目標(biāo)和農(nóng)村社會的現(xiàn)實條件的關(guān)系，從而出現(xiàn)了農(nóng)村住房保障的困境。

三、有限保障的制度設(shè)計

（一）農(nóng)村住房保障的限定條件

基本公共服務(wù)均等化當(dāng)然包含了地區(qū)和城鄉(xiāng)間均等化的要求，但是地區(qū)間同一標(biāo)準(zhǔn)的絕對均等是否可能和必要存在疑問，而城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)也需要一個過程，地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異是當(dāng)前必須面對的現(xiàn)實，權(quán)利的實現(xiàn)也不能脫離社會現(xiàn)實。由于農(nóng)村住房保障與當(dāng)?shù)卣呢斦芰χ苯酉嚓P(guān)，地區(qū)差異在短時間內(nèi)難以消除，也會直接反映在保障標(biāo)準(zhǔn)上。

在城鄉(xiāng)一體化思路下，農(nóng)村住房保障似乎不應(yīng)再與城鎮(zhèn)住房保障分別考量，住房保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一的呼聲日高并出現(xiàn)了成都方案，但這顯然不恰當(dāng)?shù)睾鲆暳顺青l(xiāng)差異。在現(xiàn)代社會，保障是為了滿足人的需要而建立的人類文明制度，人的需要滿足是其基本目標(biāo)與內(nèi)容。［7］(P187)住房保障問題產(chǎn)生的根本原因是隨著工業(yè)化的加速發(fā)展，人口在城市高度集中產(chǎn)生了對城市住房的需求和支付能力不足之間的矛盾［8］，城市是住房保障的先行地。農(nóng)村住房保障是社會救助、社會保障全覆蓋以及基本公共服務(wù)均等化逐漸發(fā)展的結(jié)果，其前提條件與城市有較大差異。城鄉(xiāng)差異至少在現(xiàn)階段構(gòu)成農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的最重要限定條件，忽視它無疑將損害農(nóng)村住房保障制度的合理性甚至正當(dāng)性。城鄉(xiāng)差異首先被指為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，其次需考慮農(nóng)村生活的現(xiàn)實狀況。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)違背權(quán)利平等觀念，是被批評最多的社會不公平問題之一。但是，即使戶籍制度和土地制度改革能夠改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也無法抹平城鄉(xiāng)之間自然條件和社會條件的現(xiàn)實差異，這才是農(nóng)村住房保障必須面對的現(xiàn)實。城鄉(xiāng)居民的土地權(quán)利差異決定了其住房保障不能采用同一模式。雖然有學(xué)者提出了用居民用地配額來銜接城鄉(xiāng)住房保障機(jī)制的思路［9］，但土地制度的約束和操作技術(shù)的要求使其短期內(nèi)難以實現(xiàn)，當(dāng)前的農(nóng)村住房保障仍需基于城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)實。

城鄉(xiāng)不同的社會條件和農(nóng)村的自然條件，共同決定了農(nóng)村生活的現(xiàn)實狀況和實際需求與城市存在較大差異，這種差異也是農(nóng)村住房保障制度必須考慮的現(xiàn)實。農(nóng)村生活與土地密切相關(guān)，其他工作機(jī)會稀缺，但其自然環(huán)境又有一定的吸引力，加之生活成本低，如果以居住地為原則確定住房保障對象可能導(dǎo)致范圍過寬。而農(nóng)村地區(qū)的財政能力相對有限，提供其他公共服務(wù)的成本也通常比城市高。因此，農(nóng)村住房保障對象的確定必須考慮土地權(quán)利和穩(wěn)定工作等因素。

（二）農(nóng)村住房保障工作的特殊性

一是住宅用地相對充足。農(nóng)村相對地廣人稀的特點(diǎn)和當(dāng)前的宅基地制度決定了農(nóng)村居民的住房困難只是房屋供應(yīng)問題，而不像城市居民的住房困難主要因為土地不足，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)了宅基地閑置的問題。［10］但是宅基地的供應(yīng)只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，外來人口不能直接享有住宅用地權(quán)利。

二是住房以安全需求為主。除土地相對充足之外，農(nóng)村居民的住房主要是質(zhì)量不高而非有無或數(shù)量問題，整體甚至存在比較嚴(yán)重的住房浪費(fèi)現(xiàn)象。［11］因此，一方面，農(nóng)村住房保障要解決的主要是住房安全問題，包括地質(zhì)條件、建筑質(zhì)量和年久失修等導(dǎo)致的問題；另一方面，農(nóng)村住房供應(yīng)多導(dǎo)致租金低，如果能夠充分流轉(zhuǎn)則保障成本低。

三是不易實現(xiàn)集中保障。農(nóng)村地廣的特點(diǎn)和居住的習(xí)慣決定了農(nóng)村住房保障難以像城市那樣集中建設(shè)和供應(yīng)保障房，而應(yīng)當(dāng)以分散保障為主。分散提供住房保障的適宜形式是對房屋建設(shè)和維修進(jìn)行資金補(bǔ)貼，以及對自主租房進(jìn)行租金補(bǔ)貼。當(dāng)前，城鎮(zhèn)住房保障中的廉租房、公租房和經(jīng)濟(jì)適用住房多需集中建設(shè)和管理，政府購買商品住房用作公租房的方式因農(nóng)村土地權(quán)屬問題也難以操作。也就是說，除了租金補(bǔ)貼之外，農(nóng)村和城鎮(zhèn)在住房保障方式上并無一致性，而受財產(chǎn)觀念所限，租金補(bǔ)貼到目前為止并未成為農(nóng)村住房保障的常用方式。但是，對于孤寡老人等特殊人群以及不宜居住地區(qū)的遷出人群應(yīng)當(dāng)集中供應(yīng)保障房。

四是農(nóng)村住房保障應(yīng)考慮的因素更為復(fù)雜。例如，農(nóng)村人口流動和回鄉(xiāng)習(xí)慣帶來的“常住”標(biāo)準(zhǔn)更難界定，外出人口的住房需求更難衡量，部分戶籍人口也可能喪失宅基地而成為特殊對象，住房保障與其他社會保障的關(guān)聯(lián)性和協(xié)調(diào)難題，家庭成員的界定問題等。這些特征共同決定了農(nóng)村住房保障的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)住房保障有所區(qū)別。

（三）有限保障的目標(biāo)設(shè)定

目標(biāo)定位是社會保障的一個重要政策工具［12］，充分考慮現(xiàn)實條件和住房特征對合理設(shè)定農(nóng)村住房保障的目標(biāo)至關(guān)重要。農(nóng)村住房保障是社會保障的重要內(nèi)容，實現(xiàn)公民住宅權(quán)需要相應(yīng)的社會保障機(jī)制。［13］在抽象層次，農(nóng)村住房保障的目標(biāo)當(dāng)然是基本權(quán)利保障，并實現(xiàn)分配公平、社會穩(wěn)定、安全保障乃至資金效益等價值目標(biāo)。具體來說，農(nóng)村住房保障應(yīng)當(dāng)設(shè)定為保障當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘幕咀》織l件這一有限目標(biāo)。

首先，保障基本生活是社會保障制度發(fā)展的一般原則［14］，農(nóng)村住房保障也應(yīng)當(dāng)以為農(nóng)村居民提供基本住房為目標(biāo)，重點(diǎn)解決農(nóng)村住房主要面臨的住房安全問題，住房面積等指標(biāo)以滿足基本的住房需求為限，避免出現(xiàn)住房閑置等浪費(fèi)現(xiàn)象。所謂基本住房主要體現(xiàn)為面積限制，即在符合安全要求的地質(zhì)條件和建筑標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上考慮家庭人口因素，重點(diǎn)限制每戶的保障性住房面積標(biāo)準(zhǔn)。在分散保障不宜提供面積過小住宅的條件下，可以限定對單身居民僅提供集中住房保障或者租金補(bǔ)貼，國外也有將單身人口排除出公營住宅保障的做法。［15］

其次，農(nóng)村住房保障的范圍應(yīng)當(dāng)限于當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝?，并且原則上限于擁有當(dāng)?shù)貞艏某Ｗ∪丝冢骖櫾诋?dāng)?shù)赜蟹€(wěn)定生活來源的外來人口。經(jīng)常居住地是衡量住房需求的關(guān)鍵因素，住房保障原則上應(yīng)當(dāng)以常住人口為限，這也是實現(xiàn)住房保障制度公平和效率的必然要求。農(nóng)村地區(qū)由于居民戶籍與土地權(quán)利的直接關(guān)聯(lián)性，其住房保障更應(yīng)當(dāng)限定為以本地農(nóng)村戶籍常住人口為重點(diǎn)［16］，原則上不應(yīng)覆蓋本地戶籍的非常住人口，有條件覆蓋非本地農(nóng)村戶籍的常住人口。我國不少城市正在逐漸放寬對于保障對象的戶籍限制，但考慮到農(nóng)村戶籍所關(guān)聯(lián)的土地的社會保障功能［17］，以及農(nóng)村的公共服務(wù)水平和社會容納能力，將農(nóng)村住房保障與戶籍關(guān)聯(lián)起來仍有必要。

總之，基于農(nóng)村住房保障面臨的條件限制以及不同于城鎮(zhèn)住房保障的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)以有限保障為原則將其目標(biāo)設(shè)定為保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)村常住戶籍人口的基本住房，以適應(yīng)當(dāng)前的社會發(fā)展階段、匹配當(dāng)前社會保障的發(fā)展水平，在更廣的意義上實現(xiàn)實質(zhì)公平，提高住房保障供給的效率。

四、綜合實施的制度設(shè)計

（一）政府的住房保障職責(zé)

提供社會保障是現(xiàn)代政府的基本職能，而住房被認(rèn)為是具有保障性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不能完全通過市場機(jī)制來實現(xiàn)資源配置和有效供給。在市場不能滿足社會中低收入人群的基本住房需求時，政府有責(zé)任建立和完善住房供給體系，為他們提供基本的住房保障。［18］英國是世界上最早實施政府干預(yù)住房市場的國家,早在1919年頒布的《住房和城鎮(zhèn)規(guī)劃法》中就明確規(guī)定居民住房問題為公共事務(wù),政府對此負(fù)有義務(wù)。［19］當(dāng)今無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家在解決城市低收入家庭住房問題上都采取了政府扶持政策。［20］為了構(gòu)建符合我國國情的住房保障體系,也必須認(rèn)識到政府應(yīng)承擔(dān)住房保障責(zé)任。［21］我國現(xiàn)有住房保障體系也是建立在政府承擔(dān)住房保障職責(zé)的基礎(chǔ)之上的,但存在政府定位不明確、住房政策缺乏長期目標(biāo)和法律保障不力的問題。［22］因此，農(nóng)村住房保障制度設(shè)計的起點(diǎn)應(yīng)立足于政府提供住房保障的職責(zé)。在這一前提下，需要明確具體承擔(dān)農(nóng)村住房保障職責(zé)的政府層級，并通過保障范圍、保障方式、保障標(biāo)準(zhǔn)以及住房保障管理制度的設(shè)計來界定政府保障職責(zé)的范圍和邊界。

農(nóng)村住房保障應(yīng)當(dāng)以政府直接供給為基本模式。廣義的住房保障包括了政府保障性政策，包括對商品房開發(fā)的政策優(yōu)惠、配建保障房限制、資助開發(fā)私有出租房等，美國就有要求或鼓勵開發(fā)商提供廉價、廉租住房的政策。［23］但是，我國農(nóng)村住房的市場化程度并不足以引入社會資本實現(xiàn)住房保障，因此我國農(nóng)村住房保障應(yīng)當(dāng)以政府直接供給為基本模式，即政府以財政資金投入為符合條件的保障對象提供住房實物或者貨幣補(bǔ)貼，制度設(shè)計也以狹義的住房保障為限。

農(nóng)村住房保障應(yīng)當(dāng)明確為縣級人民政府的基本職責(zé)。中央和地方各級政府都應(yīng)當(dāng)履行住房保障職責(zé)，但也必須明確界定中央和地方政府的事權(quán)及相應(yīng)所需的財力（財權(quán)），政府應(yīng)增加必要的投資。［21］在政策層面，中央政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，參考美國經(jīng)驗，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立以中央政府為主導(dǎo)的廉租住房保障機(jī)制。［23］在操作層面，通常是地方政府承擔(dān)具體的住房保障職責(zé)，包括資金提供、保障房供給以及具體規(guī)則制定和監(jiān)督管理等。我國的城鎮(zhèn)住房保障主要由設(shè)區(qū)的市政府負(fù)責(zé)，省級政府只承擔(dān)政策指導(dǎo)職能。農(nóng)村住房保障更宜由縣級政府負(fù)責(zé)，因為我國傳統(tǒng)上是以縣域為單位對農(nóng)村進(jìn)行管理的，地方政府層級管理上也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化縣級政府的功能。［24］以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)的成都方案的住房保障職責(zé)仍由縣級政府承擔(dān)。

（二）農(nóng)村住房保障的對象范圍

農(nóng)村住房保障對象的確定原則上應(yīng)當(dāng)堅持居住地與戶籍相結(jié)合的原則。成都方案雖強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障，但也將住房保障對象界定為：“居住在農(nóng)村的居民，戶籍登記在居住地，符合當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠗l件，可在居住地申請住房保障?！鄙鐣Ｕ系木幼〉卦瓌t有利于保障遷徙自由，其人權(quán)價值越來越被認(rèn)同。農(nóng)村住房保障堅持居住地原則一方面可以排除外出務(wù)工等人員在戶籍地的虛假住房需求，另一方面可以為非戶籍人口有條件納入住房保障留下余地。而堅持將住房保障與戶籍掛鉤是基于農(nóng)村戶籍與宅基地、宅基地與住房的直接關(guān)聯(lián)。

有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶籍又經(jīng)常在當(dāng)?shù)鼐幼〉娜丝趹?yīng)當(dāng)納入農(nóng)村住房保障的范圍。戶籍基于登記制度易于認(rèn)定，經(jīng)常居住地需要明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。外出務(wù)工人員又經(jīng)?；剜l(xiāng)的情形比較難以判斷，建議以年度居住期限為判斷是否經(jīng)常居住的標(biāo)準(zhǔn)，比如將申請之前三個年度每年在當(dāng)?shù)氐木幼r間不少于六個月的人員確定為經(jīng)常居住人口。

需要兼顧的特殊情形是無當(dāng)?shù)貞艏聦嵣祥L期在當(dāng)?shù)鼐幼〉娜藛T，例如承租當(dāng)?shù)赝恋氐牟宿r(nóng)、在當(dāng)?shù)刂\生的手藝人等?；谶@些人員在當(dāng)?shù)厣畹氖聦嵑蛯Ξ?dāng)?shù)氐呢暙I(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將其納入住房保障的范圍，但在保障方式上應(yīng)區(qū)別于當(dāng)?shù)貞艏丝凇?/p>

符合上述條件的人員納入農(nóng)村住房保障的范圍還需要符合住房困難這一條件。住房困難是指無房、少房（人均居住面積低于一定標(biāo)準(zhǔn)）、房屋不適合居住，并且其家庭收入和家庭財產(chǎn)不足以支持其完成住房的建設(shè)或者更新。具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地的情況確定。

（三）農(nóng)村住房保障的基本方式

農(nóng)村住房保障的方式涉及集中保障還是分散保障、實物供給還是貨幣補(bǔ)貼、住房租賃還是租賃補(bǔ)貼幾個方面的問題。

農(nóng)村住房保障方式應(yīng)以分散保障為主，集中保障為輔。城鎮(zhèn)因土地緊缺和一體化程度高等原因，以集中保障為主。但農(nóng)村住房保障與宅基地緊密相關(guān)，一般是對宅基地上建房的保障，因此應(yīng)當(dāng)以分散保障為主。即使提供住房租賃保障，也應(yīng)當(dāng)以租用村民現(xiàn)有住房為主。集中保障僅在解決五保戶、單身人員、非戶籍常住人口、集體外遷居民的住房困難時可以適用，以廉租或者免租為原則，一般還需要以保障房所在地與原居住地或工作地點(diǎn)距離適當(dāng)為條件。

針對住房建設(shè)或者維修的資金補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村住房保障的主要方式。城鎮(zhèn)住房保障存在政府提供經(jīng)濟(jì)適用房的實物分配和給予購房補(bǔ)貼的貨幣分配兩種方式。但農(nóng)村住房與宅基地指標(biāo)關(guān)聯(lián)且不能自由買賣，多數(shù)情形是在保障對象的宅基地上建房、改造危房或者維修舊房，關(guān)鍵問題是資金來源。由政府對符合條件的申請者提供資金補(bǔ)貼幫助其完成房屋建設(shè)和維修即可實現(xiàn)保障目的，也可防止資金挪作其他用途。

租賃應(yīng)當(dāng)成為農(nóng)村住房保障的重要方式。雖然農(nóng)村關(guān)于房產(chǎn)的傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)，但從政府財政負(fù)擔(dān)和保障的靈活性角度考慮，應(yīng)當(dāng)逐步提高租賃保障在農(nóng)村住房保障中的比重?？梢猿浞掷棉r(nóng)村人口大量外出之后的閑置住房，由政府承租后再提供給保障對象居住，或者發(fā)放租賃補(bǔ)貼由保障對象自己向其他村民租賃住房。形式上有提供住房實物和貨幣補(bǔ)貼兩種方式。

（四）農(nóng)村住房保障的標(biāo)準(zhǔn)

以保障基本住房需求為原則決定了必須對保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。在提供建房或者維修基金時，需限定建設(shè)或者維修的住房面積以及補(bǔ)貼的資金數(shù)額，從兩個方面使保障標(biāo)準(zhǔn)不超過基本住房需求。住房面積可以按家庭人口進(jìn)行分級限制，補(bǔ)貼資金可根據(jù)住房面積和家庭困難程度確定不同的標(biāo)準(zhǔn)。在提供租賃保障時，對提供租賃住房實物的，應(yīng)當(dāng)限定提供住房的面積，按家庭人口不同設(shè)定不同的面積標(biāo)準(zhǔn)；對提供租賃補(bǔ)貼的，可按家庭人口確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（五）農(nóng)村住房保障管理制度

農(nóng)村住房保障的分散模式加大了管理難度，農(nóng)村收入的多樣化和難以計量更使獲取保障的資格審查困難重重，因此農(nóng)村住房保障的管理制度也要在汲取城鎮(zhèn)住房保障管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上做出適應(yīng)性調(diào)整。一方面，要堅持嚴(yán)格審查和動態(tài)管理等基本經(jīng)驗，在住房保障資格審查上建立信息聯(lián)動、有效公示、及時退出的全過程管理規(guī)則，搭建農(nóng)村住房保障管理的基本框架。另一方面，要結(jié)合農(nóng)村住房保障的特點(diǎn)完善相應(yīng)的管理規(guī)則。住房建設(shè)和維修補(bǔ)貼的資格審核要著重審查住房需求的真實性，防止在城鎮(zhèn)或外地有房、有其他房屋可供居住等無真實住房需求者騙取保障資金，同時建立對騙取保障資金的追回機(jī)制；建立對租賃保障性住房或者領(lǐng)取租賃補(bǔ)貼的跟蹤機(jī)制，對不在當(dāng)?shù)爻Ｗ『褪杖胱兓炔环媳Ｕ蠗l件的，要及時停止相應(yīng)保障。

五、農(nóng)村住房保障的制度協(xié)調(diào)

（一）農(nóng)村住房保障制度的體系定位

農(nóng)村住房保障是社會保障體系的一個組成部分，也是住房保障制度的一個重要方面。因此，雖然農(nóng)村住房保障是一個相對獨(dú)立的制度領(lǐng)域，但作為整體制度體系的組成部分，還需要與相關(guān)制度銜接才能更好地發(fā)揮作用。一是與城鎮(zhèn)住房保障制度的銜接，二是與農(nóng)村社會保障制度的銜接。當(dāng)然，隨著戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，農(nóng)村住房保障制度也需要做出相應(yīng)的調(diào)整和完善。

在全國性的住房保障立法完成之前，農(nóng)村住房保障制度應(yīng)當(dāng)在中央住房保障政策的指導(dǎo)下，以地方立法或者政府規(guī)章推進(jìn)農(nóng)村住房保障制度建設(shè)?？紤]到各地社會經(jīng)濟(jì)狀況的差異和不同住房保障模式的實驗意義，住房保障可以采用先地方后中央的立法推進(jìn)模式。在當(dāng)前階段，農(nóng)村住房保障的推進(jìn)可通過地方立法明確具體的制度規(guī)則，以地方立法的形式進(jìn)入法律制度體系，改變主要靠政策推進(jìn)帶來的不確定性問題。

（二）農(nóng)村與城鎮(zhèn)住房保障制度的銜接

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房保障制度仍存在現(xiàn)實障礙，相對獨(dú)立的農(nóng)村住房保障制度至少在當(dāng)前具有必要性。但只有農(nóng)村和城鎮(zhèn)住房保障制度相互銜接，才能更好地發(fā)揮制度效用。

農(nóng)村和城鎮(zhèn)住房保障應(yīng)當(dāng)具有基本一致性。住房保障的政府支持和基本制度框架應(yīng)當(dāng)一致，保障范圍、保障方式和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有一定的可比性。但這不是將二者統(tǒng)一起來的方案，考慮到無法回避的城鄉(xiāng)現(xiàn)實差異和農(nóng)村社會特征，農(nóng)村住房保障與城鎮(zhèn)有一定差異是必要的，其一致性體現(xiàn)在這些差異的可比性和合理性上。

農(nóng)村和城鎮(zhèn)住房保障在保障對象上也應(yīng)當(dāng)相互銜接，特別是農(nóng)村外出務(wù)工人員享受住房保障應(yīng)當(dāng)具有選擇性，以常住地為原則確定享受住房保障的地方，但原則上不能同時享有兩次以上的保障。這需要農(nóng)村和城鎮(zhèn)的住房保障制度在享受條件的設(shè)定上相互銜接。

（三）農(nóng)村住房保障與基本生活保障制度的銜接

住房保障是廣義的基本生活保障的一部分，但因為住房問題的特殊性其又被作為獨(dú)立的保障項目對待，以最低生活保障或者貧困救濟(jì)等名義實施的基本生活保障與住房保障具有某種程度上相同的目標(biāo)和條件，二者的協(xié)調(diào)配合是完善農(nóng)村社會保障制度的重要方面。雖然近年來農(nóng)村社會保障已經(jīng)有了長足發(fā)展，但仍存在制度發(fā)展不均、受益范圍有待拓寬、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制不明確等問題。農(nóng)村住房保障和基本生活保障制度都要逐步克服這些問題，同時解決二者在操作過程中相互分離的問題。以農(nóng)村生活困難居民為共同保障對象，在保障條件的設(shè)定和保障標(biāo)準(zhǔn)的確定等方面保持相當(dāng)?shù)囊恢滦?，從住房條件和一般生活條件兩個方面為困難居民提供基本保障。

注釋:

①推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是落實政府公共服務(wù)職能的基本方式，由于歷史原因和發(fā)展階段所限，我國的基本公共服務(wù)體系還需要進(jìn)一步完善，住房保障是一個重要方面。2017年1月23日，國務(wù)院發(fā)布了《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》，顯示了政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的導(dǎo)向。

②2008年7月28日，江西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳財政廳《關(guān)于建立農(nóng)村困難群眾住房保障制度的實施意見》（贛府廳發(fā) ［2008］47號），其后江西省民政廳又出臺了貫徹該文的通知，共同就建立農(nóng)村困難群眾住房保障制度明確了具體的政策和規(guī)則。

③2011年3月23日，成都市人民政府辦公廳發(fā)布 《關(guān)于建立農(nóng)村住房保障體系的實施意見》（試行），明確提出“建立完善城鄉(xiāng)一體化的住房保障機(jī)制”。

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