地方政府規(guī)章作為體量最大、涉及面最廣的一類規(guī)范性文件，以其立法簡(jiǎn)潔快速、對(duì)社會(huì)問(wèn)題反應(yīng)敏銳等優(yōu)勢(shì)成為我國(guó)法律體系的重要組成部分，它的發(fā)展無(wú)疑影響著整個(gè)社會(huì)主義法治建設(shè)的全局。修正后的《立法法》第82條對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限進(jìn)行了重大調(diào)整，特別是第6款關(guān)于地方政府規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下,不得設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)定，對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限造成了很大的限制。與此同時(shí)，地方立法需求仍在不斷增長(zhǎng)。面對(duì)這一新形勢(shì)，如何正確認(rèn)識(shí)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，如何客觀面對(duì)地方政府規(guī)章立法權(quán)限的困境并探索其發(fā)展出路等一系列問(wèn)題，成為當(dāng)前我國(guó)立法學(xué)界所面臨的一項(xiàng)具有重要意義的理論和實(shí)踐命題。

一、有關(guān)文本梳理

地方政府規(guī)章的立法權(quán)限在制度設(shè)計(jì)上缺乏憲法規(guī)范的支撐，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）作為確定地方政府規(guī)章立法權(quán)限的最高法源，對(duì)其進(jìn)行了原則性規(guī)定。《立法法》作為規(guī)范立法活動(dòng)的專門法，對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限進(jìn)行了具體規(guī)定。此外，《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律中關(guān)于行政行為設(shè)定權(quán)的規(guī)定涉及地方政府規(guī)章立法權(quán)限的范圍問(wèn)題。

（一）《憲法》《地方組織法》的規(guī)定

《憲法》第107條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府可以在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，就本行政區(qū)域內(nèi)的管理事項(xiàng)發(fā)布“決定和命令”。由于該條并沒(méi)有明確規(guī)定地方人民政府的規(guī)章制定權(quán)，因此要準(zhǔn)確把握該條的內(nèi)容，需要對(duì)其進(jìn)行解釋。從文義解釋的角度看，“決定和命令”并不等同于政府規(guī)章，雖然目前地方人民政府制定政府規(guī)章都是通過(guò)“發(fā)布命令”的方式完成的，但兩者之間明顯不能畫等號(hào)。從體系解釋的角度看，《憲法》第89條第1項(xiàng)、第90條第2款分別對(duì)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院各部委制定部門規(guī)章進(jìn)行了明確的表述。相比之下，《憲法》并沒(méi)有賦予地方人民政府規(guī)章制定權(quán)的立法意圖。此外，從歷史解釋的角度也可以得出同樣的結(jié)論：回顧現(xiàn)行《憲法》制定的歷史背景，當(dāng)時(shí)正處在立法權(quán)下放的初期，地方立法活動(dòng)不活躍?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)：1954—1979年，地方立法數(shù)量幾乎為零；1981—1986年，22個(gè)省級(jí)人大及其常委共制定地方性法規(guī)77件，各省年均立法數(shù)量0.85件?！保?］可想而知，在地方性法規(guī)的年均立法數(shù)量都不足1件的背景下，《憲法》沒(méi)有考慮賦予地方人民政府規(guī)章制定權(quán)也就不足為奇了。

《地方組織法》第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定規(guī)章。作為憲法性法律，《地方組織法》是明確地方政府規(guī)章立法權(quán)限的最高法律淵源。

（二）《立法法》的規(guī)定

2000年施行的《立法法》對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限作出了專門、具體的規(guī)定。2015年修正后的《立法法》第82條對(duì)地方政府規(guī)章的立法權(quán)限做出了調(diào)整。相比較而言，《立法法》對(duì)地方政府規(guī)章的立法主體、依據(jù)和權(quán)限范圍的規(guī)定無(wú)疑比《地方組織法》更加具體、更加細(xì)化，但是，以下這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何理解還有待進(jìn)一步探討。

第一，第82條第2款規(guī)定：“地方人民政府可以對(duì)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)制定規(guī)章?！钡拘姓^(qū)域的“具體行政管理事項(xiàng)”的范圍沒(méi)有明確規(guī)定。按照組織參與《立法法》修改工作的立法起草者的解讀，公園、電影院等公共場(chǎng)所的管理規(guī)定，早市、夜市等市場(chǎng)的管理秩序和學(xué)校秩序管理規(guī)定等都屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)［2］（P304），然而在各地的具體立法實(shí)踐中，對(duì)于何謂“具體行政管理事項(xiàng)”，卻存在著完全不同的理解。

第二，第82條第3款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府根據(jù)本條第1款、第2款制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。已經(jīng)制定的地方政府規(guī)章，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效?！痹摽钜?guī)定僅是應(yīng)對(duì)現(xiàn)狀的一種權(quán)宜之計(jì)，其忽視的一個(gè)重要問(wèn)題是，當(dāng)較大的市在《立法法》修正前制定的上述三個(gè)領(lǐng)域之外的政府規(guī)章出現(xiàn)不適應(yīng)行政管理需求的情況時(shí)，立法者應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)？如果直接予以廢止，勢(shì)必會(huì)影響到行政管理的一貫性和穩(wěn)定性；如果對(duì)其進(jìn)行修訂，其修法行為必然是越權(quán)的。對(duì)此，《立法法》并沒(méi)有給出解決方案。

第三，第82條第5款規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章?！痹撘?guī)定同樣存在很多不明確的因素。例如，應(yīng)該如何認(rèn)定“應(yīng)當(dāng)制定”“條件尚不成熟”“行政管理迫切需要”；由何主體對(duì)上述情形進(jìn)行認(rèn)定，是由地方人大及其常委會(huì)認(rèn)定，還是由地方人民政府自行認(rèn)定，《立法法》也沒(méi)有明確規(guī)定。

（三）《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定

《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》并稱為行政法“三部曲”，這三部法律都對(duì)地方政府規(guī)章的行政行為設(shè)定權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。如果說(shuō)，《立法法》通過(guò)確定地方政府規(guī)章的調(diào)整范圍從而達(dá)到限定其立法權(quán)限的目的，那么，行政法“三部曲”則是通過(guò)確定地方政府規(guī)章的調(diào)整手段從而達(dá)到限定其立法權(quán)限的目的。調(diào)整范圍和調(diào)整手段的雙重限制共同成就了地方政府規(guī)章“有限立法權(quán)”的現(xiàn)有格局。

通過(guò)對(duì)這三部行政法律的文本分析可見(jiàn)，地方政府規(guī)章的行政行為設(shè)定權(quán)（行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制）是極其有限的。即，地方政府規(guī)章目前無(wú)權(quán)設(shè)定行政處罰①（規(guī)定兩年期臨時(shí)行政措施除外）和行政強(qiáng)制措施，僅有權(quán)設(shè)定一定事項(xiàng)范圍的一年期臨時(shí)性行政許可，這在很大程度上架空了地方人民政府基于行政管理需要而制定地方政府規(guī)章的權(quán)力。正如學(xué)者所言：“從行政處罰法到行政強(qiáng)制法的立法理念的變化來(lái)看，立法者一直在縮小法律對(duì)于規(guī)章授權(quán)的范圍，這就使得規(guī)章制定的上位法依據(jù)逐漸被壓縮在極為狹小的空間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)試圖通過(guò)規(guī)章的制定以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源的配置、環(huán)境污染的治理以及城市管理等在將來(lái)都會(huì)變得寸步難行?！保?］

二、權(quán)限受限背景下地方政府規(guī)章立法面臨的困境

地方立法需求日益增長(zhǎng)與地方政府規(guī)章立法權(quán)限限縮的現(xiàn)實(shí)成為地方政府立法活動(dòng)中的一對(duì)主要矛盾。地方政府規(guī)章雖然更能適應(yīng)各地的差異性且更具靈活性，但地方政府規(guī)章立法權(quán)限的限縮使其立法空間受到很大擠壓、立法活動(dòng)處于被動(dòng)。這無(wú)疑將地方政府規(guī)章的立法權(quán)限推到了二律背反的境地，進(jìn)而使地方政府規(guī)章立法的發(fā)展陷入困境。

（一）制度設(shè)計(jì)的可操作性

“可操作性”是地方政府規(guī)章的顯著特征之一。筆者認(rèn)為，立法可操作性的前提是所立之法有必要的調(diào)整手段作為支撐，否則立法的可操作性只能是空中樓閣。由于地方政府規(guī)章權(quán)限的限縮，“一些原本立足于積極管理的制度設(shè)計(jì)，因?yàn)榈胤搅⒎o(wú)法給予必要的調(diào)整手段支撐，或者調(diào)整對(duì)象超出地方立法權(quán)限范疇，而不得不改為消極的‘倡導(dǎo)性’、‘鼓勵(lì)性’條文”［4］,這種選擇無(wú)疑會(huì)降低地方政府規(guī)章超越立法權(quán)限的風(fēng)險(xiǎn)，但其弊端是影響制度設(shè)計(jì)的可操作性，隨之而來(lái)的就是地方政府規(guī)章實(shí)效性的下降。正如著名法學(xué)家博登海默所言：“當(dāng)一條規(guī)則或一套規(guī)則的實(shí)效因道德上的抵制而受到威脅時(shí)，它的有效性就可能變成一個(gè)毫無(wú)意義的外殼?！保?］（P326）換句話說(shuō)，地方政府規(guī)章的執(zhí)行必須要有強(qiáng)制執(zhí)行力的保障，其設(shè)定的管理制度需要有行政執(zhí)法手段或者司法手段來(lái)確保執(zhí)行，否則只能淪為一紙空文。

（二）制度創(chuàng)新的動(dòng)力

在推動(dòng)制度創(chuàng)新的諸多主體中，政府由于掌握了公共權(quán)力和公共資源，承擔(dān)著推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的職能，因而在制度創(chuàng)新上所發(fā)揮的作用更大、更重要。［6］（P12）但是，在目前地方政府規(guī)章權(quán)限受限的情況下，政府若要推動(dòng)某項(xiàng)制度創(chuàng)新，最有可能的路徑有兩條：一是尋求地方人大甚至是國(guó)家層面的立法授權(quán)，但獲得立法授權(quán)的程序是復(fù)雜的，立法授權(quán)的期限也是有限的；二是制定臨時(shí)性政府規(guī)章，根據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，臨時(shí)性政府規(guī)章的實(shí)施期限只有兩年，兩年期滿確需繼續(xù)實(shí)施的，必須提請(qǐng)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，這或多或少會(huì)影響到政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性，也不利于用立法的形式推動(dòng)地方的改革創(chuàng)新實(shí)踐。

（三）規(guī)章的調(diào)整領(lǐng)域布局

規(guī)章調(diào)整的領(lǐng)域大致可以分為兩類，一類是調(diào)整外部的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市建設(shè)與管理等領(lǐng)域的法律關(guān)系；另一類是調(diào)整內(nèi)部的政府職能部門的行為與職責(zé)。由于《立法法》規(guī)定，地方政府規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的前提下，不能設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范，因此，地方政府規(guī)章在調(diào)整前者時(shí)，不可避免地會(huì)陷入左右為難的境地。而后者基本不會(huì)涉及行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，只要規(guī)章不增加行政主體的權(quán)力，就不會(huì)存在超越立法權(quán)限的風(fēng)險(xiǎn)。兩相比較，一些地方政府規(guī)章很有可能會(huì)轉(zhuǎn)移立法的關(guān)注點(diǎn)，將本應(yīng)指向外部的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城建管理規(guī)范轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部的行為規(guī)范和職責(zé)分工調(diào)整，從而影響到規(guī)章調(diào)整領(lǐng)域的總體布局。

三、地方政府規(guī)章未來(lái)的發(fā)展路徑

地方政府規(guī)章立法權(quán)限的限縮的現(xiàn)實(shí)與日益增長(zhǎng)的立法需求成為目前地方政府立法活動(dòng)中的一對(duì)主要矛盾，這一矛盾導(dǎo)致地方政府規(guī)章陷入了兩難境地，而如何擺脫這種困境進(jìn)而謀求地方政府規(guī)章立法的發(fā)展，不僅是法學(xué)理論界需要研究的學(xué)術(shù)命題，也是立法實(shí)踐中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，地方政府規(guī)章未來(lái)的發(fā)展有如下幾方面的路徑選擇。

（一）規(guī)范地方政府規(guī)章立法權(quán)限的行使

規(guī)范地方政府規(guī)章立法權(quán)限的行使，是保障地方政府規(guī)章健康發(fā)展的基礎(chǔ)。在這一命題下，準(zhǔn)確把握不抵觸原則是保障地方政府規(guī)章立法權(quán)限依法行使的前提。而立法程序是否科學(xué)合理，直接關(guān)系著地方政府規(guī)章的民主性、科學(xué)性；立法主體是否嚴(yán)格依照既定程序立法，直接關(guān)系著地方政府規(guī)章的效力，因此完善地方政府規(guī)章的立法程序?qū)ΡＵ掀淞⒎?quán)限的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。此外，規(guī)章解釋權(quán)作為地方人民政府的法定權(quán)力，是其立法權(quán)限的自然延伸，積極行使這項(xiàng)權(quán)力，發(fā)揮規(guī)章解釋的優(yōu)勢(shì)作用，也是規(guī)范地方政府規(guī)章立法權(quán)限行使的應(yīng)有之義。

1.準(zhǔn)確把握不抵觸原則。準(zhǔn)確把握不抵觸原則是保障地方政府規(guī)章立法權(quán)限依法行使的前提，也是實(shí)現(xiàn)地方立法特色的前提。在憲政的語(yǔ)境里，地方政府規(guī)章立法權(quán)限必須依賴于法律的設(shè)計(jì)，不得逾越法律的限度。由于《立法法》并沒(méi)有明確列舉地方性事務(wù)，導(dǎo)致中央與地方的立法權(quán)限劃分存在一定的模糊地帶，進(jìn)而造成在立法實(shí)踐中產(chǎn)生兩種截然相反的局面：一種是過(guò)分強(qiáng)調(diào)地方特殊需要，忽視上位法規(guī)定，構(gòu)成與中央立法的抵觸；另一種是過(guò)分擔(dān)心與中央立法抵觸，從而忽視本地實(shí)際需要，失去地方立法的靈魂和特色。準(zhǔn)確把握不抵觸原則，不但能夠避免上述兩種局面，而且有利于維持法律的規(guī)范效力，確保地方政府規(guī)章立法權(quán)限的合法有效行使。

2.進(jìn)一步完善地方政府規(guī)章的立法程序。無(wú)程序便無(wú)立法，現(xiàn)代法治國(guó)家都非常重視立法程序的設(shè)計(jì)和運(yùn)行。在這一背景下，公眾參與已然成為地方立法實(shí)踐中推進(jìn)民主立法的重要程序性內(nèi)容。在立法實(shí)踐過(guò)程中，我們已經(jīng)取得了很大進(jìn)展，“在政策和規(guī)范層面上，我們已經(jīng)看到各種鼓勵(lì)和推進(jìn)公眾參與的規(guī)定和宣示；在行動(dòng)層面上，我們也已經(jīng)看到各種各樣的公眾參與實(shí)踐形式，例如聽(tīng)證會(huì)、討論會(huì)、座談會(huì)、公眾評(píng)論等”［7］。然而，公眾參與立法還存在很多不足之處。例如，作為公眾參與立法重要形式之一的立法聽(tīng)證，仍然存在很多令人詬病之處，較為突出的表現(xiàn)包括：在立法聽(tīng)證程序中，“不能到場(chǎng)的第三人是眾多的，他們的代表性就成了問(wèn)題，因此立法的事實(shí)性和合法性都打了折扣”［8］；持不同意見(jiàn)的聽(tīng)證會(huì)代表之間無(wú)法展開(kāi)對(duì)抗論辯；立法者對(duì)聽(tīng)證代表意見(jiàn)的回應(yīng)機(jī)制不完善；立法最終方案確定的必要性說(shuō)明存在制度空白，等等?；诖?，在今后完善地方政府規(guī)章的聽(tīng)證程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)從立法聽(tīng)證信息的發(fā)布、聽(tīng)證人員的遴選、聽(tīng)證會(huì)辯論機(jī)制的引入、聽(tīng)證會(huì)筆錄和對(duì)聽(tīng)證報(bào)告的重新定位等方面入手，制定更加具體細(xì)化、更加有利于民意表達(dá)的程序制度。

3.積極行使地方人民政府的規(guī)章解釋權(quán)?！耙?guī)則的解釋是規(guī)則制定行為的自然延伸，是有權(quán)制定者的‘自律’行為。”［9］盡管理論界對(duì)法律解釋學(xué)有一定的研究，但是，“法律解釋學(xué)的理論并未結(jié)出實(shí)踐的果實(shí)，轉(zhuǎn)化為實(shí)務(wù)部門對(duì)法律解釋制度的構(gòu)建”［10］（P19）。從30多年來(lái)的地方政府立法實(shí)踐來(lái)看，地方人民政府的規(guī)章解釋權(quán)一直處于“休眠”狀態(tài)，各界對(duì)其重視程度嚴(yán)重不足。隨著社會(huì)發(fā)展的日新月異，新的社會(huì)管理事務(wù)層出不窮，規(guī)章既有的規(guī)范對(duì)象、調(diào)整手段等都在發(fā)生巨大變化。在這種局面下，如何通過(guò)釋法來(lái)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化將是擺在立法者面前的重要課題。釋法作為一種微觀的法治實(shí)現(xiàn)方式，在應(yīng)對(duì)法的相對(duì)穩(wěn)定性和社會(huì)發(fā)展變化之間的矛盾方面，相較修法而言更加高效和靈活，同時(shí)，適時(shí)進(jìn)行規(guī)章解釋，也有利于規(guī)范規(guī)章的實(shí)施，降低行政執(zhí)法主體自由裁量權(quán)的濫用風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方人民政府應(yīng)當(dāng)適時(shí)完善地方政府規(guī)章解釋制度，積極行使規(guī)章解釋權(quán)。

（二）加強(qiáng)地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限銜接

密爾曾說(shuō)：“法律的每個(gè)條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見(jiàn)地洞察到它對(duì)所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構(gòu)成首尾一貫的整體?！保?1］（P76）因此，研究地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)相銜接的創(chuàng)制路徑是維護(hù)法制統(tǒng)一，確保法律體系和諧一致的需要。

1.政府規(guī)章創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)情形下的銜接。在既有地方政府規(guī)章超越立法權(quán)限創(chuàng)設(shè)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的情況下，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修訂作為其上位法的地方性法規(guī)，增加一條相應(yīng)的授權(quán)條款并明確授權(quán)的邊界，從而實(shí)現(xiàn)政府規(guī)章的合法性路徑轉(zhuǎn)變。例如，2015年10月實(shí)施的《上海市食品安全信息追溯管理辦法》關(guān)于食品追溯制度的規(guī)定增設(shè)了行政相對(duì)人的義務(wù)，超越了政府規(guī)章的立法權(quán)限。2017年出臺(tái)的《上海市食品安全條例》對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了授權(quán)，從而解決了《上海市食品安全信息追溯管理辦法》中有關(guān)規(guī)定超越立法權(quán)限的問(wèn)題。

2.地方性法規(guī)制定特別授權(quán)條款情形下的銜接。地方人大或其常委會(huì)在制定地方性法規(guī)時(shí)，可以視社會(huì)管理的需要而設(shè)定特別授權(quán)條款，將應(yīng)當(dāng)由其自身制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)授權(quán)地方人民政府制定政府規(guī)章，由地方政府規(guī)章對(duì)該授權(quán)條款進(jìn)行實(shí)施性細(xì)化，此即我們所稱的法條授權(quán)。②例如，《上海市環(huán)境保護(hù)條例》第37條第2款規(guī)定：“本市強(qiáng)制回收的產(chǎn)品和包裝物的具體目錄以及回收和處置的具體辦法，由市人民政府公布實(shí)施。”在該條款的授權(quán)下，上海市人民政府于2012年制定了《上海市再生資源回收管理辦法》，該《辦法》第10條對(duì)部分產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收進(jìn)行了明確規(guī)定。

3.政府規(guī)章先行規(guī)范地方性法規(guī)調(diào)整事項(xiàng)情形下的銜接。在特殊情況下，地方人大或其常委會(huì)可以視行政管理的需要，允許地方人民政府就屬于地方性法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)，先行制定臨時(shí)性政府規(guī)章。例如，自貿(mào)區(qū)管理事項(xiàng)屬于地方性法規(guī)的權(quán)限范圍，但由于自貿(mào)區(qū)設(shè)立初期制定地方性法規(guī)的條件尚不成熟，同時(shí)，自貿(mào)區(qū)的行政管理又迫切需要法律依據(jù)，在這種情況下，上海市人民政府于2013年9月先行制定了臨時(shí)性政府規(guī)章《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，在地方性法規(guī)《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》施行后，該臨時(shí)性規(guī)章隨即廢止。

（三）放寬地方政府規(guī)章的立法權(quán)限

要擺脫地方政府規(guī)章面臨的困境，除了從自律的角度規(guī)范地方政府規(guī)章立法權(quán)限的行使、從解決當(dāng)下實(shí)際問(wèn)題的角度做好地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的權(quán)限銜接外，更重要的是要立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，尋求地方政府規(guī)章立法權(quán)限的更大空間。

1.放寬地方政府規(guī)章立法權(quán)限的必要性。十八屆四中全會(huì)決定明確提出要“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。這就意味著改革要有所突破，必須首先進(jìn)行法律的立改廢，使改革與立法同步。［12］（P62）眾所周知，改革通常不適合在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)，而更適合進(jìn)行地區(qū)性的試點(diǎn)探索，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制推廣。因此我們可以得出這樣的結(jié)論：引領(lǐng)改革的立法通常不可能是全國(guó)性立法，而只能是地方立法。③［13］地方人民政府是行政執(zhí)法的實(shí)踐者，對(duì)社會(huì)治理更加熟悉和敏感，這種信息優(yōu)勢(shì)更利于其制定出有效的制度以適應(yīng)改革試點(diǎn)的要求。但是，由于立法權(quán)限劃分的限制，地方政府規(guī)章對(duì)很多領(lǐng)域的管理事項(xiàng)都無(wú)立法權(quán)限，且在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下不能設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范，因此絕大多數(shù)情況下不具備啟動(dòng)先行先試的制度條件。在這種現(xiàn)實(shí)背景下，地方人民政府要完成改革試點(diǎn)任務(wù)，做到立法與改革相銜接，適當(dāng)放寬地方政府規(guī)章的立法權(quán)限就顯得十分必要。

2.放寬地方政府規(guī)章立法權(quán)限的可行性。地方政府規(guī)章與同級(jí)地方性法規(guī)相比較而言，制定程序要簡(jiǎn)潔一些，更能適應(yīng)改革創(chuàng)新對(duì)于效率的要求。正如日本學(xué)者所言：“基于適當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)多樣化、復(fù)雜化的行政需要時(shí)，議會(huì)存在專門性、技術(shù)性能力上的局限；迅速應(yīng)對(duì)不斷變化的行政需要時(shí)，議會(huì)存在時(shí)間上的應(yīng)對(duì)能力的局限，廣泛地承認(rèn)行政立法的現(xiàn)實(shí)必要性?！保?4］（P5）因此，從一定意義上講，地方政府規(guī)章在引領(lǐng)改革的過(guò)程中具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。此外，在對(duì)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章法律地位的討論中，我們基本上形成了認(rèn)識(shí)上的慣性，即認(rèn)為凡是影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)，都應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)；為保障地方政府規(guī)章的公正性，就必須限制其設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利、增加行政相對(duì)人義務(wù)的權(quán)力。這些觀點(diǎn)本無(wú)可厚非，但我們同樣需要避免認(rèn)識(shí)上的僵化。正如有學(xué)者所說(shuō)：“在法律體系形成的背景下，地方立法活動(dòng)中，無(wú)論法規(guī)還是規(guī)章，作出減損相對(duì)人權(quán)利規(guī)定的空間都是有限的。為提高地方治理的效率，在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，允許規(guī)章在一定范圍內(nèi)，在特殊情況下，對(duì)減損相對(duì)人權(quán)利和增加其義務(wù)的事項(xiàng)作出設(shè)定性的規(guī)定，也是必要的?！保?3］筆者贊同上述觀點(diǎn)。隨著法治政府建設(shè)的不斷加強(qiáng)，地方政府法治意識(shí)的不斷提高，地方政府規(guī)章主觀上克服自身不足的自律性和自覺(jué)性會(huì)越來(lái)越高，客觀上損害行政相對(duì)人權(quán)利的情形會(huì)越來(lái)越少，即使適當(dāng)放寬地方政府規(guī)章的立法權(quán)限，其影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的能力也是極其有限的?；诖?，放寬地方政府規(guī)章立法權(quán)限的設(shè)想是具備可行性的。

3.放寬地方政府規(guī)章立法權(quán)限的路徑。作為省級(jí)政府規(guī)章，其所調(diào)整的事項(xiàng)范圍涵蓋整個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政等各個(gè)領(lǐng)域，其影響范圍和影響力遠(yuǎn)大于設(shè)區(qū)的市的地方政府規(guī)章。因此，《立法法》關(guān)于地方政府規(guī)章在無(wú)上位法依據(jù)的情況下不得設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范的規(guī)定，一刀切地適用于所有層級(jí)的地方政府規(guī)章，顯得不盡合理。況且，《立法法》對(duì)省級(jí)政府規(guī)章和設(shè)區(qū)的市的政府規(guī)章的立法領(lǐng)域的規(guī)定是有區(qū)別的，對(duì)是否可以在無(wú)上位法依據(jù)的前提下設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)定也可以有所區(qū)別?；诖耍瑸榱颂岣呤〖?jí)政府社會(huì)治理的效率，我們可以探討適當(dāng)放寬省級(jí)政府規(guī)章立法權(quán)限的路徑，即在今后《立法法》的修訂過(guò)程中，考慮區(qū)分省級(jí)政府規(guī)章和設(shè)區(qū)的市的政府規(guī)章的立法權(quán)限大小，允許省級(jí)政府規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，在一定的范圍內(nèi)就特定事項(xiàng)享有創(chuàng)設(shè)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)規(guī)范的權(quán)力。

我們應(yīng)當(dāng)看到，地方人大與地方人民政府之間，甚至中央與地方之間的立法權(quán)限劃分問(wèn)題需要結(jié)合具體的時(shí)空環(huán)境進(jìn)行探討，這不是一個(gè)封閉的、一成不變的問(wèn)題，而必然是一個(gè)在遵循合法性前提下與時(shí)俱進(jìn)的問(wèn)題，這也是立法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

注釋：

①《行政處罰法》第13條規(guī)定，地方政府規(guī)章“可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰”。而《立法法》第82條第6款規(guī)定，地方政府規(guī)章在沒(méi)有上位法依據(jù)的情況下，不得設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范。根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，《立法法》的規(guī)定實(shí)際上是限制了地方政府規(guī)章設(shè)定罰款的權(quán)限。

②法條授權(quán)，是指立法機(jī)關(guān)或其他有權(quán)機(jī)關(guān)在其制定的法律法規(guī)中，運(yùn)用其中某一條款，將某些立法權(quán)授予有關(guān)機(jī)關(guān)的授權(quán)。與法條授權(quán)相對(duì)的是特別授權(quán)，即立法機(jī)關(guān)通過(guò)作出特別規(guī)定，允許行政機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)在其規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)制定法律文件。參見(jiàn)陳伯禮《授權(quán)立法研究》（法律出版社2000年版，第31—32頁(yè)）。

③這里的地方立法，不僅包括地方人大立法，也包括地方政府立法。

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