代麗佳

摘要：通過分析我國現(xiàn)行立法對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定，探討當(dāng)前環(huán)境公益訴訟主體資格立法存在的問題，就完善當(dāng)前環(huán)境公益訴訟主體資格提出建議，旨在推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：環(huán)境；公益訴訟；主體資格

在我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度中，主體資格是一個核心問題，也是影響環(huán)境公益訴訟能否順利開展的重要因素。為更好控制環(huán)境糾紛事態(tài)發(fā)展，我國有必要進(jìn)一步完善環(huán)境公益訴訟主體資格。

一、我國現(xiàn)行立法對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定

在我國現(xiàn)行法律中，實體法與程序法對環(huán)境公益訴訟原告資格均有相關(guān)規(guī)定。在實體法上，2015年1月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，提出可以將“經(jīng)過合法程序在世紀(jì)以上政府部門登記的社會團(tuán)體、民辦組織和基金會等”認(rèn)定為新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“社會組織”，進(jìn)一步完善了環(huán)境公益訴訟主體資格規(guī)定。在程序法上，新《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”針對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，可以作為主體提起訴訟。此外，在現(xiàn)行的《行政訴訟法》中有相關(guān)規(guī)定，該法第41條明確表達(dá)，“公民、法人和其他組織都能夠就其受到的利益損害而承擔(dān)起訴訟主體的地位”。

二、當(dāng)前環(huán)境公益訴訟主體資格立法存在的問題

當(dāng)前，無論是實體法還是程序法，對環(huán)境公益訴訟主體資格都有著或直接或間接的規(guī)定，體現(xiàn)了立法對這一問題的關(guān)注，但仍然存在著以下問題。

（一）環(huán)境公益訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確

如上所訴，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》對環(huán)境公益訴訟主體的規(guī)定始終不夠清晰明確?！董h(huán)境保護(hù)法》以及《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》雖然較為合理具體地規(guī)定了“社會組織”只要符合相關(guān)條件就能夠提起環(huán)境公益訴訟的，但是針對《民事訴訟法》中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，目前尚不能找到任何一部法律、法規(guī)或者是司法解釋對此有著明確具體的界定。這成為主體資格認(rèn)定上一大紕漏，法院面對此類案件的司法適用容易出現(xiàn)困難，環(huán)境公益訴訟的立法目的和預(yù)期效果必將受到影響。

（二）公民沒有作為環(huán)境公益訴訟的原告資格

環(huán)境問題雖與公共利益直接掛鉤，但最直接和最嚴(yán)重的受害群體應(yīng)該是公民個人，環(huán)境保護(hù)的主體也應(yīng)該有公民個人。所以世界多數(shù)國家在環(huán)境公益訴訟的立法中都賦予了公民訴訟主體資格，體現(xiàn)了尊重和保護(hù)公民應(yīng)有權(quán)利的立法宗旨，同時這也是公民履行相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任與義務(wù)的表現(xiàn)。但在我國現(xiàn)行法律中，公民被排斥在環(huán)境公益訴訟的主體之外，只規(guī)定了尚不明確的相關(guān)組織和機(jī)關(guān)擁有主體資格。作為公益性的基本權(quán)利，我國《憲法》對此賦予了公民明確的權(quán)利。既然根本法中有相關(guān)規(guī)定，那基本法應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行這一憲法精神。而讓公民享有基本的環(huán)境公益訴訟主體資格，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的紕漏，還可以充分發(fā)揮公眾參與公共事務(wù)的權(quán)利，發(fā)揮公民監(jiān)督效益。

（三）環(huán)境公益訴訟各主體間訴權(quán)順序不明

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，享有環(huán)境公益訴訟訴權(quán)不僅包括“有關(guān)機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的組織”，還包括檢查機(jī)關(guān)，同時，部分行政職能部門也是主體之一，起訴主體呈現(xiàn)多元化趨勢。可是在司法實踐中，各個主體之間往往存在著利益聯(lián)系和矛盾，那么如何界定環(huán)境利益的適格主體就有些困難。但是在我國現(xiàn)行立法和司法解釋中并沒有對訴訟主體的訴權(quán)采取相應(yīng)的立法規(guī)定。比如環(huán)境行政監(jiān)管部門，既有行政執(zhí)法權(quán)又有行政處罰權(quán)，如果作為環(huán)境公益訴訟主體，那么訴訟權(quán)和執(zhí)法權(quán)之間將可能產(chǎn)生矛盾。因此，公權(quán)力主體和私權(quán)利主體之間、公權(quán)力主體內(nèi)部與私權(quán)利主體內(nèi)部如何確定好訴權(quán)的問題，直接影響著我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展和司法的進(jìn)步。

（四）我國環(huán)境公益訴訟主體資格配套機(jī)制不完善

目前我國僅僅在檢查機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟試點方案中規(guī)定了配套機(jī)制，這一配套機(jī)制規(guī)定了程序、條件、案件范圍等內(nèi)容，但具體的舉證、管轄、時效、費(fèi)用、執(zhí)行等關(guān)鍵的訴訟內(nèi)容卻沒有明確規(guī)定，對“有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”如何在司法審理過程中的具體適用規(guī)則也沒有具體明確的規(guī)定，配套的司法體制改革相對滯后缺乏。而環(huán)境公益訴訟的良性發(fā)展，不僅需要該制度在立法司法執(zhí)法中的制度完善合理，還需要與之相關(guān)的具體配套措施和實施措施，確保環(huán)境公益訴訟在實體和程序兩個領(lǐng)域都能良性發(fā)展。

三、完善我國環(huán)境公益訴訟主體資格的建議

完善我國環(huán)境公益訴訟主體資格，要以環(huán)境利益優(yōu)先保護(hù)、維護(hù)公共利益、防止權(quán)力濫用、體現(xiàn)公眾參與為原則和宗旨，在實體法和程序法上均用足夠具體、明確的法律規(guī)定，加強(qiáng)對于環(huán)境公益訴訟主體的立法支撐，具體建議如下：

（一）適當(dāng)放寬環(huán)境公益訴訟主體的資格范圍

首先，要保障公民參與環(huán)境公益訴訟的主體資格。環(huán)境利益侵權(quán)不僅僅是一種整體利益的侵權(quán)，更是對所有公民個體的侵權(quán)，公民理應(yīng)享有訴訟主體資格。因此，要出臺明確的公共參與機(jī)制和立法保障，通過創(chuàng)造明確的參與方式，讓受侵權(quán)的公民知悉如何參與環(huán)境公益訴訟，拓寬公眾參與機(jī)制的途徑，同時注重公眾參與管理制度的完善性，尤其注重保障公民參與環(huán)境公益訴訟的安全性。其次，明確檢察機(jī)關(guān)職能。同社會團(tuán)體、組織或個人相對比，檢察院在訴訟中占據(jù)著資源上的絕對優(yōu)勢，檢察院應(yīng)該對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行支撐和依托。對于社會團(tuán)體、組織或個人能夠承擔(dān)主體的案件，檢察院應(yīng)當(dāng)予以支持起訴；對于較為復(fù)雜繁瑣、取證困難的案件，檢察院應(yīng)當(dāng)主動提起公訴。第三，適當(dāng)放寬社會組織提起環(huán)境公益訴訟的條件。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對于社會團(tuán)體、組織提出了較高的準(zhǔn)入門檻，這種高門檻導(dǎo)致我國社會團(tuán)體或組織能夠符合標(biāo)準(zhǔn)的微乎其微，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬其準(zhǔn)入門檻，通過合理縮減社會團(tuán)體、組織的相應(yīng)手續(xù)和流程、豐富社會組織參與途徑、以法律途徑提高社會團(tuán)體、組織的地位，增強(qiáng)其訴訟能力。

（二）理順環(huán)境公益訴訟主體資格訴權(quán)順位

環(huán)境公益訴訟主體資格訴權(quán)的順位確定應(yīng)當(dāng)分幾種情況具體確定。第一種情況，在僅有公權(quán)力主體時的訴權(quán)順位確定。如果有多個公權(quán)力主體時，應(yīng)當(dāng)按照先后順序確定適當(dāng)主體資格；如果公權(quán)力同時起訴時，應(yīng)當(dāng)以政府環(huán)境管理機(jī)關(guān)優(yōu)先于檢察機(jī)關(guān)的原則確定，因為國家環(huán)境公共利益的代表機(jī)關(guān)是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)。第二種情況，在私權(quán)利主體方面，如果環(huán)保團(tuán)體和公民個人針對同樣的損害事實提起環(huán)境公益訴訟時，首先以起訴的先后順序確定主體資格，但可以以環(huán)保團(tuán)隊優(yōu)先，因為環(huán)保團(tuán)隊在人力、物力、財力等方面較公民個體而言有一定優(yōu)勢。如果有多個公民就同一損害事實提起訴訟，則可以參照《民事訴訟法》規(guī)定的代表人訴訟制度，推選代表進(jìn)行公益訴訟活動，推選不成可以協(xié)商，協(xié)商不成可以由人民法院指定。與此同時，環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)隨著我國國情的變化而不斷發(fā)展和進(jìn)步，各主體資格的順位也應(yīng)當(dāng)在這一變化中相應(yīng)調(diào)整，適應(yīng)時代發(fā)展要求。

（三）健全環(huán)境公益訴訟主體資格的配套制度

完善環(huán)境公益訴訟主體資格需要進(jìn)一步健全環(huán)境公益訴訟主體資格的聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，保障各主體之間嚴(yán)格按照法律法規(guī)以及司法解釋行使訴權(quán)，維護(hù)環(huán)境法律公益。第一，在環(huán)境公益訴訟中規(guī)劃訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)機(jī)制?，F(xiàn)階段實行的訴訟主體預(yù)付訴訟費(fèi)用的執(zhí)行機(jī)制，雖然隨后在法院生效判決中會由敗訴方補(bǔ)償，但提前預(yù)付會讓普通公眾和一般性的社會組織對訴訟費(fèi)用產(chǎn)生為難情緒，降低訴訟的積極性，而規(guī)劃訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)機(jī)制有利于提高環(huán)境公益訴訟積極性，也符合公平公正原則。同時適當(dāng)降低環(huán)境公益訴訟的成本。目前我國已建設(shè)起大量的環(huán)保法庭，但實際上在司法實踐中受理的案件確比較少，原因之一就是訴訟成本過高。可通過建立訴訟費(fèi)用保險和成立環(huán)境公益訴訟基金，通過社會捐助、政府撥款或收取一定比例的罰金作為該類訴訟的成本補(bǔ)充。第三，改革調(diào)查取證模式。由于環(huán)境問題的特殊性、復(fù)雜性，如果由訴訟主體自身承擔(dān)調(diào)查取證和舉證責(zé)任，將會非常困難。所以在調(diào)查取證上，除社會團(tuán)體、組織或個人適當(dāng)?shù)淖灾髡{(diào)查取證外，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)也可以成為被委托對象，同時也可以參照《民法》上部分侵權(quán)損害的規(guī)定，實行“舉證責(zé)任倒置”原則。

四、結(jié)語

環(huán)境公益訴訟關(guān)系著廣大人民群眾的利益，其發(fā)展與完善需要長期推進(jìn)、長效推進(jìn)。當(dāng)前，就環(huán)境公益訴訟的主體資格而言，國家在立法和司法上應(yīng)該給予其更多的支持和激勵機(jī)制，合理放寬主體資格，明確主體確定的標(biāo)準(zhǔn)和界限，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的公眾參與，在借鑒域外各國相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷完善環(huán)境公益訴訟主體資格制度，促進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟制度有效發(fā)展，實現(xiàn)新時代下全面維護(hù)環(huán)境公益的新局面。