趙世萍

【摘要】財(cái)稅政策作為國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的過程中，發(fā)揮著重要作用。本文梳理了我國環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的現(xiàn)狀，分析了存在問題，提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境保護(hù) 財(cái)稅政策 現(xiàn)狀分析 政策建議

十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，要推進(jìn)綠色發(fā)展，加大生態(tài)保護(hù)力度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)美麗中國。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策不僅是應(yīng)對(duì)資源約束趨緊、生態(tài)系統(tǒng)退化等環(huán)境問題的重要舉措，也是建設(shè)美麗中國的迫切要求。

一、我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策現(xiàn)狀

近年來，我國出臺(tái)了一系列控制有害氣體排放、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的財(cái)稅政策，加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策支持和資金支撐，投入大量財(cái)政資金用于環(huán)境污染的防治、治理和生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)等方面。我國關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策主要包括財(cái)政投入政策、稅費(fèi)政策等。

第一，生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政投入力度逐年加大。生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要大量的資金投入，財(cái)政資金的投入是其中重要組成部分。我國在生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政投入呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。2011年至2015年間，中央政府和地方政府環(huán)境保護(hù)支出從1261.85億元上升到2170.83億元，“十二五”期間中央和地方政府的環(huán)保支出增速達(dá)14.5%。中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的投入也從2011年的283.7億元增加到2015年的418億元，“十二五”期間中央環(huán)保專項(xiàng)資金投入較“十一五”期間增長(zhǎng)了139.2%，同時(shí)財(cái)政環(huán)保支出結(jié)構(gòu)也在不斷的優(yōu)化。

第二，建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)環(huán)境具有明顯的跨區(qū)域、跨流域的特性，因此，必須依靠各地的聯(lián)防聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)配合，才能取得應(yīng)有的成效。生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的建立，有效地平衡了地方政府的財(cái)力水平，增強(qiáng)了地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，促進(jìn)了不同行政區(qū)劃政府之間的合作。目前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制主要依靠中央和地方政府的轉(zhuǎn)移支付，且以中央財(cái)政的縱向轉(zhuǎn)移支付為主。近年來，財(cái)政部先后發(fā)布了《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》、《中央對(duì)地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付管理辦法》等多個(gè)文件，同時(shí)中央財(cái)政設(shè)立了相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金。如，2008年起中央財(cái)政對(duì)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的452個(gè)縣實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，至2015年支付總額達(dá)2513億元。目前，我國還沒有生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的制度，但是相關(guān)的橫向轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)已經(jīng)展開，主要集中于跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)，成功的案例有“新安江跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)”，取得了良好的效果。通過建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)能力得到了顯著的提升。

第三，運(yùn)用稅費(fèi)政策支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)。通過征稅、收費(fèi)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以懲處，通過稅收優(yōu)惠對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境行為給予獎(jiǎng)勵(lì)，是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的有效政策手段。我國目前與環(huán)境相關(guān)的稅收主要有：資源稅、消費(fèi)稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等以及將在2018年1月1日起正式實(shí)施的環(huán)境保護(hù)稅。在收費(fèi)政策方面，我國主要實(shí)行的是污染物排污和生態(tài)資源補(bǔ)償?shù)仁召M(fèi)制度，以此抑制污染物的排放，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。另外，為了鼓勵(lì)節(jié)能減排等保護(hù)環(huán)境的行為，國家在征稅的同時(shí)，也出臺(tái)了許多稅收優(yōu)惠政策，如增值稅的免征優(yōu)惠、即征即退優(yōu)惠政策，使用新能源車船的車船使用稅優(yōu)惠政策等。

第四，實(shí)施政府綠色采購政策。通過政府綠色采購，引導(dǎo)和促進(jìn)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，是世界各國的通行做法。美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家，通過制定相關(guān)法律，要求政府采購具有環(huán)保標(biāo)識(shí)的產(chǎn)品，以此帶動(dòng)和促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。我國從2004年開始推動(dòng)政府綠色采購，2006年我國頒布了第一張政府綠色采購清單，此后每年定期發(fā)布，截止到2017年初，已經(jīng)發(fā)布了19期政府采購清單。多年來，政府綠色采購的范圍不斷擴(kuò)大，產(chǎn)品種類不斷增多，政府采購規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)，有效地引導(dǎo)和促進(jìn)了綠色產(chǎn)品市場(chǎng)的形成與發(fā)展。

二、我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的成績(jī)和主要問題

目前，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷推進(jìn)，加上財(cái)稅政策的積極配合，我國的生態(tài)環(huán)境得到了顯著的改善。但是長(zhǎng)期以來，由于我國采取的追求發(fā)展速度的粗放式發(fā)展模式，加之財(cái)政政策體系不夠完善，使得環(huán)保財(cái)稅政策也存在著一些問題。

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得顯著成效

第一，淘汰“重污染產(chǎn)能”初見成效。我國的過剩產(chǎn)能大多集中在鋼鐵、水泥、煤炭等重污染行業(yè)。在供給側(cè)改革中，去除過剩產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為重中之重。以央企為例，據(jù)國資委公開的信息顯示：2016年中央企業(yè)化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1019萬噸，化解煤炭過剩產(chǎn)能3497萬噸。同時(shí)，2016年能源消費(fèi)中清潔能源消費(fèi)的比重提高了1.7%。淘汰落后的重污染產(chǎn)能，有效地推動(dòng)了行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，促進(jìn)了相關(guān)行業(yè)的提質(zhì)增效。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革效果的體現(xiàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)污染對(duì)環(huán)境保護(hù)造成的壓力也有所減輕。

第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)型步伐加快。一方面體現(xiàn)在戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。據(jù)國家發(fā)改委最近數(shù)據(jù)表明，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)投資已經(jīng)占我國創(chuàng)業(yè)投資比例80%左右，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和整體收益都有所提高。另一方面體現(xiàn)在我國居民消費(fèi)綠色化程度呈現(xiàn)顯著上升趨勢(shì)。近年來，旅游、通信、教育文化娛樂等服務(wù)消費(fèi)持續(xù)火爆，成為新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)。

第三，重點(diǎn)行業(yè)污染減排效果明顯。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，注重培育節(jié)能環(huán)保的新興產(chǎn)業(yè)，降低化石能源的使用量，控制相關(guān)行業(yè)的污染物排放，取得顯著成效。

在供給側(cè)改革促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)展的同時(shí)，我國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到持續(xù)改善。大氣環(huán)境質(zhì)量和水環(huán)境質(zhì)量有所提高，土壤污染防治取得進(jìn)展，生態(tài)服務(wù)和生態(tài)建設(shè)得到加強(qiáng)。黨的十八大以來，我國首次扭轉(zhuǎn)了生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)打下了基礎(chǔ)。

（二）我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策存在的主要問題endprint

第一，財(cái)政投入較低，與建設(shè)生態(tài)文明的要求有差距。近年來，雖然我國從中央財(cái)政到地方財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)都進(jìn)行了投資，且每年投資的數(shù)額不斷增加，但是不論是投入的力度還是投入的水平都離生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求有一定的差距。世界發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，只有當(dāng)環(huán)境保護(hù)投入占到GDP的2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)有明顯改善。近年來，我國環(huán)保投資占GDP的比例一直低于2%，因此，加大環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投資力度已是當(dāng)務(wù)之急。

第二，尚未建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度。我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付主要依靠中央財(cái)政，且大部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。從轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)上看，中央財(cái)政對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，地方政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度還沒有建立起來。從轉(zhuǎn)移支付的范圍和數(shù)額上看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒有形成制度化，覆蓋的范圍有限，隨意性大，補(bǔ)償數(shù)額不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需求。總之，我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付還處于摸索階段，急需在制度的建立、政策的落實(shí)以及中央和地方財(cái)政體制改革的銜接方面有所突破。

第三，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅制不健全。稅收是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要經(jīng)濟(jì)手段，通過征收環(huán)境稅費(fèi)和稅收優(yōu)惠政策，可以約束單位和個(gè)體破壞環(huán)境的行為，鼓勵(lì)企業(yè)采用新技術(shù)、新能源降低環(huán)境的壓力。我國現(xiàn)在實(shí)施的涉及環(huán)境保護(hù)的稅種，在設(shè)立伊始并不是以環(huán)保為直接目的，而是在實(shí)施過程中間接地發(fā)揮了環(huán)境保護(hù)的作用。不論是從征收范圍、稅率還是從征收力度上，都需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。日前，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》已由人大審議通過，將于2018年1月1日起施行，這是我國第一部與環(huán)保直接相關(guān)的稅收法律。但我國有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅制仍是薄弱環(huán)節(jié)，稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用沒有得到充分發(fā)揮。

第四，政府綠色采購的實(shí)施范圍小，力度弱，引導(dǎo)環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)的作用有限。雖然我國已經(jīng)將綠色采購納入政府采購的范圍之中，但是與發(fā)達(dá)國家相比較，我國綠色采購清單所涉及的范圍仍然較窄，實(shí)行的力度不大，相關(guān)的配套政策不完善，需要進(jìn)一步改革。

三、完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)稅政策的若干建議

黨的十九大提出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我們要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。生態(tài)環(huán)境保護(hù)離不開財(cái)力的支持和保障，完善相關(guān)財(cái)稅政策刻不容緩。

第一，應(yīng)加大環(huán)保的資金投入。環(huán)境保護(hù)需要有足夠的資金支撐，加大資金投入可以從兩個(gè)方面著手。一是確保環(huán)境保護(hù)財(cái)政預(yù)算投入。長(zhǎng)期以來，我國用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的財(cái)政資金投入一直偏低，不能滿足生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和污染治理的需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)建立財(cái)政資金投入的增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)?？萍既瞬排囵B(yǎng)等方面的財(cái)政投入力度，確立環(huán)保支出優(yōu)先和重點(diǎn)保障地位，更好地應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)支出的需要。二是拓寬資金來源，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與。生態(tài)環(huán)境保護(hù)僅依靠財(cái)政資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，吸引社會(huì)和民間資金投入環(huán)保領(lǐng)域，建立多元化投入機(jī)制。

第二，完善生態(tài)環(huán)保轉(zhuǎn)移支付制度。首先應(yīng)完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域結(jié)構(gòu)，適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，減輕地方生態(tài)補(bǔ)償支出壓力。同時(shí)應(yīng)通過中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)地區(qū)間的財(cái)力均衡發(fā)展。其次要建立省級(jí)及以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立專項(xiàng)資金，合理安排財(cái)政資金的使用范圍、方向和規(guī)模，明確轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)，解決地方的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的突出問題。另外，還要建立跨區(qū)域、跨流域的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

第三，完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)。2016年12月全國人大通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法（草案）》，是我國第一部關(guān)于環(huán)保的稅法，該法建立了我國環(huán)保稅的基本法律制度框架。從內(nèi)容上看，《環(huán)保稅法》部分調(diào)整了排污費(fèi)征收范圍，適度提高了稅率，同時(shí)細(xì)化了稅收優(yōu)惠政策，在征管方式上有所創(chuàng)新。但環(huán)境保護(hù)稅主要是將排污費(fèi)改稅，并沒有把污染物排放之外的生態(tài)環(huán)境破壞行為納入征收范圍，尤其是將國際上普遍征收的碳稅排除在征稅范圍之外。此外其它與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的資源稅、消費(fèi)稅等，在內(nèi)容上也有調(diào)整空間。

第四，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為依托，制定有利于生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容之一是立足新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，而構(gòu)建綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，正是“十三五”時(shí)期我國新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的有序發(fā)展，離不開良好的法制環(huán)境和財(cái)稅政策引導(dǎo)。應(yīng)從以下幾方面著手：一是規(guī)范行業(yè)營商環(huán)境。加強(qiáng)監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)各類環(huán)境違法行為的打擊力度，建立公平、開放的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的形成。二是拓寬環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資渠道，創(chuàng)新融資方式。優(yōu)化政府和社會(huì)資本合作模式，積極開展PPP模式下的環(huán)保模式探索，引導(dǎo)社會(huì)資本流向環(huán)保領(lǐng)域。三是完善財(cái)稅金融政策。改革財(cái)稅制度，發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，充分利用政府引導(dǎo)基金、環(huán)境稅收、政府補(bǔ)貼、政府采購等財(cái)稅手段，促進(jìn)財(cái)稅體制的綠色化，推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

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