王聲平

(武漢大學 教育科學研究院，湖北 武漢 430072)

普惠性民辦幼兒園是指“受政府資助或委托提供學前教育服務，不以營利為目的，面向大眾、辦園規(guī)范、收費合理、有質量保證的民辦園”，[1]具有社會公益性、質量保證性、收費適度性、政府補償性，監(jiān)管約束性幾方面的特征。[2]我國2010年頒布的《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》(以下簡稱“國十條”)中明確提出要“積極扶持民辦幼兒園，特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發(fā)展”?！皣畻l”頒布后，各地方政府對發(fā)展普惠性民辦幼兒園日益重視，將其視為地方學前教育公共服務體系的重要組成部分，并積極采取了多種扶持和發(fā)展普惠性民辦幼兒園的政策舉措，普惠性民辦幼兒園的數(shù)量在短時間內迅速增加，各地方學前教育普及率隨之有較大提高。但與此同時也帶來了諸多與之相關的現(xiàn)實問題，如政府對經費投入管理不到位、專職機構和專業(yè)人員缺乏，對普惠性民辦幼兒園的日常教學監(jiān)管與指導不力，等等。目前，地方各級政府一般都對普惠性民辦幼兒園實行限價收費政策，以保障更多的適齡幼兒接受學前教育的機會。然而，在政府經費投入和支持力度不足，幼兒入園人數(shù)增加，幼兒園保教費降低，但師資水平和辦園條件均有限的情況下，其教育質量如何得以真正保障是值得深刻反思和追問的。為此，如何提高普惠性民辦幼兒園教育質量，構建適宜于普惠性民辦幼兒園可持續(xù)發(fā)展的教育質量保障機制就成為政府、社會和學前教育機構理應關注的重大議題。

一、普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的內涵

研究將普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制理解為，為了實現(xiàn)普惠性民辦幼兒園教育質量保障的目標，普惠性民辦幼兒園教育質量保障各相關因素相互作用、相互聯(lián)系，所形成的帶有一定規(guī)律性的運作方式和狀態(tài)。對普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的理解，主要強調以下幾點。

其一，我國幼兒園教育目標是普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制存在的根本依據(jù)，也是提高普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制針對性和有效性探究的根本動力。普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制是以提高幼兒園教育質量為核心，并不斷地沿著幼兒園教育目標指定的方向運轉。因此，幼兒園教育目標是普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制運行的出發(fā)點和落腳點，其最終運行的效果，也都是以實現(xiàn)幼兒園教育目標的程度來進行考察的。

其二，要素是普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的基本構造。普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制是由各種要素構成的，這些要素各有不同的功能和不同的構成層次，但彼此之間相互作用、相互聯(lián)系、相互制約、相互適應、協(xié)調統(tǒng)一、緊密結合，共同構成一個動態(tài)的整體和系統(tǒng)。其中任何一個因素的變化都會引起相應的因素或子系統(tǒng)產生反應，從而影響整個系統(tǒng)的運行。

其三，規(guī)律性是普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的本質存在，沒有規(guī)律的盲目運作方式不能形成機制，也無法被我們認識和利用，一種機制必然有一個或若干個規(guī)律在起作用?！叭藗円氲玫焦ぷ鞯膭倮吹玫筋A想的結果，一定要使自己的思想合于客觀外界的規(guī)律性，如果不合，就會在實踐中失敗”[3](P122)要把控、調整和更新普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制，實現(xiàn)其運行過程的優(yōu)化控制，就不能是隨意的，而必須認識、把握和遵循普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的規(guī)律性，才能達到預期的目的。

其四，運作方式或狀態(tài)是普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的外在表現(xiàn)形式，機制涉及眾多因素間的作用與反作用、聯(lián)系與制約、結構因素的變化、各種內在功能的影響，等等，這些極為復雜的狀況按照一定規(guī)律表現(xiàn)出來的，就是一種整體的狀態(tài)，或某種運作方式。普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制是在幼兒入園起點公平的基礎上對幼兒園教育質量公平的不斷追求，也是保障學前教育公平得以真正實現(xiàn)的關鍵，其核心是提高和改進普惠性民辦幼兒園教育質量，以為每個幼兒的身心和諧發(fā)展提供優(yōu)質的學前教育服務。

二、普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的結構

普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制要形成一種良性、有序的運行狀態(tài)，就需要構建一種層次明晰的邏輯結構，不同層次結構中各要素間相互聯(lián)系、相互制約，共同構成一個多層次、多結構的運行系統(tǒng)(其結構層次如圖1所示)。其中，目標機制是普惠性民辦幼兒園教育質量保障的基礎，統(tǒng)領整個系統(tǒng)的運行，其他的四大機制，即機構保障機制、主體保障機制、監(jiān)督與評估機制、激勵機制都需沿著目標機制指定的方向運轉，構成普惠性民辦幼兒園教育質量保障執(zhí)行系統(tǒng)，也是整個系統(tǒng)的核心。最后的信息反饋機制是對以上五大機制在運行中所呈現(xiàn)的各種問題的收集和整理過程，然后將所分析的信息反饋給其他機制，使不同機制間形成相互溝通、合作和協(xié)調的有序狀態(tài)。

(一)目標機制

教育質量保障建構的目標針對的是教育質量保障機制本身，解決的是教育質量保障機制本身如何優(yōu)質高效的問題。只要明確了教育質量保障機制構建的目標追求，就能為實現(xiàn)這個目標，即建立能夠承擔和實現(xiàn)教育質量保障目標的教育質量保障機制指明方向。[4](P169)普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的目標是提高幼兒園教育質量。我國《幼兒園工作規(guī)程》明確提出幼兒園教育目標是“對幼兒實施體、智、德、美等方面全面發(fā)展的教育，促進其身心和諧發(fā)展”。我國幼兒園教育目標是對所有學前教育機構提出的培養(yǎng)幼兒的總的要求與規(guī)格，是幼兒教育最終結果的反映與預期，也是確定幼兒園教育任務，評估幼兒園教育質量的根本依據(jù)。但在實際教育中發(fā)現(xiàn)，普惠性民辦幼兒園將家長滿意度作為評價幼兒園教育質量主要“標尺”的現(xiàn)象較為普遍。由于家長缺乏系統(tǒng)的幼兒身心發(fā)展的學科知識，對幼兒園教育過程缺乏全面了解，[5]加之家長不正確的教育價值觀等諸因素的影響，難以對普惠性民辦幼兒園教育質量做出客觀、公正的評價，這種僅以家長滿意度來評價普惠性民辦幼兒園教育質量為主要依據(jù)的做法顯然是不科學、不合理的。在政府購買學前教育公共服務的政策背景下，不同的普惠性民辦幼兒園所提供的學前教育服務內容也是有較大差異的，這主要是由普惠性民辦幼兒園的地域性，辦園的自主性、多樣性、靈活性等特征所決定的。但毋庸置疑的是，所有幼兒園教育質量的評價標準都應以我國幼兒園教育目標為主要依據(jù)，并借此制定具體的、適宜于幼兒發(fā)展的幼兒園教育質量評價標準。

(二)機構保障機制

組織機構是普惠性民辦幼兒園教育質量保障的基礎。幼兒園組織機構從保障主體劃分，可分為幼兒園外部組織機構和幼兒園內部組織機構，兩者相互作用、相互影響。目前，我國普惠性民辦幼兒園外部組織機構以履行行政職責的政府管理為主，內容主要局限于對普惠性民辦幼兒園的認定、等級評估與驗收，但平時較少對幼兒園的日常教育教學活動進行指導。因此可以說普惠性民辦幼兒園外部組織機構在我國大部分地區(qū)是缺位的，至多將其稱之為“臨時檢查組織”。普惠性民辦幼兒園內部組織機構則因園而異，但整體而言，在園內專門設有對幼兒園教育質量進行管理的組織機構在所調查的普惠性民辦幼兒園中基本沒有，一般都由幼兒園中的園長或副園長集中管理。對此，可從政府、幼兒園、社會三個方面來探索和構建普惠性民辦幼兒園教育質量保障組織機構。其中，普惠性民辦幼兒園內部組織機構是教育質量保障的核心，政府成立的專門組織機構主要負責對普惠性民辦幼兒園教育質量進行宏觀調控管理和提供各種外部支持條件與環(huán)境，而各類社會組織機構可以參與對普惠性民辦幼兒園教育質量的監(jiān)督和評估。

(三)主體保障機制

普惠性民辦幼兒園是我國普惠性學前教育資源的重要組成部分和支撐力量，其質量保障的主體主要有三個，即政府、幼兒園和社會。普惠性民辦幼兒園教育質量保障的主體涉及的就是這三個主體之間，所形成的一種能夠有效促進普惠性民辦幼兒園教育質量保障運行的關聯(lián)。對普惠性民辦幼兒園教育質量主體保障機制而言，需建立以政府為主導，以幼兒園為主體，社會力量積極參與的長效機制。

1.政府保障

政府的角色和職責決定了其在普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制中的主導地位。政府角色“框定了政府能力的基本內容和發(fā)展方向”，[6] (P40)政府“參與學前教育質量保障體系的目的在于使所有兒童接受到保證基本質量的學前教育，且這種質量不會因兒童在社會出身、家庭經濟狀況上的劣勢而有所減損”。[7]政府在普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制中扮演著監(jiān)督者和決策管理者的雙重角色。一方面政府要通過自上而下的行政權威，對普惠性民辦幼兒園教育質量保障進行直接監(jiān)督，以指導、統(tǒng)籌、協(xié)調普惠性民辦幼兒園的教育質量保障活動。另一方面政府擁有制定普惠性民辦幼兒園教育質量保障政策的權力，并可通過立法與制度規(guī)范及相關政策機制，對普惠性民辦幼兒園教育質量進行宏觀管理。

政府在保障普惠性民辦幼兒園教育質量中承擔的職責具體表現(xiàn)在：第一，經費投入職責，這是保障普惠性民辦幼兒園履行學前教育公共服務職責的前提；第二，制度設計職責，政府需結合地方經濟發(fā)展水平、幼兒人口學特征，對普惠性民辦幼兒園進行合理的制度設計與宏觀調控，整體規(guī)劃普惠性民辦幼兒園的布局與數(shù)量，建立嚴格的準入與退出機制，規(guī)范辦園行為；第三，協(xié)調職責，即政府要有效協(xié)調相關部門和機構在普惠性民辦幼兒園教育質量保障中協(xié)同合作的職責；第四，監(jiān)督職責，即政府有對普惠性民辦幼兒園教育質量保障活動跟蹤督查并及時糾正偏差的職責；第五，評估職責，即政府要對普惠性民辦幼兒園教育質量保障活動完成后，對其是否達致目標進行評估的職責。

2.幼兒園保障

幼兒園既是教育質量保障的具體實施者，又是教育質量保障的直接影響者，這就決定了普惠性民辦幼兒園在教育質量主體保障機制中的主體地位。政府制定的關于普惠性民辦幼兒園教育質量保障的相關政策，必須轉化為幼兒園主體的行動才能真正顯示出其價值，但幼兒園管理者及教師對政府制定的關于普惠性民辦幼兒園教育質量保障政策的認知并不是一蹴而就的，需要一個加工、整理、改造和整合的過程。這個過程實際上就是將我國幼兒園教育目標具體化為各個普惠性民辦幼兒園教育目標或質量要求的過程，并根據(jù)幼兒身心發(fā)展需要，把政府的宏觀普惠性民辦幼兒園教育質量保障需要，轉化為符合幼兒園現(xiàn)實情況的質量保障措施的過程。普惠性民辦幼兒園在教育質量保障機制中的主體地位還體現(xiàn)在對政府教育質量保障政策的完善上，政府的教育質量保障政策并不是一個一成不變、封閉僵化的體系，它必須在具體的教育實踐中經過檢驗和調整。普惠性民辦幼兒園在教育質量保障實踐中，會不斷肯定和強化教育質量保障政策中的合理因素，克服不良方面的干擾，使普惠性民辦幼兒園教育質量保障政策不斷走向完善。

3.社會保障

社會保障主要是通過民間的組織或機構，對教育質量進行監(jiān)督和評估，為教育系統(tǒng)提供反饋意見，促進教育系統(tǒng)提高教育質量。社會在普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制中處于積極參與的地位，社會力量參與普惠性民辦幼兒園教育質量保障最重要的是參與政策制定，通過積極參與可以使普惠性民辦幼兒園教育質量保障政策更加體現(xiàn)社會公平正義、維護社會整體利益。社會力量可通過建設性意見、參與、合作、利益表達形成等，積極參與政府相關普惠性民辦幼兒園教育質量保障政策的制定過程。社會保障能夠保持相當?shù)目陀^公正性，能夠及時與教育系統(tǒng)進行溝通和交流，并將質量信息向教育系統(tǒng)進行反饋。

社會力量作為保障普惠性民辦幼兒園教育質量的重要外部條件，其職責主要有：第一，提供反饋信息，對普惠性民辦幼兒園內部教育質量保障和政府的政策制定提出信息反饋意見；第二，社會監(jiān)督，對政府提供的各種扶持政策進行有效監(jiān)督；第三，提供資金支持。因此，為保障普惠性民辦幼兒園教育質量，政府需通過多種途徑，積極鼓勵和支持社會力量的參與，重視和發(fā)展各種社會保障組織體系。

(四)監(jiān)督與評估機制

質量監(jiān)督與評估機制是保障普惠性民辦幼兒園教育質量的重要手段。目前，地方政府對普惠性民辦幼兒園教育質量監(jiān)督和評估的內容主要局限在幼兒園條件質量上，對幼兒園過程質量沒有予以足夠重視，評估目的也主要是為幼兒園的定級提供依據(jù)，這種“重硬輕軟”的單一評估方式難以對普惠性民辦幼兒園教育質量起到真正的促進作用。為此，可從幼兒園和政府兩方面來構建普惠性民辦幼兒園教育質量監(jiān)督與評估機制。一是在政府方面，應樹立“以評促改，以評促建”的評價觀，重點加強對普惠性民辦幼兒園在辦園理念、課程建設、教師職業(yè)道德，教學投入比重等方面的監(jiān)控、評估與指導，其目的主要在于督促普惠性民辦幼兒園改進教育質量。政府在具體評估過程中也要突破傳統(tǒng)的僅僅拘泥于對照評估標準來檢查和審核普惠性民辦幼兒園書面材料的單一評價模式，可采取觀察、訪談、問卷等多種方式，建立多元、動態(tài)性的評估機制。二是在幼兒園方面，普惠性民辦幼兒園需結合自身的辦園特色，構建一套幼兒園教育質量內部自我評估體系，這是保障普惠性民辦幼兒園教育質量的根本。只有在幼兒園內部評估與外部評估的共同合作和努力下，普惠性民辦幼兒園教育質量才能真正得以保障。

(五)激勵機制

“激勵機制是指在組織系統(tǒng)中，激勵主體系統(tǒng)運用多種激勵手段并使之規(guī)范化和相對固定化，而與激勵客體相互作用、相互制約的結構、方式、關系及演變規(guī)律的總和?！盵8](P6)普惠性民辦幼兒園教育質量保障激勵機制的實質是，通過激發(fā)普惠性民辦幼兒園的內在需要，使其產生內生的原動力，最終朝著普惠性民辦幼兒園教育質量保障目標努力的過程。通過建立普惠性民辦幼兒園教育質量保障激勵機制，一方面可以激發(fā)普惠性民辦幼兒園及園內人員的潛能，促進和提高其積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而提高普惠性民辦幼兒園教育質量保障的效能；另一方面可以使園內人員和普惠性民辦幼兒園獲得從事幼兒園教育質量保障活動的內在動力，普惠性民辦幼兒園教育質量保障活動就成為他們的一種自覺自愿的行為，有利于普惠性民辦幼兒園教育質量保障獲得持續(xù)的、強有力的推動力。

我國不同地區(qū)在認定和評估普惠性民辦幼兒園等級時，一般以地方政府制定的普惠性民辦幼兒園等級評估標準或示范園評估標準為主要依據(jù)，按照辦園條件、園所管理、教師隊伍等，將普惠性民辦幼兒園劃分為不同等級并根據(jù)等級的高低給予一定的財政經費補貼，這對普惠性民辦幼兒園具有一定的激勵功能。但在調研中發(fā)現(xiàn)，這種激勵機制極不健全，主要表現(xiàn)為激勵的形式單一、制度不明確、標準缺乏、隨意性大。甚至大部分地區(qū)根本沒有建立相應的普惠性民辦幼兒園激勵機制，嚴重影響了其履行學前教育公共服務職責的積極性和主動性。因此，各地方政府需要配備一定的激勵政策和措施，建立健全激勵保障機制。其中，普惠性民辦幼兒園教師教學能力、幼兒園玩教具的配備等是激勵的重點，應積極探尋普惠性民辦幼兒園教育質量激勵機制的多元路徑。各地政府“應當認真貫徹國家的方針政策，把發(fā)展普惠園和提高普惠園辦園水平作為自己的責任，應當從政策上、物質上、人員上、輿論上給予更多的關注和支持，并對優(yōu)質的民辦普惠園給予表彰和獎勵”。[9]

(六)信息反饋機制

信息反饋機制是對普惠性民辦幼兒園教育質量保障過程中包括幼兒園、政府、社會不同利益相關群體所反饋的信息進行系統(tǒng)收集、分類、整理和分析，對普惠性民辦幼兒園教育質量保障的目標、主體、內容等進行不斷調控、完善和優(yōu)化的過程。在此過程中，普惠性民辦幼兒園、政府和社會三方面保持信息的暢通是信息反饋機制得以有效運行的基礎和條件，三者之間共同構成一個信息反饋循環(huán)圖，如圖2所示。

從圖2可以看出，主體與主體之間的信息反饋是一種相互對話、相互交流、自我反思和不斷改進的循環(huán)過程，如政府與幼兒園之間的信息反饋，既可以促進普惠性民辦幼兒園教育質量的改進，又可為政府下一階段的評估方案或管理方式提供參考。普惠性民辦幼兒園內部信息反饋系統(tǒng)的構建和完善尤為關鍵，因為它可以對來自幼兒園教師、家長、幼兒等直接利益相關者的信息進行系統(tǒng)收集和分析，為政府和社會提供最詳細的信息資料，其客觀性直接影響到整個信息系統(tǒng)的信度與效度。政府借此可通過建立網(wǎng)絡信息管理平臺對信息反饋機制進行系統(tǒng)化設計與管理，提高各主體間信息溝通的有效性、科學性和公開性，使各主體間的信息交流變得更為順暢和便捷。

三、構建普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的現(xiàn)實路徑

普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制既要以幼兒園內部教育質量保障為基礎，又需要政府的財政支持和政策調控，還需要社會相關利益群體的認同和支持。對此，可從政府、幼兒園、社會三個維度來探討構建普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的現(xiàn)實路徑，逐步構建起“政府—幼兒園—社會”三位一體，相互配合與支持的多元質量保障主體，充分發(fā)揮各主體在幼兒園教育質量保障中的作用。

(一)確定教育質量目標，制定普惠性民辦幼兒園教育質量標準

教育質量標準是“一定時期內為實現(xiàn)既定教育目標而制定的教育質量規(guī)范。”[10]質量目標是構建普惠性民辦幼兒園教育質量保障機制的基本出發(fā)點，在整個幼兒園教育質量管理中起著引導性和綱領性的作用。然而，不同地區(qū)的普惠性民辦幼兒園在教育質量目標的側重點上可能存在一定的差異性，這是我國民辦幼兒園辦園自主性、靈活性、多樣性的顯現(xiàn)，無可厚非。但需要注意的是，所有普惠性民辦幼兒園的教育質量目標都應與我國幼兒園教育目標的價值取向保持一致，即“對幼兒實施體、智、德、美等方面全面發(fā)展的教育，促進其身心和諧發(fā)展”。但在調研中發(fā)現(xiàn)，部分普惠性民辦幼兒園偏離了我國規(guī)定的幼兒園教育目標，只注重對幼兒某一方面的發(fā)展，而忽視對幼兒身心全面素質和能力的培養(yǎng)，如部分普惠性民辦幼兒園在教學活動中，過分強調幼兒知識、技能的學習而輕視對文明禮貌的培養(yǎng)等。這種片面化的幼兒園教育目標背后反映的是普惠性民辦幼兒園對經濟利益的過分追求，違背了我國幼兒園教育目標的理念，不利于幼兒身心全面和諧發(fā)展。而教育的根本“在于讓所有的學生獲得符合自身個性特點和意愿的發(fā)展，開發(fā)人的潛能，發(fā)展人的個性和特長，使每個人都成為他自己”。[11]幼兒園教育要立足于兒童一生的可持續(xù)發(fā)展，[12]為此，地方政府管理部門需根據(jù)我國幼兒園教育目標，貫徹現(xiàn)已頒布的《幼兒園教育指導綱要(試行)》、《幼兒園工作規(guī)程》(新版本)、《3-6歲兒童學習與發(fā)展指南》、《幼兒園教師專業(yè)發(fā)展標準》的文件精神，結合所處地區(qū)普惠性民辦幼兒園及各級示范園的評估與驗收標準、地域文化特色等，制定一套以幼兒發(fā)展為本體價值導向的普惠性民辦幼兒園教育質量標準。地方政府在認定普惠性民辦幼兒園時，“應提出明確的質量準入標準，研究出臺以促進兒童健康發(fā)展為辦園質量的底線標準”，[13]并以此來引導幼兒園的辦園理念，規(guī)范教師教育行為，優(yōu)化課程內容與結構，這是保障普惠性民辦幼兒園教育質量的基礎和關鍵，也是促進其可持續(xù)發(fā)展的重要路向和應然選擇。

(二)構建普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標體系

普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標體系的確定是普惠性民辦幼兒園教育質量評價的前提，但從研究者對普惠性民辦幼兒園教育質量的調查分析中發(fā)現(xiàn)，當前多數(shù)地區(qū)的普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標都比較籠統(tǒng)，且直接引用《3—6歲兒童學習與發(fā)展指南》實施的基本原則的現(xiàn)象較為普遍。這樣的評價標準籠統(tǒng)、模糊、抽象，不具有操作性，也不利于地方政府部門對普惠性民辦幼兒園教育質量進行科學的、客觀的評價。

普惠性民辦幼兒園教育質量評價是以教育質量目標為標準的價值判斷過程。但教育質量目標一般都帶有一定的抽象性和原則性，因此為提高普惠性民辦幼兒園教育質量評價的科學性和有效性，就需對所要達成的目標進行具體分解，然后選擇其中最重要的和有代表性的項目，組成評價的指標體系。普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標體系是普惠性民辦幼兒園教育活動(廣義)的各方面、各層次的指標組成的一個有機的整體，也是一系列的具體指標的指標集合以及相應的數(shù)量關系集合。在這個指標體系中，“任何一個具體的指標都不能反映總目標或整體目標，而只能反映目標的某一方面或部分”，[14]只有整個指標體系才能反映出普惠性民辦幼兒園教育質量總目標或整體目標。因此，構建普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標體系能夠比較客觀、真實地反映普惠性民辦幼兒園教育質量的實際情況，對改進和完善普惠性民辦幼兒園教育質量管理的體制機制具有明顯的導向作用。教育質量指標從結構上看，主要包括條件質量指標、過程質量指標和結果質量指標，依據(jù)此結構，普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標也可相對劃分為條件質量評價指標、過程質量評價指標和結果質量評價指標三方面。其中，條件質量評價指標是對普惠性民辦幼兒園基本的辦園條件和資質等制定出的評價指標；過程質量評價指標是對與幼兒生活和學習有關的教育活動制定出的評價指標，包括幼兒園教學管理、課程與學習內容等；結果質量評價指標是對幼兒在健康、語言、社會、科學、藝術等方面的發(fā)展制定的評價指標。但由于影響幼兒發(fā)展因素的多樣性及評估結果的復雜性，國際上對學前教育機構質量的評價大都只考察條件質量和過程質量，但也有部分國家的研究者對幼兒在園的學習表現(xiàn)與日后的學業(yè)成績、人格品質、犯罪率等進行了大量的相關研究，并呼吁應將幼兒發(fā)展結果作為考察幼兒園教育質量的重要指標。事實上，這三個方面的評價指標是相互聯(lián)系、相互影響的，條件質量指標是保障普惠性民辦幼兒園教育質量的基礎；過程質量指標是保障普惠性民辦幼兒園教育質量的重點；結果質量指標是前兩個指標的部分反應。但結合我國普惠性民辦幼兒園發(fā)展的實際情況，其中的條件質量指標和過程質量指標應成為普惠性民辦幼兒園關注的核心。為此，各地方政府應重視對普惠性民辦幼兒園教育質量評價指標的系統(tǒng)建設和研究，構建一套適合地方經濟發(fā)展水平和適宜于幼兒園發(fā)展實際的質量評價指標體系，充分履行政府對普惠性民辦幼兒園教育質量的監(jiān)督、評估與指導的職能。在此過程中，政府需轉變傳統(tǒng)的重物質輕過程的價值導向，不斷提高普惠性民辦幼兒園過程性質量評價指標在評價中的比重，加強對普惠性民辦幼兒園過程性質量的監(jiān)控和督導，通過各種途徑為提高普惠性民辦幼兒園教育質量創(chuàng)設良好的外部支持環(huán)境和條件，提高普惠性民辦幼兒園教育質量保障的可操作性。

(三)設立普惠性民辦幼兒園教育質量管理組織機構

組織機構的完善是政府充分實現(xiàn)其職能的前提條件。[15]但已有研究顯示：在省(市)層面，目前只有極少數(shù)省(市)專門設有學前教育管理機構，各區(qū)(縣)的情況則比較隨意，部分地區(qū)甚至沒有專設人員。[10]政府由于缺乏專門對普惠性民辦幼兒園進行管理的組織機構和專職人員，對幼兒園當前存在的各種現(xiàn)實問題很難進行及時有效地發(fā)現(xiàn)。[16]目前，我國地方政府基本上沒有設置專門負責對普惠性民辦幼兒園教育質量進行管理的組織機構，很多地區(qū)都是由教育行政部門的兼職人員負責，管理內容主要局限在普惠性民辦園的申報認定，收費標準，財政補貼與開支項目的符合度等。[1]地方政府的職能主要體現(xiàn)在每年定期組織“專家團隊”對普惠性民辦幼兒園進行驗收與評估，內容側重于幼兒園物質環(huán)境和設備、材料歸檔的規(guī)范性、幼兒園安全事故等，而幼兒園保教質量基本處于一種“放任自流”的狀態(tài)。政府的這種“只管投入，不問質量”的扶持方式在很大程度上可能造成公共資源的嚴重浪費和不公平的社會現(xiàn)象，導致那些長期為弱勢兒童提供學前教育服務，真正需要扶持的非營利性民辦園因各種原因難以從普惠性政策中得到真正實惠，而那些以“普惠性”之名而行“營利”之實的民辦幼兒園反而可能借此機會，通過各種不正當手段獲取政府的財政資助。

為保障普惠性民辦幼兒園扶持政策的有效性和效益的最大化，督促普惠性民辦幼兒園為廣大幼兒提供優(yōu)質的學前教育服務質量。首先，政府急需設立專門的組織機構和專職管理人員，增加幼教專業(yè)人員在組織機構中的比重，建立一支精干、專業(yè)的學前教育管理和指導團隊，重點加強對普惠性民辦園教師的教育理念、專業(yè)發(fā)展、師幼互動等與幼兒園教育質量有關的核心要素的專業(yè)引領。指導還可結合訪談、個別指導、集體討論等多種形式，真實、全面地了解幼兒園教育存在的各種問題及其需要的外部支持條件，為政府扶持和發(fā)展普惠性民辦幼兒園提供參考。其次，建立以幼兒園為主體責任的內部教育質量保障組織機構，專門負責對普惠性民辦幼兒園教育質量進行管理和指導。普惠性民辦幼兒園內部組織機構的人員構成也應體現(xiàn)多元化的原則，既可有來自幼兒園內的園長、教師和家長，也要有來自園外的幼教專家、科研人員，及其他幼兒園教學實踐經驗豐富的園長或一線教師，此外還可聘請當?shù)卣嚓P管理人員參與其中。這種多元化的人員構成對普惠性民辦幼兒園課程的設置，教學的組織、實施與評價，及其幼兒園教師的專業(yè)成長無疑是具有很大促進作用的。

(四)建立普惠性民辦幼兒園教育質量自我評估制度

幼兒園教育質量評估從評估主體而言可劃分為外部評估和幼兒園自我評估兩方面，而幼兒園教育質量自我評估是幼兒園教育質量保障機制的關鍵。自我評估是“以改進辦學行為和提高教育質量為目標，以教育機構為責任主體，依據(jù)相關標準并運用專業(yè)方法對教育機構的自身管理和教育活動所實施的監(jiān)督、評價、改進的活動”。[18]幼兒園教育質量自我評估強調的是幼兒園在自我管理、自我評價、自我督導和自我改進中的核心與基礎地位，對幼兒園制定合適的改善方向，推動園內的學習與交流，促進幼兒教師的專業(yè)成長和團隊之間的合作，培育幼兒園的自我管理及自我完善的新文化都有著十分重要的意義。尤其是在我國深化教育綜合改革，推進管、辦、評分離的政策背景下，普惠性民辦幼兒園教育質量評估的主體更應超越行政立場，回歸社會和專業(yè)本位，樹立“以評促建”“以評促變”的評估理念，堅持內外結合，以內為主的評估原則，構建完善的自我評估機制，以更全面地認識普惠性民辦幼兒園教育質量提升出現(xiàn)的各種問題，并及時加以解決。然而，目前我國普惠性民辦幼兒園的評估仍然以自上而下的外部評估為主，地方政府扮演著運動員和裁判員的雙重角色，評估主體幾乎都具有官員身份，或者是官方色彩，[19]無論是從評估的內容、形式到方法都顯得較為單一。這種評估導向在很大程度上導致了普惠性民辦幼兒園為評估而評估的形式主義傾向，很多普惠性民辦幼兒園接受上級評估的主要目的并不是為了切實提高其教育質量，而是為了迎接上級的各種評估檢查需要而準備各種評估材料。普惠性民辦幼兒園在評估過程中始終處于被動地位，與各級教育行政管理部門之間是一種評估與被評估的關系，而不是一種真正的合作關系。地方教育部門的評估也尚未發(fā)揮出應有的促進普惠性民辦幼兒園形成質量意識、引導教育行為、強化質量管理、促進質量提高的本體功能。

因此，為提高評估對普惠性民辦幼兒園教育質量的效能，地方政府與普惠性民辦幼兒園都應轉變自身的評估觀念，共同合作。首先，普惠性民辦幼兒園應樹立自我評估的理念，充分認識到自我評估對深入了解幼兒園教育質量整體發(fā)展水平，發(fā)現(xiàn)和改進幼兒園中已經或可能出現(xiàn)的癥結，保證幼兒園教育質量等方面的價值意蘊。普惠性民辦幼兒園教育質量自我評估是一種基于幼兒園為主體責任的自下而上的、自發(fā)的、持續(xù)的評估方式，可以彌補單一的外部評估中出現(xiàn)的問題，“有效地促進學前教育機構作為評價主體的主觀能動性”。[18]其次，普惠性民辦幼兒園應加強與地方政府部門的合作，形成內外合作的評估機制。一方面，政府應為普惠性民辦幼兒園教育質量內部評估提供專業(yè)的指導和評估工具，有效提升自我評估的效果。另一方面，普惠性民辦幼兒園也應為政府提供真實的評估反饋和信息資料，政府便可借此對普惠性民辦幼兒園實施有針對性的督導和評估，保證教育質量督導的針對性和有效性，二者的合力必然能有效促進普惠性民辦幼兒園教育質量的提升。最后，普惠性民辦幼兒園在自我評估的過程中應結合本園的發(fā)展特點，采取科學的、多元的評估方法和手段對教師、幼兒及幼兒園中的各項工作質量進行評估，并經常對評估的結果進行檢驗，全面深入了解幼兒園中存在的優(yōu)勢和不足。自我評估中依據(jù)科學的方法收集和分析相關信息，不僅可以全面、客觀地描述幼兒園教育質量的整體水平，提高幼兒教師的專業(yè)素養(yǎng)，還可進一步確保幼兒園教育質量評估結果的客觀公正。

(五)加大政府財政投入，建立基于普惠性民辦幼兒園教育質量的財政激勵政策

財政投入是普惠性民辦幼兒園實現(xiàn)“普惠性”目標的首要保障。按照我國目前幼兒園分類管理辦法，普惠性民辦幼兒園屬于典型的非營利機構，也是我國普惠性學前教育資源的重要組成部分，各地方政府由此也應承擔起促進和發(fā)展普惠性民辦幼兒園財政投入的主體責任。[16]但整體來看，我國多數(shù)地區(qū)對普惠性民辦幼兒園的財政投入和經費補貼是極其有限的，甚至還有部分地方政府對普惠性民辦幼兒園的財政補貼經費存在著拖欠的行為。囿于政府對普惠性民辦幼兒園有限的扶持和資助力度，導致了部分地區(qū)的普惠性民辦幼兒園的盈利水平較之前反倒有所下降，這也就難以真正滿足普惠性民辦幼兒園對經濟利益的“合理”期望。由此，普惠性民辦幼兒園為追求經濟利益而偏離我國幼兒園教育目標，違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律的教育現(xiàn)象時有發(fā)生，一些已被評為普惠性民辦幼兒園的也因營利空間有限而紛紛要求退出普惠之列。事實上，如上所述，普惠性民辦幼兒園是一種不以營利為目的、面向大眾、辦園規(guī)范、收費合理、有質量保障的學前教育，公益性和非營利性是普惠性民辦幼兒園的最為重要的特征。但現(xiàn)有的很多普惠性民辦園仍沒有認識到其核心屬性和社會服務精神，為追求更多的經濟回報，在教育過程中主要以家長的需要而非幼兒的本體發(fā)展價值訴求為出發(fā)點。這種過分迎合家長心理需求的做法在很大程度上是以犧牲普惠性民辦幼兒園教育質量為代價的，不利于幼兒的終身可持續(xù)發(fā)展。而“一旦脫離了高質量這一前提，很難說明學前教育的投入是否能帶來較高的教育和社會經濟效益”，[13]但另一方面也與地方政府對普惠性民辦幼兒園的財政投入不足和管理缺位有著直接的關系。

對此，政府在加大對普惠性民辦幼兒園財政投入的同時，需充分考慮到普惠性民辦幼兒園教育質量的優(yōu)劣程度，應將兒童利益優(yōu)先貫穿于普惠性學前教育政策始終，并作為利益相關者最基礎的行動邏輯?！耙磺信c兒童相關的事務都應經由兒童權利理論的檢視，都應以‘兒童利益優(yōu)先’為原則?！盵13]

也就是說，以幼兒發(fā)展為本，促進幼兒身心和諧發(fā)展是政府對普惠性民辦幼兒園進行財政投入的前提，也是普惠性民辦幼兒園教育質量的應然追求。政府管理部門應依據(jù)地方制定的評價指標和采取多元評價方法對普惠性民辦幼兒園的辦園質量進行客觀、公正和全面的評價，并科學化地設計財政激勵政策，“避免學前教育的盲目投入、重復投入和無原則投入，避免學前教育投入產生更多不公平現(xiàn)象”。[20]這種以辦園質量為衡量標準，實施與幼兒園教育質量相關的差異化財政激勵政策在我國部分地區(qū)已得以推行，如部分地區(qū)將普惠性民辦幼兒園劃分為不同等級，每一個等級的普惠性民辦幼兒園在物質環(huán)境、教學條件、師資隊伍等都有明確的規(guī)定，當普惠性民辦幼兒園達到地方規(guī)定的辦園條件，并晉升一個等級后，地方政府就給予相應的財政激勵和資金支持，這就有力地規(guī)避了部分地區(qū)推行的財政投入“平均分配”所帶來的弊端，充分發(fā)揮了市場機制在普惠性民辦幼兒園競爭中的杠桿作用，也有利于普惠性民辦幼兒園之間形成以質量而非價格的良性競爭機制。

(六)提高社會力量資助普惠性民辦幼兒園教育質量建設的積極性

政府在加強宣傳力度，提高社會民眾對發(fā)展普惠性民辦幼兒園重要性認識的同時，可采取稅收優(yōu)惠、地租減免等多種政策吸引企業(yè)或個人資助普惠性民辦幼兒園教育質量建設。目前，我國社會力量參與資助幼兒教育的總體積極性不高，一方面與長期以來我國以民辦園為主體的辦園格局有關，另一方面也與各級政府對社會力量資助幼兒教育制度管理的不完善有關。前者將民辦幼兒園辦園目的理解為 “賺錢”，后者因管理機制的混亂，使相關社會組織或個人對資助幼兒教育的信心大打折扣。對此，政府首先應對社會民眾的認知觀念進行正確引導，使社會認識到普惠性民辦幼兒園是我國學前教育公共服務的重要組成部分，民辦幼兒教育的舉辦動機應更多認定為“辦好教育”。[21]其次，應構建完善的社會資助機制，這方面涉及財務管理和資助審批兩個核心問題。關于財務管理，政府可以省、市(地區(qū))為單位成立專門的幼教財務管理機構，負責接收社會各界的公益性資助，按照資助者的意愿、不同地區(qū)普惠性民辦幼兒園的分布和實際發(fā)展情況進行統(tǒng)籌管理，如資助幼兒教師工資與社保、資助幼兒園玩教具的配備等。關于資助審批問題，政府應成立專門的評審組織或委員會，對申報的條件、審批的程序和步驟予以詳細說明，并對申請資助對象的資格進行嚴格審查和實地考察。評審資格核實后應將資助對象的信息、項目、金額等通過各種手段向社會公示，接受社會民眾的監(jiān)督和信息反饋，以防“暗箱操作”，對那些“弄虛作假”的個人或幼兒園應及時取消申報資格并給予一定的懲罰。對社會力量資助經費的使用必須做到管理規(guī)范、信息公開、分配公平、獎勵合理。唯有如此，才能真正提高資助經費的有效使用和最大化效益，調動社會力量參與資助普惠性民辦幼兒園教育質量建設的積極性。

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