（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410082）

地方政府“短命政策”頻發(fā)作為當(dāng)前中國社會轉(zhuǎn)型期一個比較常見的現(xiàn)象，雖然引起了社會廣泛關(guān)注，但主要是集中于新聞報道，對此現(xiàn)象的評述性文章較多，上升到理論層次的分析與對策建議偏少。國外學(xué)者并沒有專門針對短命政策的研究，我們可以從其對政策終結(jié)的詮釋中找出相應(yīng)含義。拉斯韋爾將政策終結(jié)定義為“關(guān)于取消政策方案，以及研究有關(guān)相信某種政策必須繼續(xù)而采取某種行動或因政策終結(jié)而喪失價值的人們之主張的活動?！盵1]巴達克在對政策終結(jié)進行歸類時提出了突然暴發(fā)型政策終結(jié)類型。[2]里斯蒂娜·亞當(dāng)則認為“政策終結(jié)是政治環(huán)境等外部環(huán)境驅(qū)動下的產(chǎn)物?！盵3]

近些年來，國內(nèi)部分學(xué)者開始關(guān)注“短命政策”這一現(xiàn)象，對其研究總體可以從三個方面進行概括：一是短命政策的內(nèi)涵及其危害性。陳茂先認為短命政策是指因出臺程序違反規(guī)定、內(nèi)容違法違規(guī)、執(zhí)行偏離目標(biāo)、措施無法實施等被終止、廢止或事實上已不再執(zhí)行的公共政策。[4]蘇天旺則指出目前我國公共政策呈現(xiàn)出短期化的傾向?qū)е铝松鐣r值的扭曲。[5]二是短命政策產(chǎn)生的原因。薛剛從形成地方政府短期政策的內(nèi)外部因素中指出信息缺乏、決策主體認知能力不足、政府官員不當(dāng)行為取向、制度缺陷和不良社會歷史文化氛圍是其主要原因。[6]李松認為公眾認同度低、政策運行過程中利益博弈失衡、政策環(huán)境復(fù)雜多變等是短命政策頻頻出爐的原因。[7]三是短命政策現(xiàn)象的治理。張鳴從政府治理視角指出建設(shè)法治政府，保證政策的科學(xué)性與穩(wěn)定性才能從根本解決政策朝令夕改的問題。[8]陳潭則認為實現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化、民主化、程序化是治理“政策短命”的藥方。[9]

以上論述表明，學(xué)界對“短命政策”的研究主要停留在對其基本內(nèi)涵的界定、危害以及原因的分析，相對于其他政策現(xiàn)象的探討，總體上還缺乏系統(tǒng)的、深入的研究，對于克服這一現(xiàn)象的理論指導(dǎo)作用不大?；诖耍疚脑噲D以地方政府為研究對象，結(jié)合公共政策相關(guān)理論，系統(tǒng)地思考短命政策的表現(xiàn)形式、成因，并提出有效抑制短命政策現(xiàn)象的對策建議。

一、“短命政策”現(xiàn)象及危害

“短命政策”是指政府制定的公共政策在短時間內(nèi)頻繁和任意變動、中止或撤銷，政策生命周期大幅縮短，未達到預(yù)期的政策目標(biāo)，損害了公共利益，產(chǎn)生了一定的社會負面影響的一類政策。其特征表現(xiàn)為三個方面：一是政策呈現(xiàn)出非常態(tài)化終結(jié)的現(xiàn)象。政策終結(jié)是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以中止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治（或政策行為）。[10]“短命”政策往往呈現(xiàn)出政策程序的非法性和政策執(zhí)行的任意性，最終使得政策非正常終結(jié)。如2017年1月份河南省下發(fā)的“禁放令”這一政策，從1月12日河南環(huán)攻堅辦成立到1月13日下達禁放令，再到1月14日下達升級版的“禁放令”，最后到1月16日收回并停止實施，短短5天時間內(nèi)政府就經(jīng)歷了從正式成立、出臺禁令、升級禁令到收回禁令等一系列政策變化，深刻反映出此類“短命政策”在短時間內(nèi)隨意變化直至非常態(tài)化終結(jié)的問題。[11]二是政策生命周期較短。即一項公共政策從出臺到變更，經(jīng)歷的時間較短，一般不超過一年。[12]例如2016年3月份的“重慶醫(yī)改”歷時7天就宣告結(jié)束，還有2016年5月份的張北縣“草原天路收費”事件也是歷時23天就因遭受質(zhì)疑而停止收費。三是政策的內(nèi)部價值空間扭曲。任何一項公共政策都承載著基于公共利益、政府利益與個人利益的社會價值、政治價值和個人價值。[13]而當(dāng)決策者的個人利益居于主導(dǎo)地位時就擠占了政策的社會和政治價值空間，產(chǎn)生政策的合法性和合理性問題，導(dǎo)致整個公共政策價值系統(tǒng)失衡，最終使得政策以失敗告終?！岸堂摺爆F(xiàn)象在我國各地廣泛存在，對經(jīng)濟社會發(fā)展和公共利益的實現(xiàn)等產(chǎn)生極大的危害，具體表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）“短命政策”加大了政策成本，浪費了公共資源

一項政策從開始制定到出臺、最終執(zhí)行，所耗費的人力、物力、財力等公共資源，即政策成本是非常大的，它的半途終止會造成全社會資源的浪費，特別是會造成政策終結(jié)時前期投入的成本的浪費，也使得政府行政成本大幅提高。例如2016年3月21日開始的深圳市“禁摩限電”政策，為了它的有效施行，深圳市政府明確在通知中對執(zhí)法人員相關(guān)執(zhí)法舉措進行100-600元不等的“懸賞”。但這項政策在執(zhí)行到4月1日時決定進行15天的“教育過渡期”，隨后在4月24日有媒體報道深圳街頭電動車已經(jīng)恢復(fù)如初。[14]這些“懸賞”的花費隨著政策結(jié)束也付諸東流了，前期投入的政策資源大大提升了深圳市政府行政成本。

（二）“短命政策”降低了政府公信力，引發(fā)政府信任危機

現(xiàn)代社會，公共政策實際上是公共部門和社會以及公民之間的契約，政策的朝令夕改則導(dǎo)致公共部門和社會之間互信關(guān)系的破裂，造成政府公信力的喪失?！岸堂摺睂嶋H上是政府失信于民的代名詞，習(xí)近平總書記指出：大國政貴有恒，不能朝令夕改，不要折騰；今天喊這個口號，明天換那個口號，這不叫新思想，而叫不穩(wěn)當(dāng)。[15]政策的頻繁變換，會造成廣大群眾對政策的不信任，從而在內(nèi)心抵制政府的各種政策，損害黨和政府的威信。長此以往，政府的合法性與公信力都將遭受群眾的質(zhì)疑，引發(fā)嚴重的信任危機?！度嗣袢請蟆?017年1月25日一文針對“短命政策”現(xiàn)象指出：“前后一致”是衡量政府信用的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府在與公眾的互動中不渝初衷，不朝令夕改，才能獲得民眾的信賴和配合。相反則會損害自身公信力，長此以往容易陷入“塔西佗陷阱”。[16]

（三）“短命政策”容易誘發(fā)社會的不穩(wěn)定，導(dǎo)致社會成員的短期與不規(guī)范行為

“政策不穩(wěn)定必然會導(dǎo)致各方面的動蕩和混亂。政策穩(wěn)定了才能穩(wěn)定政局、穩(wěn)定社會、穩(wěn)定經(jīng)濟和穩(wěn)定人心?！盵17]“短命政策”的頻現(xiàn)破壞了公共政策的穩(wěn)定性功能，喪失了政策應(yīng)有的權(quán)威性和嚴肅性。由于公眾會根據(jù)政策形成心理預(yù)期并相應(yīng)的調(diào)整自己的行為，所以政策頻繁變動甚至終止時，人們無法建立一個長期的預(yù)期從而誘發(fā)出一種“投機取巧”的社會心理和短期化行為。當(dāng)這種短期博弈心理導(dǎo)致的短期化行為呈常態(tài)化發(fā)展時，人們很有可能在生產(chǎn)生活中只追求眼前的利益而不顧長遠利益，破壞社會和諧穩(wěn)定。

（四）“短命政策”妨礙政策執(zhí)行，不利于政策自我完善

在一個政策頻繁變動的大環(huán)境下，政策執(zhí)行者作為理性“經(jīng)濟人”，也會根據(jù)自身利益或本部門利益，放大利好，在執(zhí)行政策過程中通過選擇性執(zhí)行或變通執(zhí)行等方式攫取利益。同時，它還會影響到政策的檢驗與自我完善。任何一項政策的正確與否需要一定時間和空間的實踐才能檢驗；任何一項政策在進行調(diào)整變動及終結(jié)前都應(yīng)先對其進行審慎評估，再采取必要措施對其進行調(diào)整或終止。從我國當(dāng)前“短命政策”頻發(fā)這一現(xiàn)象來看，其多變性使得政策周期縮短，政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性大大降低，由此導(dǎo)致政策的自我檢驗與糾錯能力大幅降低。

二、地方政府“短命政策”頻發(fā)的原因

（一）地方政府政策主體的失誤

1.主觀偏誤。長期以來，中國人治思維方式也潛移默化地影響著“官場文化”，地方政府領(lǐng)導(dǎo)者“重權(quán)輕法”“權(quán)力至上”的觀念在決策過程中表現(xiàn)明顯。決策者在政策制定過程中依法決策的意識淡薄，法治思維方式欠缺，導(dǎo)致實踐中大都憑主觀意志和個人經(jīng)驗作決策，甚至將個人權(quán)力凌駕于法律之上。國務(wù)院總理李克強指出，有權(quán)不可任性。但是目前很多地方政府官員還是無視法治，搞“家長制”，根據(jù)自己好惡與自我利益來決定政策，導(dǎo)致政策的公共性喪失，“短命化”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

2.創(chuàng)新誤區(qū)。實踐中有的領(lǐng)導(dǎo)者在制定政策時易陷入創(chuàng)新的誤區(qū)。如“隨意”創(chuàng)新，對政策缺乏定見，頻繁變動自己的主張，政策變化隨意性很大。還有的領(lǐng)導(dǎo)者“盲目”創(chuàng)新，一味追求標(biāo)新立異和短期效應(yīng)，盲目提出“新思路”，出臺新政策，等到引起廣泛的社會輿論后才快速撤回，讓老百姓為其盲目創(chuàng)新行為買單。

3.利益驅(qū)動。公共選擇理論認為，人的所有行為都是以自己的私利為出發(fā)點，不論是公共領(lǐng)域還是私人經(jīng)濟領(lǐng)域，政府及行政官員在政策活動中都追求自身利益和效用的最大化。[18]在地方政府的決策過程中，由于其理性“經(jīng)濟人”的特點，致使他們?yōu)閷で笞陨砝孀畲蠡扇≌叻笱?、政策附加等方式歪曲?zhí)行中央政策，觸及政策紅線，被中央政府強制叫停，使得“上有政策，下有對策”轉(zhuǎn)變?yōu)槎堂摺?/p>

4.政績沖動。地方政府領(lǐng)導(dǎo)者錯誤的政績觀也導(dǎo)致“短命政策”頻發(fā)。目前，各種形式主義、主觀主義、功利主義的政策在各地方政府中層出不窮，領(lǐng)導(dǎo)者不斷利用決策權(quán)力大肆構(gòu)建“形象工程”“政績工程”來為自己的升遷“添磚加瓦”?；阱e誤政績觀的此類政策不僅破壞了領(lǐng)導(dǎo)者個人形象，也損害了地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

（二）政策運行程序缺失

政策過程也是政策運行程序，一般包括制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整與終結(jié)四個階段。程序缺失致使“短命化”現(xiàn)象頻發(fā)，具體表現(xiàn)在以下四個方面：

1.公眾參與程序的缺失。公眾參與政策制定過程是確保政策公共性的重要手段，但在目前，我國的決策方式更多的表現(xiàn)為“精英決策”，其最明顯的特征為精英對政策議題和內(nèi)容的內(nèi)部輸入。[19]在我國，公共政策的輸入過程往往起始于政府系統(tǒng)內(nèi)部特別是權(quán)力精英的認識，是由權(quán)力精英通過分析、研究和調(diào)查而將他們所認定的社會廣大人民的政策訴求輸入到公共政策中去。[20]由于公眾參與程序的缺失，使得廣大人民群眾的利益訴求游離于政策制定系統(tǒng)之外。公民合理的利益表達渠道不暢通、意見反饋不及時等都在一定程度上造成公眾對政策認同度低，由此引發(fā)社會輿論和各利益主體間的沖突，致使政策執(zhí)行困難，最終只能迫于壓力撤銷。例如2012年四川省什邡市政府部門在引進“鉬銅項目”的政策中，由于不與當(dāng)?shù)孛癖娺M行協(xié)商和溝通，也沒有任何公民參與的程序與機制，以至于形成群眾對項目極度不理解的局面，市民們只能采取體制外的民意表達渠道反對該項目的建設(shè)。最終此項目存續(xù)5天后就迫于各界壓力宣布停建。[21]

2.論證程序的缺失。在我國政府實際決策過程中，很多政府部門都不重視對政策方案進行可行性論證，只是單純地憑經(jīng)驗“拍腦袋”決策。即使聘用了專家進行可行性論證，但大都只是流于形式，專家“唯領(lǐng)導(dǎo)化”現(xiàn)象嚴重，使得政策方案科學(xué)性難以保障。同時，有的地方政府不注重對政策進行風(fēng)險評估論證，在政策制定過程中一味強調(diào)“高起點”“大手筆”，不顧現(xiàn)實條件約束，冒進出臺政策，忽視決策隱含的風(fēng)險。

3.政策評估缺位。不以政策評估為依據(jù)的政策變化必然導(dǎo)致政策多變亂變現(xiàn)象。公共政策評估是政策過程中一個十分重要的環(huán)節(jié)，通過對政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度、政策所達到的實際效益及價值等進行綜合評估，可以為政策的延續(xù)、革新或終止提供現(xiàn)實的依據(jù)，從而確保政策的科學(xué)性。但在我國實際政策過程中，未將政策評估制度化，同時缺乏相對獨立的尤其是第三方評估的政策評估組織，加上各政府部門缺乏正確的評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方法等因素，使得政策評估成為我國公共政策過程中最薄弱的一環(huán)。已出臺的政策往往不進行客觀的評估就任意變動，造成朝令夕改的尷尬局面。

4.缺乏必要的政策調(diào)整過程。林德布洛姆的漸進決策理論認為，決策的制定和完善是建立在過去經(jīng)驗基礎(chǔ)上的一個漸進發(fā)展過程和謹慎的步步試錯過程，它追求的是穩(wěn)中求變而不是對以往政策的推倒重來。當(dāng)一項公共政策在其政策環(huán)境中出現(xiàn)了政策實際效果與政策目標(biāo)間的偏離時，決策者首先應(yīng)該對其做出某些必要的補充、刪減或修改從而通過對政策的調(diào)整來實現(xiàn)公共政策變化與穩(wěn)定的統(tǒng)一。反觀目前所出現(xiàn)的大量“短命政策”，大都是在政策出臺之后迫于輿論壓力而立即停止或是撤回。政策調(diào)整這一環(huán)節(jié)的空置，也就導(dǎo)致政策權(quán)威性和嚴肅性、穩(wěn)定性與連續(xù)性的喪失。

（三）地方政府決策相關(guān)制度缺陷

1.領(lǐng)導(dǎo)者任期制的缺陷。我國目前在任期制的實施中出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部的人事變動過于頻繁和任期過短的問題，“短期領(lǐng)導(dǎo)”與“短命政策”密切相關(guān)，導(dǎo)致頻繁出現(xiàn)“一個領(lǐng)導(dǎo)一個思路，一套班子一個藍圖”、各種“半截子政策項目”、“新官不理舊賬”等短命政策現(xiàn)象。同時，領(lǐng)導(dǎo)者任期制規(guī)定中存在的交流任職制度以及近年來興起的公開選拔制度等具體制度方面的紕漏都為地方政府領(lǐng)導(dǎo)者職務(wù)頻繁變動提供了制度上的機會空間，也促成了“短命政策”頻發(fā)的局面。

2.政府的績效評估制度存在問題。政府績效評估可以將地方政府部門的行為與政府績效相聯(lián)系，建立起激勵和約束機制來引導(dǎo)其有效貫徹上級政策、促進地方發(fā)展。但是目前我國政府的績效評估制度中存在著績效考核指標(biāo)偏差，如上級政府主要以經(jīng)濟考核指標(biāo)為主的考核形式潛在地助長了謀利型地方政府的產(chǎn)生，這也就意味著政府會追求見效快的短期經(jīng)濟利益而忽視其他民生和社會利益。同時，績效評估主體單一化嚴重促使地方政府以評估方和上級組織的偏好代替公眾的偏好。另外，在目前所實行的自上而下的單向性評估方式下，專家、公眾和第三方評估機構(gòu)參與較少，因此在上級政府集中掌握著評估權(quán)的制度安排下，地方官員為謀求自身與本地區(qū)發(fā)展更加重視對上級的回應(yīng)而無法保證對公眾的偏好和需求做出有效回應(yīng)，這也就使得其決策與民眾需求脫節(jié)，造成短命政策現(xiàn)象。

3.中央與地方?jīng)Q策權(quán)限關(guān)系制度欠缺。改革開放以來，我國的分權(quán)化改革打破了中央政府與地方政府一體化利益的格局，地方政府作為地方利益的代表者和地區(qū)公共產(chǎn)品的直接提供者追求本地區(qū)或自身利益最大化。由于缺乏合理劃分央地間決策權(quán)限關(guān)系的制度，地方參與中央決策的程度不高導(dǎo)致了中央與地方之間存在一定的政策距離，在執(zhí)行中央的政策方案時，央地間的政策價值取向的不統(tǒng)一極有可能導(dǎo)致作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府鉆政策的漏洞，出臺“試探性”政策來探測中央政策的底線，或是在實際政策執(zhí)行中選取不同的政策工具背離宏觀政策，從而最終因合法性不足導(dǎo)致政策短命化。

（四）決策權(quán)力約束體制機制不完善

1.監(jiān)督機構(gòu)獨立性不夠，監(jiān)督權(quán)虛置。在實際的地方政府層面上，專門的監(jiān)督機構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨立性，受制于決策機構(gòu)，真正的監(jiān)督權(quán)往往掌握在決策者的手中，造成“自己監(jiān)督自己”的局面。在我國現(xiàn)行的監(jiān)督體制中，社會主體的監(jiān)督相對缺乏。自上而下的監(jiān)督主導(dǎo)了平行和自下而上的監(jiān)督，公眾參與監(jiān)督的途徑大大減少。同時很多地方政府的政策制定過程相對封閉，公眾無法對決策過程進行監(jiān)督，監(jiān)督機制的不健全導(dǎo)致了外部監(jiān)督主體只能被動地接受此類“短命”政策。

2.決策失誤問責(zé)制的不健全。問責(zé)是確保一項決策科學(xué)化、民主化、法治化的重要手段，但在我國決策問責(zé)“難追究，追究難”是一個很顯著的問題。短命政策也可以說是決策失誤。政策的問責(zé)與追究體系的不完善，使得問責(zé)常常被虛置。首先是問責(zé)局限于“上問下責(zé)”，缺少對社會各主體問責(zé)的制度化保障。上級機關(guān)對下級機關(guān)的問責(zé)與糾錯常常是流于形式，追究效力不大。而對新聞媒體、公民等的問責(zé)權(quán)利與形式缺乏法律的保障也使得他們的問責(zé)得不到落實，問責(zé)效果不強。其次是問責(zé)的責(zé)任人難以追究。很多地方政府部門常常用“集體決策”的借口為自己推卸責(zé)任，由于在集體決策中的責(zé)任承擔(dān)上的規(guī)定存在漏洞，因此難以對其追責(zé)。

3.決策失誤糾錯機制缺失。決策失誤糾錯機制是從減輕決策失誤的負面效應(yīng)出發(fā)，通過啟動相關(guān)制度與糾錯程序找出決策失誤原因，進而降低損失，維護和增進公共利益。由于當(dāng)前政府官員問責(zé)和糾錯機制所適用的法律法規(guī)繁多，這些規(guī)定在問責(zé)與糾錯的范圍以及懲處的尺度等方面都不盡相同，對決策失誤糾錯體系與糾錯具體程序的針對性不強導(dǎo)致決策出現(xiàn)失誤后，很難按法定程序進行糾錯。同時由于當(dāng)今決策失誤糾錯大多數(shù)限于決策系統(tǒng)內(nèi)部的“自我糾錯”，即進行糾錯的責(zé)任主體正是做出了錯誤決策的主體，因此也難以及時對不適應(yīng)當(dāng)前政策環(huán)境的決策糾錯，民主化社會糾錯機制的缺乏也導(dǎo)致決策失誤糾錯的遲滯與低效。

2010年咸陽市為了創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，在9月18日的一次創(chuàng)衛(wèi)舉報熱線市民代表第四次獎勵大會上談到了令人頭疼的煙頭和鼠害問題時，秦都區(qū)和渭城區(qū)兩區(qū)臨時動議，在并未下達相關(guān)文件的情況下，決定市民撿一個煙頭獎勵5分錢，滅一只老鼠獎勵1元錢，可直接到所在轄區(qū)街道辦事處兌付。此項“臨時決定”吸引了市民們熱情參與，導(dǎo)致一些地方甚至出現(xiàn)排隊交煙頭的場面。但是由于沒有認定標(biāo)準(zhǔn)，一些來自網(wǎng)吧、棋牌室的煙頭也被拿來領(lǐng)賞，而各街道辦事處也陷入了資金不足無法及時兌付的窘境。因此到10月20日，此項活動就宣告破產(chǎn)，咸陽市環(huán)衛(wèi)局共兌付獎金約10萬元。[22]

從此項“短命政策”案例中可以看出：一是咸陽市雙創(chuàng)領(lǐng)導(dǎo)小組的有關(guān)負責(zé)人主觀思想上出現(xiàn)了偏誤。為了創(chuàng)衛(wèi)，咸陽市政府部門陷入了創(chuàng)新的誤區(qū)，政策出臺時并沒有根據(jù)實際情況，只是為了應(yīng)對專家團的檢查而采取應(yīng)急政策，此種一味地追求短期效應(yīng)進行“獎勵撿煙頭”的盲目創(chuàng)新也就導(dǎo)致咸陽市民短期內(nèi)的熱情高漲而不是長遠的素質(zhì)提升，對整個社會風(fēng)氣產(chǎn)生了負面影響。二是咸陽市政府部門在制定政策時不注重政策運行程序，導(dǎo)致政策短命。首先此項政策的出臺是一項會議上的臨時決定，公眾參與程序的缺失導(dǎo)致民意無法傳達，政策合理性大打折扣。其次在政策的制定過程中并未進行充分的調(diào)研和科學(xué)論證，而只是依據(jù)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)驗直接承諾獎勵政策，造成政策水土不服，最終短命。三是地方政府的績效評估制度不完善導(dǎo)致咸陽市政府“運動式”治理的出現(xiàn)。當(dāng)前，創(chuàng)建衛(wèi)生城市成為了政績考核的一項硬指標(biāo)，所謂“上有所好，下必效焉”，創(chuàng)衛(wèi)成功給地方官員換來的是表彰獎勵與晉級提升，因此使得地方政府部門想盡辦法應(yīng)付檢查，此種一味追求政績最大化的結(jié)果必然導(dǎo)致嚴重的政策短期化效應(yīng)。

三、治理地方政府“短命政策”頻發(fā)現(xiàn)象的對策建議

（一）提高地方政府決策主體素質(zhì)與能力，防止“短命政策”

地方政府的決策者是公共政策制定的主體，其個人素質(zhì)將直接影響到?jīng)Q策的效果。因此首先應(yīng)轉(zhuǎn)換思想觀念，培育地方政府決策者的法治思維能力。通過定期的培訓(xùn)與宣傳，將法治思維能力內(nèi)化在決策者思想中，實現(xiàn)他們的思維模式向“制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”的趨勢轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)依法決策。其次，加大教育力度與相關(guān)制度安排，幫助決策者樹立正確的利益觀。決策者在處理各種社會問題時常常會面臨“雙重角色”，因此不僅需要培育他們的行政倫理觀念，強調(diào)決策者的職業(yè)道德，同時也需要加強剛性的制度建設(shè)，形成良好的激勵機制與利益導(dǎo)向機制，從內(nèi)外兩方面促使決策者形成正確的利益觀。再次，領(lǐng)導(dǎo)者要明確創(chuàng)新的內(nèi)涵，走出創(chuàng)新的誤區(qū)。地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)在思想上明確創(chuàng)新是在一定時期內(nèi)具有相對穩(wěn)定性的戰(zhàn)略選擇，其次轉(zhuǎn)化為行動上應(yīng)堅持創(chuàng)新形式與創(chuàng)新內(nèi)容的統(tǒng)一、創(chuàng)新手段與創(chuàng)新目的的統(tǒng)一、變革與繼承的統(tǒng)一，真正實現(xiàn)政策創(chuàng)新的目的。最后，從制度上引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。要健全政績考核制度，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)變以前的唯“GDP”的政績觀。同時構(gòu)建好雙向考核機制，加入民眾參與干部的監(jiān)督、選舉、罷免制度，對那些大搞“形象工程”“政績工程”的決策行為形成一種制度上的硬約束。

（二）建立健全規(guī)范的政策運行程序，制止“短命政策”

針對地方政府在決策過程中缺乏公眾參與和專家論證就盲目上馬的現(xiàn)象，首先應(yīng)該規(guī)范政府的決策流程。各地方政府應(yīng)出臺相應(yīng)法律來保障決策程序的運用，將科學(xué)的決策程序和制度上升為具有強制力的法制規(guī)范，以公共政策的程序正義促進公共政策的實質(zhì)正義。其次要開辟和規(guī)范公民政策參與的制度化渠道。要將公眾參與公共政策過程的利益表達機制用法律確定下來，確保公眾的利益訴求順利進入公共政策制定系統(tǒng)，表達與獲取自己合理利益。

同時應(yīng)在制度上保障與規(guī)范專家論證的實行。重視發(fā)揮專家智庫的咨詢建議作用，在政策出臺前請專家對政策的可行性、科學(xué)性展開論證。因為在決策過程中引入“不可行性論證”也是有效避免政府決策失誤的可行途徑。對一些地區(qū)專家論證淪為“領(lǐng)導(dǎo)論證”的怪現(xiàn)象，有必要建立專家“有責(zé)論證”制度，對其發(fā)言進行有力約束，使決策更加科學(xué)化。最后要重視對行政決策風(fēng)險性評估的落實。地方政府在政策出臺前，要將此項政策所帶來的后果進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，以確保公共政策能適應(yīng)政策外部環(huán)境的變化。要改變政策評估的薄弱局面，首先要引入第三方評估，以“中立化”克服“部門化”，對地方政府所出臺的政策科學(xué)性、合理性、政策落實情況等進行客觀、公正的評判并提出評估報告。其次要加強政策評估的制度化建設(shè)。將政策評估制度化，甚至以法律形式確立下來，保障政策評估走向常態(tài)化。

（三）改革和完善地方政府決策相關(guān)制度，抑制“短命政策”

1.完善領(lǐng)導(dǎo)干部任期制，嚴格領(lǐng)導(dǎo)干部任期規(guī)定。當(dāng)前我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整過于頻繁，任期制的制度約束力低。在官員的考核與升遷中應(yīng)完善相關(guān)法律，明確不滿任期安排交流的具體范圍，完善競爭性選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的方法，同時加入任期穩(wěn)定性的要求，處理好干部任期中交流與穩(wěn)定的關(guān)系，克服“短期領(lǐng)導(dǎo)”“空降領(lǐng)導(dǎo)”“跳板領(lǐng)導(dǎo)”現(xiàn)象。

2.改革和完善政府績效評估制度。目前我國的經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，因此應(yīng)破除過去片面重視政府的經(jīng)濟指標(biāo)而忽視社會指標(biāo)的思維定勢，對政府的角色、政府職能范圍進行合理界定，通過設(shè)置公民滿意度等指標(biāo)，推動地方政府對公共利益與公民滿意的追求，并逐步為社會提供符合公平公正價值的績效評估的制度結(jié)構(gòu)。同時，要建立評估的多元化開放機制，促使地方政府的政績觀轉(zhuǎn)向公民需求的治理理念。如首先，可以通過建立指標(biāo)的公開征詢機制對指標(biāo)體系進行科學(xué)設(shè)置；其次，可以建立多元評估機制，增加公眾、獨立的第三方機構(gòu)與專家的參與；最后，還可建立評估的民主機制，運用制度保障公眾的參與權(quán)利和參與渠道的暢通，讓有序的民主參與納入到政府績效管理全過程中。

3.實現(xiàn)中央與地方政府決策權(quán)限劃分科學(xué)化制度化。構(gòu)建有效機制，維護地方?jīng)Q策自主權(quán)與全國政策統(tǒng)一性的關(guān)系，樹立中央宏觀調(diào)控政策權(quán)威。首先，中央與地方政府間要建立有效的協(xié)商機制。政府的政策必須是一套完整的體系，因而不同層級的政府政策之間應(yīng)當(dāng)具有高度的價值契合。[23]中央政府在制定全局性政策時，一方面要給予地方政府平等的參與政策制定的地位，利用地方政府的信息優(yōu)勢為公共政策的制定提供參考依據(jù)；另一方面在共同協(xié)商制定政策的過程中，要進行相關(guān)制度化設(shè)計確保協(xié)商有序進行，減少地方政府“短命政策”發(fā)生頻率。其次，要構(gòu)建合理的激勵與約束機制。對于遵循既定程序，嚴格貫徹執(zhí)行中央決策的地方政府，中央政府應(yīng)對其進行政治、經(jīng)濟等資源方面的政策傾斜。而對那些表現(xiàn)消極，采取政策敷衍、政策缺損等方式應(yīng)對的地方政府，則要利用懲罰機制對其利益進行相應(yīng)的剝奪，在獎懲機制的雙重作用下，實現(xiàn)地方政府公共政策的合理性與穩(wěn)定性。

（四）建立和完善有效的決策權(quán)力約束體制機制，控制和糾正“短命政策”

針對我國目前監(jiān)督不到位、監(jiān)督無力的現(xiàn)象，一要賦予監(jiān)督機構(gòu)獨立的監(jiān)督權(quán)，使監(jiān)督權(quán)獨立于決策權(quán)之外，變監(jiān)督“軟約束”為“硬約束”。二要重視和完善社會監(jiān)督機制。要強化輿論監(jiān)督作用，建立和規(guī)范好新聞媒體的輿情反饋機制，充分發(fā)揮他們在信息和輿論上的優(yōu)勢，提高監(jiān)督的效力。三要強化政府的內(nèi)部監(jiān)督，重視事前的預(yù)防性監(jiān)督。一方面要實行雙向監(jiān)督，另一方面內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)要主動對決策全過程進行監(jiān)督，通過事前的主動出擊避免“短命政策”的出臺。

對于地方政府決策失誤難以追究的問題，一要完善外部問責(zé)機制，形成全民問責(zé)文化。當(dāng)前我國除了要加強上級部門對下級部門的問責(zé)力度之外，更要讓社會團體、新聞媒介、公眾等力量參與到問責(zé)中來。二是評估決策后果，明確責(zé)任主體。要建立專業(yè)的決策評估機構(gòu)對政策制定各個過程出現(xiàn)的錯誤進行分析，確定各決策環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，對他們責(zé)任大小進行具體界定。三是完善責(zé)任追究制度本身。當(dāng)下立法不作為、立法亂作為的現(xiàn)象十分突出，《公務(wù)員法》等行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件對涉及到的歸責(zé)內(nèi)容并未有效實施。[24]因此，政府部門應(yīng)落實好相關(guān)法律的施行，同時也要對責(zé)任追究的主體、內(nèi)容、所承擔(dān)的責(zé)任形式進行可操作化詳細的立法。另外，要完善責(zé)任追究程序，體現(xiàn)公開、透明的原則，把責(zé)任追究的全過程與最終結(jié)果通過網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)政務(wù)媒介向社會公示。四是要完善糾錯機制。為及時預(yù)防和糾正決策失誤，建立健全決策失誤糾錯機制十分重要。首先應(yīng)以法律法規(guī)、規(guī)章制度的形式確認和規(guī)范政府糾錯行為，如出臺細化的決策糾錯規(guī)章制度或制定一部完備的關(guān)于政府糾錯的程序性法律來明確政府糾錯的主體、程序、原則、方式等，使決策糾錯主體自覺遵循決策失誤的糾錯規(guī)則和程序，保證政府部門的糾錯有法可依。其次要將民主化的社會力量引入到?jīng)Q策失誤的糾錯機制當(dāng)中。在決策執(zhí)行過程中，社會公眾以及各社會組織等力量能夠從多元角度對政策進行監(jiān)督和評估，及時發(fā)現(xiàn)政策不足之處進而通過民主反映渠道對決策失誤進行糾錯，提高決策科學(xué)性，并真正實現(xiàn)決策的問責(zé)與糾錯向制度化轉(zhuǎn)型。