代麗冰

李克強(qiáng)總理在2017年政府工作報(bào)告中提出，要“完善旅游設(shè)施和服務(wù)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村、休閑、全域旅游”。全域旅游作為旅游供給側(cè)改革的發(fā)展方向，為重慶旅游業(yè)發(fā)展帶來機(jī)遇。2017年重慶共接待游客5.42億人次，接待游客總數(shù)居全國(guó)第一，實(shí)現(xiàn)旅游總收入3308億元。旅游經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的同時(shí)，也對(duì)行業(yè)監(jiān)管提出挑戰(zhàn)。

一、全域旅游背景下旅游業(yè)政府監(jiān)管方式創(chuàng)新的必要性

升級(jí)監(jiān)管模式，適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已陷入瓶頸，旅游市場(chǎng)轉(zhuǎn)型已是必然，傳統(tǒng)政府監(jiān)管模式顯然不能適應(yīng)“旅游+”“+旅游”等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展形態(tài)，特別是“網(wǎng)紅”景點(diǎn)帶熱重慶旅游，在市場(chǎng)火爆的同時(shí)也暴露了傳統(tǒng)旅游監(jiān)管痛點(diǎn)，比如對(duì)虛假宣傳、OTA（在線旅行社）營(yíng)銷秩序等監(jiān)管乏力。可見，傳統(tǒng)旅游監(jiān)管模式亟待升級(jí)，監(jiān)管方式亟需更新。創(chuàng)新旅游業(yè)監(jiān)管方式，是營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，保障旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)然之策。

促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提升政府服務(wù)水平。2017年底，重慶市旅游局更名為重慶市旅游發(fā)展委員會(huì)，由行業(yè)管理部門調(diào)整為服務(wù)監(jiān)管、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合部門，標(biāo)志著機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步深化。旅游業(yè)管理部門以充分發(fā)揮監(jiān)管職責(zé)為目的重新進(jìn)行角色定位、職能定位，勢(shì)必將革新監(jiān)管理念，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，優(yōu)化監(jiān)管手段和方式，為服務(wù)型政府構(gòu)建提供支撐。

二、全域旅游背景下旅游業(yè)政府監(jiān)管的困境

旅發(fā)委牽頭多個(gè)職能部門開展旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管，一定程度上避免了分段監(jiān)管、多頭監(jiān)管造成監(jiān)管盲區(qū)、責(zé)任不清，但部分領(lǐng)域仍存在監(jiān)管效率低下、協(xié)調(diào)失靈的情況。

常態(tài)監(jiān)管效率低下。制定政策宏觀引導(dǎo)，對(duì)旅游服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行常態(tài)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管是旅游業(yè)政府監(jiān)管的主要內(nèi)容之一。但隨著全域旅游推進(jìn)，鄉(xiāng)村民宿、自駕露營(yíng)等新型旅游方式考驗(yàn)政府監(jiān)管能力?！胞惤蛉恕钡健把┼l(xiāng)宰客”，從南到北旅游亂象頻發(fā)并多以事后“消防行政”告終，揭示了日常監(jiān)管漏洞。全域旅游發(fā)展延長(zhǎng)旅游產(chǎn)業(yè)鏈，多元主體競(jìng)相逐利，服務(wù)鏈和監(jiān)管鏈能否跟上，是保障游客利益，維護(hù)城市形象的關(guān)鍵。

市場(chǎng)秩序難以規(guī)范。一方面，虛假宣傳、制假販假、合同陷阱等欺詐游客的現(xiàn)象屢禁不止，擾亂市場(chǎng)秩序。另一方面，旅游電子商務(wù)帶動(dòng)的一系列新興旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管難度大。以渝中區(qū)民宿行業(yè)為例，民宿行業(yè)近年來近乎“野蠻生長(zhǎng)”，區(qū)內(nèi)現(xiàn)有近萬間民宿，但由于缺乏細(xì)化的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性流程，對(duì)民宿審批、監(jiān)管存在時(shí)緊時(shí)松的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“野生”民宿，不利于統(tǒng)一管理、規(guī)劃。同時(shí)由于民宿訂房到退房全過程均在APP上完成，無法核實(shí)入住人真實(shí)身份，且部分民宿隱蔽于老舊居民樓，大幅提升了安全監(jiān)管的難度。

三、旅游業(yè)政府監(jiān)管方式創(chuàng)新路徑

一是以服務(wù)為理念?！胺?wù)型政府”意味著政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾砗头?wù)，因而旅游業(yè)政府監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持始終保障旅游消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，始終以更好地服務(wù)消費(fèi)者為目標(biāo)制定政策，引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作，協(xié)調(diào)供需關(guān)系。以人為本，監(jiān)管為民的理念應(yīng)當(dāng)貫徹行業(yè)監(jiān)管全過程，著力落細(xì)落實(shí)。比如加強(qiáng)對(duì)旅游執(zhí)法一線人員的思想教育，要求他們將服務(wù)理念融入執(zhí)法實(shí)踐，破除地方保護(hù)主義和“和稀泥”的思維定勢(shì)，不斷提升執(zhí)法水平，為旅游消費(fèi)者提供最直接高效的服務(wù)。不僅如此，“旅游+”其他行業(yè)的專業(yè)執(zhí)法人員也應(yīng)當(dāng)給予必要的配合，以服務(wù)者的心態(tài)和姿態(tài)共同為消費(fèi)者提供服務(wù)。

二是主體多元化?！耙粋€(gè)中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個(gè)大國(guó)生活的一切細(xì)節(jié)?！闭鞴懿块T作為旅游業(yè)監(jiān)管的主體在其局限性，“監(jiān)管觸手”難以覆蓋全部市場(chǎng)活動(dòng)，因此政府只能作為行業(yè)監(jiān)管的最重要主體。政府需要將其監(jiān)管權(quán)利向其他主體合理讓渡，形成政府主導(dǎo)，多元主體共同監(jiān)管的模式。尤其是構(gòu)建服務(wù)型政府，深化“放管服”過程中，政府不宜過度干預(yù)旅游市場(chǎng)發(fā)展，此時(shí)就需要組織社會(huì)力量參與監(jiān)督，比如行業(yè)協(xié)會(huì)和消費(fèi)者群體。一方面，充分發(fā)揮旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)掌握豐富行業(yè)發(fā)展信息的優(yōu)勢(shì)，參謀政府旅游政策和戰(zhàn)略制定，并向會(huì)員企業(yè)傳達(dá)宣傳，促進(jìn)政府監(jiān)管和行業(yè)自律結(jié)合，同時(shí)通過協(xié)會(huì)內(nèi)部交流與政府指導(dǎo)相結(jié)合，提升旅游商品品位，有序推動(dòng)消費(fèi)升級(jí)。另一方面，提供政策、渠道上的便利鼓勵(lì)公眾參與。

三是手段智能化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”時(shí)代，智能化手段滲透行政監(jiān)管的方方面面，全國(guó)多地監(jiān)管已開展“互聯(lián)網(wǎng)+旅游監(jiān)管”相關(guān)實(shí)踐，主要包括綜合監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)督、大數(shù)據(jù)管控等。綜合監(jiān)管是指通過專門的數(shù)據(jù)處理平臺(tái)鏈接多個(gè)職能部門，實(shí)現(xiàn)旅游監(jiān)管全域聯(lián)動(dòng)。比如蘇州市打造“全域旅游市場(chǎng)秩序綜合監(jiān)管工作平臺(tái)”，通過該線上平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息高速傳送和高效分類，根據(jù)上傳的涉旅事件性質(zhì)，將事件移交對(duì)應(yīng)層級(jí)相關(guān)部門辦理。平臺(tái)監(jiān)督是借力技術(shù)創(chuàng)新為多種社會(huì)力量參與監(jiān)督搭建平臺(tái)，使旅游業(yè)監(jiān)管更加高效、透明。比如通過數(shù)字化監(jiān)管平臺(tái)搭建與智能化景區(qū)建設(shè)相結(jié)合，及時(shí)、便捷地處理旅游糾紛，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。游客通過平臺(tái)與執(zhí)法人員視頻溝通，幫助執(zhí)法人員詳細(xì)直觀地了解情況，確定執(zhí)法方案。大數(shù)據(jù)管控是指借助“大智云移”技術(shù)對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。比如在“黃金周”等旅游旺季，對(duì)旅游景點(diǎn)的人流量、公共設(shè)施承載能力做出預(yù)判，有效避免危機(jī)發(fā)生。

四是保障制度化。任何旅游業(yè)監(jiān)管方式的實(shí)施都必須有法可依，尤其是全域旅游背景下，傳統(tǒng)旅游關(guān)系和秩序即將重構(gòu)，旅游監(jiān)管方式變革必須由法律規(guī)范提供保障。落實(shí)國(guó)家頒行的《旅游法》，應(yīng)當(dāng)以制定同地方全域旅游實(shí)際相適應(yīng)的旅游監(jiān)管地方法規(guī)予以實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)政策法律化。比如，為倒逼市場(chǎng)自我凈化，《旅游法》明文規(guī)定可“30天無理由退換貨”，但在目前市場(chǎng)環(huán)境中這一政策很難兌現(xiàn)。這就需要通過地方立法的方式去解決，對(duì)違法商家進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義的處罰，提高違法成本，同時(shí)簡(jiǎn)化消費(fèi)者維權(quán)程序，做好普法宣傳，真正推動(dòng)市場(chǎng)自我凈化、自我規(guī)范。