摘 要演機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已全面啟動，為順利推進養(yǎng)老保險并軌，必須完善養(yǎng)老保險法律制度，為改革提供制度支撐。目前，機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險法律制度還不完善；養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一且層次低；國家義務主體的地位不明確；法律運行中尚存在背離與扭曲。因此，應在公平的立法理念下，促進養(yǎng)老保險法律制度從“碎片化”到“大一統(tǒng)”，完善養(yǎng)老保險立法，并明確政府的養(yǎng)老保險義務。

？眼關鍵詞？演養(yǎng)老保險法；并軌；公平

[中圖分類號]F840.612；D922.55 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）02-0092-06

2015年1月國務院發(fā)布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標與原則，是我國養(yǎng)老保險體系建設的一個重大突破。隨后，2015年3月國務院發(fā)布的《關于機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》，以及2015年6月人力資源和社會保障部發(fā)布的《機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)建設的指導意見》，作為對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的配套措施。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是“十二五”期間的重要改革措施之一。中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議，指出要建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度。改革中涉及的具體法律問題，仍需我們進一步的探討。

一、養(yǎng)老保險立法現狀評析

機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，開始于20世紀90年代初，與企業(yè)的養(yǎng)老保險改革并未同步推進。1992年1月，人事部發(fā)布了《關于機關、事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革有關問題的通知》，通知中明確按照國家、集體、個人共同負擔的原則，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家財政負擔的做法。但改革并沒有取得預期的進展。機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險的雙軌制，由于其因職業(yè)、身份劃分實行不同制度，導致的不公平問題，逐漸引發(fā)了社會的廣泛關注，社會矛盾日益凸顯。為了解決這一問題，2008年3月，國務院曾下發(fā)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案的通知》，在山西省、上海市、浙江省、廣東省和重慶市，開展事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革，收效甚微。將事業(yè)單位與企業(yè)并軌的做法遭到了很多學者的詬病，他們呼吁應當建立機關事業(yè)單位與企業(yè)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。2014年12月23日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議了《國務院關于統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設工作情況的報告》，報告指出將推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。改革推進艱難，但也已經迫在眉睫。

2015年1月國務院發(fā)布的《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標與原則。緊跟決定的意見，各省、自治區(qū)、直轄市等都發(fā)布了機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的實施意見。無疑機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革取得了成功。首先，有利于養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，減輕財政負擔。原有的機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險，由政府大包大攬，養(yǎng)老金來源于財政，造成沉重的財政負擔，最后則轉嫁為納稅人的納稅負擔。機關事業(yè)單位由于沒有通過立法建立有效的調整機制，而表現出任意性的特點，由此導致財政負擔不斷加重，從長遠來看，此次改革將減輕財政負擔。其次，實現了機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險相銜接，立法實現機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的法制化，體現了權利義務對等的原則，促進了人才流動。人員流動可同時轉移養(yǎng)老保險關系和個人賬戶儲存額。再次，公務員事業(yè)單位工作人員原有保障機制陳舊、不統(tǒng)一，對機關事業(yè)單位的工作人員也是不公平的。長期以來，公務員和事業(yè)單位工作人員在年老的情形下，可以獲得政府的物質幫助，但是各地區(qū)的養(yǎng)老金標準、比例并不統(tǒng)一。中西部地區(qū)公務員退休金拖欠并非個別現象。不同地區(qū)、不同部門的養(yǎng)老保障待遇差距大。[1]一旦公務員事業(yè)單位工作人員權益受損，無法從法律上找到依據。普通公務員對未來沒有預期，安全感低。這都不符合我國一直倡導的依法治國的基本方略和市場經濟體制的要求。在當事人的權益遭到損害時可以積極的尋求法律的救濟，既有實體法的明確規(guī)定也有明確的救濟程序?？v觀世界上市場經濟比較發(fā)達的國家，都建立了較為完備的法律制度，而且比較注重立法先行。通過立法實現機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的法制化已成為大勢所趨。最后，為機關事業(yè)單位工作人員建立了職業(yè)年金制度，提高機關事業(yè)單位工作人員退休后的生活水平。減少了改革阻力，確保了改革的順利進行。

機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險雙軌制問題雖已“破冰”，但養(yǎng)老保險立法尚不完善，還有諸多問題需要解決。2004年“人權入憲”以來，我國法制建設發(fā)展迅猛，在社會保障方面，《中華人民共和國社會保險法》的頒布施行，是我國社會保障領域立法的一個歷史性的立法進步。但囿于目前的狀況，《社會保險法》立足于國情，雖然有統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的意圖，卻認可單獨立法。除此之外，無論是國務院的行政法規(guī)，還是各地區(qū)的地方性法規(guī)，其實都是將按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關、事業(yè)單位及其編制內的工作人員的養(yǎng)老保險辦法進行單獨立法。這是養(yǎng)老保險改革不徹底的表現之一。機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險基金的互濟無法實現。而且，并軌后，養(yǎng)老金“雙軌制”仍未完全破除，保障水平仍存在巨大差異，也就是“替代率”并未“并軌”。而這才是社會不滿的根源。根據《關于機關事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》[國人部發(fā)（2006）60號]的規(guī)定，在原制度下，事業(yè)單位職工退休時工作年限滿35年的，退休時養(yǎng)老金待遇按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的90%計發(fā)。有研究通過計算得出結論，在新制度下工作年限滿35 年，養(yǎng)老金替代率為73.6%，低于原制度90%的標準；但考慮職業(yè)年金后，養(yǎng)老金總替代率為124.1%，替代率不降反升。[2]也就是說，按照新制度，退休后的養(yǎng)老金收入竟然高于退休前的工資收入。根據《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關事業(yè)單位的職業(yè)年金是強制性的，而在法律中，并沒有強制要求企業(yè)為職工繳納企業(yè)年金。也就是說，企業(yè)年金是企業(yè)自愿繳納的。從2001我國國民經濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要，就提出的建立企業(yè)年金制度，到目前為止已經15年，企業(yè)年金的繳納水平，也僅僅維持在一個較低的水平①。而機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革職業(yè)年金一步到位，成為強制性必須繳納的項目。即使不考慮職業(yè)年金，現有制度中的機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的替代率也遠高于企業(yè)的42.9%[3]替代率。在職時工資收入本就存在差距，而在退休后，由于機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率高出企業(yè)很多，導致收入差距的進一步拉大。endprint

養(yǎng)老保險制度是現代社會工業(yè)化發(fā)展的產物，該制度基于社會共濟的社會價值觀，其最初的制度理念之一，就是考慮參保人收入的情況，通過養(yǎng)老金替代率來實現一定程度的收入再分配，使低收入群體在年老時不致陷入貧困。養(yǎng)老保險法律制度改革的初衷是公平，但是現狀是改革尚沒有觸及實質問題，沒有實現公平的目標，卻加劇了社會不公。因此，改革的難點是如何促進制度間的融合，借鑒英國、日本等國的做法建立全國統(tǒng)一的基礎養(yǎng)老金法律制度。

誠然，雙軌制的形成有其特定的歷史原因，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度與機關事業(yè)單位分離的產生與我國的經濟體制轉軌的關系十分密切。20世紀80年代開始的經濟體制改革中進行了“利改稅”，自此，國有企業(yè)的退休金不再由財政劃撥，國有企業(yè)員工的年齡結構不同，導致企業(yè)負擔不同。這一問題引起了各級政府的關注，在這樣的背景下，退休費用的社會統(tǒng)籌機制開始在國有企業(yè)中進行試點。并逐步在其他所有制形式中推廣，建立了社會保險制度。1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改變了養(yǎng)老保險完全由國家、企業(yè)承擔，職工個人也負擔一部分。1995年的《國務院關于深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》，1997年的《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，以及2005年的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》繼續(xù)了企業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革與深化，至此始終沒有關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的行政法規(guī)。而隨著改革的深入，基于身份不同而導致權益的差距逐漸拉大，這種制度安排，有違以公平、正義、平等、安全為目的價值的養(yǎng)老保險法律制度的法理基礎[4]，引起社會的廣泛質疑，而且雙軌制引發(fā)的社會矛盾日益尖銳。而目前的破除“雙軌制”，只是消除了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度上的不公平。王一認為中國目前的社會保障制度，以“職業(yè)身份”為基礎，這種制度“不僅強化了初次分配形成的社會分層，同時也制約了社會權利的實現，”是我國養(yǎng)老保險法律制度的癥結所在。[5]養(yǎng)老保險制度改革的終極目標，是建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險法律制度，從“碎片化”改革為“大一統(tǒng)”的養(yǎng)老保險法律制度。在此過程中，首先要實現的是機關事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險立法的統(tǒng)一。養(yǎng)老保險雙軌制所帶來的不是單純的政治、社會、法律或經濟問題，而是制約中國整體經濟社會發(fā)展的癥結之一，因此，解決養(yǎng)老保險雙軌制及由其引發(fā)的一系列社會問題，是我國經濟社會進一步發(fā)展的重要一環(huán)。

二、養(yǎng)老保險制度中的法律問題分析

（一）立法理念和價值取向——公平與效率之爭

社會保障立法理念會直接影響到社會保障具體法律制度的設計。理念不明確，目標就無法明確。法律把追求正義和公平作為其終極價值，效率也是法律所追求的價值目標之一。因此，社會保障法中的公平和效率問題，是其建立和完善過程中不可回避的問題?；仡櫸覈B(yǎng)老保險的立法過程，有助于我們認識我國養(yǎng)老保險立法理念的問題，為我國養(yǎng)老保險立法的進一步完善提供可借鑒的經驗。新中國的養(yǎng)老保險立法始于1951年，政務院發(fā)布《勞動保險條例》，作為第一部社會保險法規(guī)，確定了國家-單位保障養(yǎng)老保險模式，養(yǎng)老保險的費用全部由實行勞動保險的各企業(yè)行政方面或資方負擔，這一階段養(yǎng)老保險的立法理念是公平，忽視效率，而且是一種平均化的公平，這在當時的社會經濟條件下，是不可持續(xù)的。1986年國務院發(fā)布《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》，養(yǎng)老金的來源有企業(yè)和勞動合同制工人繳納，退休養(yǎng)老金不敷使用時，國家給予適當補助。這一階段的養(yǎng)老保險立法只針對特殊的群體——勞動合同制工人，在養(yǎng)老保險立法理念上，走向了另一個極端，強調效率，而忽視公平。自20世紀90年代以來，養(yǎng)老保險立法數量增多，包括1991年《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1995年的《國務院關于深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革的通知》，1997年的《國務院關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2005年的《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，2010年的《中華人民共和國社會保險法》，2014年的《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，以及2015年的《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》等。這一階段的養(yǎng)老保險立法力求公平與效率之間的平衡，不斷擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面，并努力建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度。

梳理我國養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展過程，我們發(fā)現在公平與效率之間的選擇，將直接影響到國民的養(yǎng)老保險覆蓋面及水平，并影響經濟與社會發(fā)展。在公平與效率之間究竟如何取舍，是養(yǎng)老保險立法的基礎。新中國的養(yǎng)老保險立法理念不斷的從極端到矯正到回歸的發(fā)展過程，也反映了時代的變遷，以及對養(yǎng)老保險立法理念的認識與在認識。

（二）養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一且層次低

養(yǎng)老保險法法律制度的建立一直以來，是作為經濟體制改革的配套措施，改革的過程也在“摸著石頭過河”，往往是就事論事，沒有確定的邏輯基礎和理論定位。因此表現在具體立法上，養(yǎng)老保險立法的數量少且層次低。從狹義法律層級的立法，也就是由人民代表大會或人民代表大會常務委員會制定的專門的養(yǎng)老保險立法目前尚沒有制定。養(yǎng)老保險基本法的缺位，導致我國養(yǎng)老保險制度缺乏穩(wěn)定性、權威性。體系尚未完全建立。而西方發(fā)達國家在養(yǎng)老保險方面，都是立法先行，而且法律體系由多部法律支撐。比如，加拿大1927年頒布了《養(yǎng)老金法案》，在此之后，又相繼實施了《家庭津貼法》《個人注冊退休儲蓄計劃法》《養(yǎng)老金計劃法》《私營養(yǎng)老金計劃法案》《公務員養(yǎng)老法》《老年保障金法》《養(yǎng)老金計劃投資委員會法》等。經過多年法律制度完善，已經建立了老年保障制度（Old Age Security）、加拿大/魁北克養(yǎng)老金計劃（Canada/Quebec Pension Plan）和私人養(yǎng)老金（Private Saving）多層次的養(yǎng)老保險體系。前兩個層次的養(yǎng)老金計劃覆蓋率在95%以上?；A養(yǎng)老金由政府財政負擔。[6]

作為由人民代表大會或人民代表大會常務委員會制定的唯一的一部有關社會保險的立法，《中華人民共和國社會保險法》中對養(yǎng)老保險有所規(guī)定?！渡鐣ｋU法》立足于國情，但囿于目前的狀況，雖然有統(tǒng)一養(yǎng)老保險制度的意圖，卻認可單獨立法。在養(yǎng)老保險法律關系中首先應當明確主體?！渡鐣ｋU法》第10條規(guī)定，職工必須參加養(yǎng)老保險。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險。公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定。該條對于公務員授權由國務院規(guī)定，也就是社會保險法不適用于公務員，而且也沒有規(guī)定事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險辦法。也就是說，社會保險法主要是針對企業(yè)職工的，這使社會保險法實際上淪為勞動保險法。社會保險法的保險主體本應是全體社會成員。但《社會保險法》第10條第3款規(guī)定：“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”。也就是授權由國務院單獨立法。從1991年至今國務院發(fā)布的關于養(yǎng)老保險的行政法規(guī)，有20多部。其中，從1991年至2006年大多都是關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險的決定、批復、通知等。這種立法現狀導致了法出多門，相互矛盾的問題，影響了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。目前我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度才剛剛起步，尚沒有由人大或人大常委會制定的法律。其他層次的立法包括國務院從2015年以來制定的行政法規(guī)。2015年1月國務院發(fā)布了《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，明確了改革的目標與原則，但統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律體系尚未建立。endprint

（三）國家義務主體的地位不明確

在承擔養(yǎng)老保險義務方面，我國政府進行了諸多的努力，取得了一系列的成就，但與經濟發(fā)展的要求和人民的期望之間還存在差距，政府義務主體地位不明確。一是相關法律規(guī)定對于政府作為義務主體承擔的義務并不明確。我國《社會保險法》第5條第2款和第3款規(guī)定，“國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經費支持。國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)?！钡?3條規(guī)定，“國有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養(yǎng)老保險費由政府承擔?；攫B(yǎng)老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼?！边@兩條中缺乏明確的責任條款，經費支持、稅收優(yōu)惠、補貼的比例和標準，仍需通過其他立法加以明確。二是養(yǎng)老保險立法不統(tǒng)一，導致整體養(yǎng)老保險出現碎片化、待遇不公的狀況。國家作為養(yǎng)老保險的義務主體，應當為全體社會成員提供公平的養(yǎng)老保險，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度。但是目前的情況是，就本文所研討的范圍，機關事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老保險法律制度存在明顯的不同，《社會保險法》第10條第3款規(guī)定：“公務員和參照公務員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務院規(guī)定”。也就是授權由國務院單獨立法。從法律上，承認雙軌制。正因為如此，機關事業(yè)單位與企業(yè)的養(yǎng)老金存在很大的差距。“有研究統(tǒng)計，2013年事業(yè)單位退休人員月均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機關退休人員月均養(yǎng)老金水平是企業(yè)退休職工的2.1倍。”[7] 根據中央財經大學社保系主任褚福靈的測算，2011年我國企業(yè)的養(yǎng)老金替代率為42.9%，低于55%的國際警戒線。而1995年至2002年中國事業(yè)單位和機關單位的養(yǎng)老金替代率總體維持在92%～107%的水平。[3]

（四）法律運行中的背離與扭曲

機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險單獨立法使本就碎片化的養(yǎng)老保險制度，通過立法進行了固化，但實際上，這是我國改革過程中應盡力避免的。因為，如果機關事業(yè)單位與企業(yè)實行單獨的養(yǎng)老保險制度，當機關事業(yè)單位與企業(yè)的人員流動時，就會存在制度銜接的問題，而這將會是一個非常復雜的技術問題，因此，統(tǒng)一是實現人才優(yōu)化配置，以及實現社會公平的題中應有之義。2013年3800萬人棄繳養(yǎng)老保險曾引起社會的廣泛關注，而在分析其原因的時候，其中有很大的一部分是因為養(yǎng)老保險的銜接問題。這樣的制度設計，豈不是雪上加霜。當然實現統(tǒng)一的改革并不是一蹴而就的，難度非常大，政府也在為統(tǒng)一積極地努力，并取得了一定的進展。

我國養(yǎng)老保險覆蓋面仍然比較低，根據人社部發(fā)布的《2015年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，我國2015年末參加基本養(yǎng)老保險的人數僅占人口總數的約66%。在養(yǎng)老保險雙軌制下，我國企業(yè)不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的現象比較常見。僅以北京市為例，2002年社保情況專項審查發(fā)現，存在少繳社保費的企業(yè)占審查總數的61%。[8]《社會保險法》第63條規(guī)定，用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構限期繳納或者補足；并可查詢其存款賬戶，申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構劃撥社會保險費。用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔保的，社會保險費征收機構可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應當繳納社會保險費的財產，以拍賣所得抵繳社會保險費?！秳趧臃ā返?3條規(guī)定，勞動者退休后，依法享受社會保險待遇：社會保險金必須按時足額支付?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》繳費單位未按規(guī)定繳納和代扣代繳社會保險費的，要承擔相應的法律責任，包括責令限期繳納、繳納滯納金、罰款等。盡管有以上法律法規(guī)的明確規(guī)定，企業(yè)不繳、欠繳的現象還是屢見不鮮。地方政府為減輕本地企業(yè)的繳費負擔，放松管制，縱容逃費。這就需要相關政府機關加大監(jiān)督檢查的力度，加大法律的執(zhí)行力度。2015年1月《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，實現了制度上的并軌，但待遇之間的巨大差距并沒有改善，對此，《決定》給出的方案是，先制度并軌，同時在增量改革逐漸解決待遇水平差距的問題。但其實這就導致本就不堪重負的養(yǎng)老保險繳費雪上加霜。

三、完善養(yǎng)老保險法律制度

（一）確立公平的立法理念

關于養(yǎng)老保險法的立法理念，很多學者支持公平與效率相結合的原則。認為效率，體現在結合各地實際因地制宜地確定養(yǎng)老保險法律制度的內容、形式和標準等。還有的學者認為，福利國家保障項目多，待遇標準高，是因為只注重公平，而忽略了效率導致福利病。其實，標準高不意味著更公平。西方福利病的產生不是因為更加注重公平，而是因為與經濟發(fā)展水平、總體狀況不相一致。在確立了高標準之后，國家經濟增長卻放緩，同時，老齡化等一系列問題產生。養(yǎng)老保險法的目的價值中，公平的位階高于效率。作為二次分配的手段之一，養(yǎng)老保險法應更加注重公平。標準的確定應與經濟發(fā)展階段相一致。而養(yǎng)老保險法的內容和形式則應更加注重公平。養(yǎng)老保險法的公平性，體現為在社會成員之間進行橫向收入調節(jié)，為低收入的公民提供基本的生活保障，實現社會共濟。

因此，建立統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度是法律理念與法律原則的要求。養(yǎng)老保險立法應涵蓋所有社會成員，以使所有的社會成員都能公平的充分的享有養(yǎng)老保險權益，尊重和保障人權。這既是我國《憲法》，也是我國加入的國際公約賦予的每個公民的基本權利。

現有的養(yǎng)老保險法律制度還有很多的問題。其中不同行業(yè)區(qū)別對待是我國養(yǎng)老保險法律制度中的問題之一。而問題的關鍵不在于養(yǎng)老保險法律制度是否并軌，而在于養(yǎng)老保險法律制度的規(guī)定是否導致不公平。前已述及，養(yǎng)老金雙軌制不僅在我國存在，在世界其他國家也有存在，郭磊博士、潘錦棠教授通過對116個國家和地區(qū)養(yǎng)老保險制度進行分類，發(fā)現這其中有103個國家和地區(qū)實行的是養(yǎng)老保險“雙軌制”。[9]但并軌的目的是為了實現社會公平。適度的差異是可以承受的，但養(yǎng)老金待遇差距過大則導致了一系列的社會問題。首先，引發(fā)企業(yè)退休及在職職工的不滿，導致社會矛盾加劇。在社會保障部門接待的上訪事件中，很多與養(yǎng)老待遇差距過大有關。其次，也阻礙了統(tǒng)一的勞動力市場的建立。由于企業(yè)與機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度的巨大差異，導致勞動者變換工作時，養(yǎng)老保險無法銜接，阻礙了人才的合理流動，勞動力市場嚴重扭曲。再次，由于機關事業(yè)單位養(yǎng)老待遇高，造成財政負擔越來越重。endprint

機關事業(yè)單位工作人員由于具有強大的話語權，不僅獲得就業(yè)安全，還可享有較高的工資與福利。[10]也有學者對沈陽市養(yǎng)老保險制度中的不同群體的繳費和待遇通過基尼系數和變異系數的測算，發(fā)現養(yǎng)老保險制度不公平主要原因在于機關事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保障待遇遠遠高于其他群體。[11]

在不同的社會條件和背景下，公平抑或效率優(yōu)先的理解，有所不同，如果把社會保障看成是獨立的法律制度，那么當然是公平優(yōu)先；如果把社會保障放在整個經濟制度中，那么效率就成了重點。就目前中國的情況來看，阻礙經濟效率的因素之一就是欠缺公平的分配機制。因此，在理解社會保障法中的公平和效率的問題上，筆者認為應從社會保障法自身出發(fā)，堅持公平優(yōu)先，甚至在某些情況下，可以犧牲暫時的效率以實現社會的和諧、經濟的持續(xù)發(fā)展。效率和公平是可以統(tǒng)一的，并且正確處理好效率與公平的關系可以促進效率和公平。正如鄭功成所言，“緩和社會不公平、創(chuàng)造并維護社會公平，是社會保障制度安排的基本出發(fā)點，也是社會保障實踐的基本歸宿”“社會保障要以維護并創(chuàng)造社會公平為原則，并非一定要以不講效率為條件”“只有最大限度地發(fā)揮出社會保障資源的效率，才能更好地實現社會公平并促進社會進步”。 [12]

（二）促進養(yǎng)老保險法律制度的融合：從“碎片化”到“大一統(tǒng)”

2015年1月，國務院發(fā)布的《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度的決定》，是從“碎片化”向“大一統(tǒng)”發(fā)展邁出了歷史性的一步。但要具體的實施、改革養(yǎng)老保險法律制度中存在的問題，還有很多需要注意的地方。雙軌制引發(fā)的矛盾日益突出的情況下，筆者認為應當建立機關事業(yè)單位與企業(yè)工作人員統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法律制度，適時地制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法。在改革的基礎上，制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保險法。建立公平的養(yǎng)老保險制度，所謂公平，一是要實現養(yǎng)老保險的全覆蓋；二是養(yǎng)老金與之成正比。統(tǒng)一養(yǎng)老保險的目標已經確立，但養(yǎng)老保險法律制度的統(tǒng)一并非一蹴而就。在法律制度的構建中，要注意打破基本養(yǎng)老保險領域內，企業(yè)與機關事業(yè)單位人才流動的壁壘，需要健全相關法律，確實保障人才流動沒有養(yǎng)老的后顧之憂。雖然，現階段機關事業(yè)單位單獨立法，無可厚非，但是相關配套法律制度，要注意養(yǎng)老保險待遇法律規(guī)定的協調與銜接。避免新制度中人才流動的阻力加大。

目前，企業(yè)養(yǎng)老保險費逃費現象較為嚴重，原因在于：繳費壓力大，效益不好的企業(yè)繳費乏力，社保機構為了保持基金平衡，提高費率，導致效益較好的企業(yè)也無力支付，使保險費征繳陷入惡性循環(huán)。[13]因此，需要降低養(yǎng)老保險費率，而要從根本上解決問題，還要實現養(yǎng)老保險立法、制度、待遇的真正統(tǒng)一。

（三）完善養(yǎng)老保險立法

中國社會養(yǎng)老保險法律制度建立晚于西方發(fā)達國家，而且，目前又遭遇人口老齡化壓力。因此，養(yǎng)老保險立法完善是十分迫切的。雖然，中國2010年頒布了《中華人民共和國社會保險法》，可以說是中國養(yǎng)老保險立法的一個進步。但是，僅有該法是不能滿足目前養(yǎng)老保險立法的需要的。具體來說，在立法上應堅持以下原則：公平與效率相結合原則、普遍性和區(qū)別性相融合的原則、權利保障原則、與經濟協調發(fā)展原則。

理順現有法律、行政法規(guī)與地方立法，以及各地立法相互之間的關系，進一步擴大養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。由于我國長期以來形成的雙軌制的養(yǎng)老保險模式，地方立法在一個相當長的時間內還將占有重要的地位，作為養(yǎng)老保險法律體系的重要組成部分，這就要求我們必須理順各層次養(yǎng)老保險地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的關系?；嗷ッ堋⑾嗷_突的法律條文于逐漸一致與統(tǒng)一。中國在積極推進養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。2005年，《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中明確規(guī)定擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，并認為當前及今后一個時期工作的重點是，非公有制企業(yè)、城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保工作。從2010年1月1日起，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》也開始施行。但是，立法層次較低，權威性不強，因此，應提高立法層次。

（四）明確政府的養(yǎng)老保險義務

政府是養(yǎng)老保險法律關系的主要義務主體；政府是社會保障權的主要義務主體。社會保障權是公民的一項基本權利，是一項憲法權利。它要求：其一，強制性是法的本質屬性之一，應以法律的形式確定公民的社會保障權利，避免以政策的形式出現。通過立法規(guī)范社會保障執(zhí)行者的職責和參保者的權利和義務，法的強制性是主體行使權利和履行義務的監(jiān)督者。其二，國家應采取相應的措施保證公民實現社會保障權利。通過立法，國家在一定的條件下為公民提供社會保障具有約束力，社會保障是典型的公共產品，在消費過程中具有非競爭性和非排斥性?！爱斘覀兲岢錾鐣Ｕ蠙嘀畷r，就意味著社會保障法律關系中的義務主體是國家?！?[14]這一點已經成為迥異的各國社會保障制度中的一點共識。

誠然，對于這一“共識”是經過了一個發(fā)展過程的。國家以權力為其存在的基礎，這一點毋庸置疑，但是，對于權利的來源的理解則有很多種理解。最早的對于權力的來源的學說，認為國家的權力來自于上帝的授予。但是，在民族國家興起之后，這種觀點再無立足之地。之后法國思想家布丹提出國家主權論和意大利政治思想家馬基雅福利提出絕對君權論等理論，兩者都認為主權屬于國王而不是教會。之后，自然法學派的一些學者提出契約主義的理論，他們的觀點雖然有所不同，但是其本質都是認為權力來源于人民。社會契約主義理論對于國家權力來源的解答對于資產階級革命反對封建專制起到了重要的作用。其為當時“英、美、法等資產階級國家的建立提供了‘憲法法理學”依據，英、法、美等國家“憲法的產生又為國家權力尋找了法律上的正當性?！?[15]20世紀70年代，西方社會經濟滯漲促使市場自由主義者的理論受到重視，他們反對國家對市場的干預。在這一階段，社會保障領域的福利國家緊縮思想認為，國家沒有義務對個人提供保障。19世紀末，國家消極義務主體的身份被撼動，源于當時特殊的政治、經濟環(huán)境。一方面，資本主義工業(yè)化導致其自身無法避免的經濟危機的產生；另一方面，無產階級為了自身權益進行不懈的斗爭。而兩次世界大戰(zhàn)催化了“共識”的產生。20世紀以來這種“共識”不斷得到傳播和強化。endprint

作為社會成員，在憲法確定的范圍內都有權平等的享有。不應因種族、民族、膚色、性別而有任何歧視；也不應因身份、地位的不同而存在差別。這是社會保障權平等性的體現。在養(yǎng)老保險法律關系中，國家應建立公平的養(yǎng)老保險制度；承擔財政責任和出資義務?！渡鐣ｋU法》第20條規(guī)定，“國家建立和完善新型農村社會養(yǎng)老保險制度。新型農村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合?！边@里僅僅規(guī)定政府了公共資金投入責任，而投入多少則沒有具體的規(guī)定。如前所述，世界各國養(yǎng)老保障制度的設立，大多采取由國家、單位和各人三者合理負擔的形式。應通過《社會保險法實施細則》具體的規(guī)定政府的投入的數額。雖然《勞動法》《社會保險法》等法律法規(guī)已對不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的法律責任進行了明確規(guī)定，但是，由于較為原則，因此應通過立法明確政府各級機關對不繳、欠繳養(yǎng)老保險費的監(jiān)督檢查義務，徒法不足以自行，還需監(jiān)督各級機關的執(zhí)行工作。

[參考文獻]

[1] 鄭尚元.公務員社會保險制度建立之考量與立法進路分析[J].溫州大學學報（社會科學版），2011（9）.

[2] 曹園，楊再貴.我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險新政下的替代率測算[J].江西財經大學學報，2016（1）.

[3] 李記.3800萬人棄繳社保對養(yǎng)老保險改革的警示[EB/OL].網易財經， http：//money.163.com/13/1129/04/9EQR46JL00253B0H.html.

[4] 林俏.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障法律制度研究[M].北京：清華大學出版社，2016：12-13.

[5] 王一.中國社會保障制度“去商品化”程度的分析與反思[J].學習與探索，2015（12）.

[6] 沈頌東.加拿大養(yǎng)老保障體系對完善中國養(yǎng)老保險制度的啟示[J].福建論壇（人文社會科學版），2016（1）.

[7] 人民日報：養(yǎng)老保險不公平 機關為企業(yè)2.1倍[EB/OL].人民網， http：//ccnews.people.com.cn/n/2014/0828/c141677-25554709.html

[8] 封進.中國城鎮(zhèn)職工社會保險制度的參與激勵[J].經濟研究，2013（7）.

[9] 郭磊，潘錦棠.養(yǎng)老保險“雙軌制”的起源與改革[J].探索與爭鳴，2015（5）.

[10] 中國社會科學院經濟研究所社會保障課題組.多規(guī)制社會養(yǎng)老保險體系的轉型路徑[J].經濟研究，2013（12）.

[11] 張興業(yè)，婁成武.中國社會養(yǎng)老保險制度的公平性研究——基于沈陽市養(yǎng)老保險數據的分析[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2016（1）.

[12] 鄭功成.社會保障學——理念、制度、實踐和思辨[M].北京：商務印書館，2000：257-259.

[13] 孫祁祥.“空賬”與轉軌成本——中國養(yǎng)老保險體制改革的效應分析[J].經濟研究，2001（5）.

[14] 林俏.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障的法理分析[J].行政與法，2015（12）.

[15] 薛小建.論社會保障權[M].北京：中國法制出版社，2007：174-175.endprint