楊志安+邱國慶

[摘 要]在區(qū)域公共服務(wù)支出均等化的基礎(chǔ)上，運(yùn)用2006～2015年我國宏觀數(shù)據(jù)測算現(xiàn)階段財政政策調(diào)控區(qū)域間公共服務(wù)的影響效應(yīng)。結(jié)果表明：從具體上來看，衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)教育及社會保障的均等化水平提高比較明顯，基礎(chǔ)設(shè)施均等水平改善一般。從總體上來看，區(qū)域間各項(xiàng)公共服務(wù)的差異與我國區(qū)域總體差異基本上保持一致。因此，現(xiàn)階段財政政策必須重視財政支出行為，財政供給結(jié)構(gòu)，政策協(xié)同聯(lián)動，匹配財權(quán)與事權(quán)以及轉(zhuǎn)移支付制度的作用機(jī)理。實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化，現(xiàn)階段財政政策調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)是從發(fā)展性到民生性，從需求側(cè)到供給側(cè)以及從行政化到市場化。

[關(guān)鍵詞]財政政策；政策調(diào)控；公共服務(wù)；均等化

[中圖分類號]F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2018）02-0072-07

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

改革開放以來，財政政策一直是調(diào)控區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展非均衡的重要手段。由于區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)現(xiàn)象相對比較明顯，尤其是地方政府財政收支能力差異相對比較大，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均衡性一定程度上造成了區(qū)域間基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)性失衡。囿于我國財政體制屬于一種自上而下的漸進(jìn)式財政供給路徑，區(qū)域間均衡性財政轉(zhuǎn)移支付比例比較小，在一定程度上擴(kuò)大了區(qū)域間財政收支及治理能力的差距，而且現(xiàn)行財政分權(quán)體制既能夠提高公共服務(wù)供給效率，也可能降低區(qū)域間公共服務(wù)均等化程度。按照現(xiàn)行的中央政府財政政策，以一般性轉(zhuǎn)移支付、稅收返還以及財政補(bǔ)貼為標(biāo)準(zhǔn)，從一般意義上來看，東部地區(qū)財政政策受益明顯高于中部和西部，所以實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化需要優(yōu)化現(xiàn)行的財政體制，尤其是中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度，既能夠有效地彌補(bǔ)地方政府基本公共服務(wù)投入不足，特別是區(qū)域間基本公共服務(wù)供給支出的非均衡問題，又能加快推進(jìn)由偏重區(qū)域間基本公共服務(wù)的供給總量向總量和質(zhì)量均衡供給的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段財政政策在一定程度上反映了中央以及地方政府履行職能的傾向和重點(diǎn)。自從確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，中央和地方政府一直以經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展為核心，逐漸形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展型的財政政策，直接表現(xiàn)出區(qū)域間、群體間公共福利水平差距相對比較大，區(qū)域間基本公共服務(wù)供給能力有待于進(jìn)一步提高和改善。

由于市場機(jī)制對促進(jìn)公共服務(wù)均等化的調(diào)控作用相對有限，而公共服務(wù)屬于一種“正外部效應(yīng)”的產(chǎn)業(yè)，同時具有自然壟斷和不完全競爭的行業(yè)特點(diǎn)。長期以來，將不可避免地導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的扭曲和供給效率的下降，所以中央政府需要利用財政政策直接或間接地干預(yù)公共服務(wù)的市場供給，發(fā)揮出財政支出和稅收優(yōu)惠的乘數(shù)作用和導(dǎo)向功能，以合理有效地調(diào)節(jié)區(qū)域間公共服務(wù)供給。但現(xiàn)實(shí)中財政政策對區(qū)域間公共服務(wù)均等化的調(diào)控會產(chǎn)生正負(fù)效應(yīng)，正效應(yīng)是指財政政策能夠促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化，一定程度上能夠優(yōu)化公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，從而縮小區(qū)域間公共服務(wù)的差距。負(fù)效應(yīng)是指由于政府運(yùn)用財政政策調(diào)控公共服務(wù)均等化過程中可能會出現(xiàn)低效率、決策失誤、信息不對稱和政策滯后性等問題，容易導(dǎo)致區(qū)域間公共服務(wù)均等化程度降低和供給結(jié)構(gòu)相對失衡。所以財政政策作為我國宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，也是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要方式，其調(diào)控理念、政策設(shè)計以及實(shí)施方式將直接影響區(qū)域間公共服務(wù)均等化效果。

國外相關(guān)學(xué)者研究主要圍繞從均衡區(qū)域財力的視角促進(jìn)公共服務(wù)均等化。如Grahan（1963）針對上下級政府設(shè)立盡可能高公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)，均衡區(qū)域財政能力，以縮小區(qū)域間的公共服務(wù)差距[1]。Shah（2007）提出，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化應(yīng)采用區(qū)域財政能力均等化的制度安排[2]。Boadway和Flatters基于人均和總量轉(zhuǎn)移支付的概念，在轉(zhuǎn)移支付過程中通過均衡性分配使不同區(qū)域的公眾享受均衡公共服務(wù)[3]。所以國外學(xué)者主要想通過均衡區(qū)域間財政能力，以解決區(qū)域間公共服務(wù)非均等化問題。近年來，國內(nèi)學(xué)者主要圍繞運(yùn)用定量數(shù)據(jù)測算區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化程度，深入剖析其財政體制的原因以及如何運(yùn)用財政政策優(yōu)化區(qū)域間公共服務(wù)均等化等方面研究。如胡洪曙和亓壽偉（2015）通過構(gòu)建空間溢出效應(yīng)的分析框架研究政府間轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化效果[4]。段艷平（2011）運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付前后人均財力的變異系數(shù)來測算轉(zhuǎn)移支付對區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果[5]。周琛影（2013）以上海市為例，分析財政轉(zhuǎn)移支付對中心城區(qū)和郊區(qū)公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)[6]。但岳軍（2009）認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付制度與財力均等并不是公共服務(wù)非均等化的實(shí)質(zhì)所在，而財政分權(quán)下政府行為是其關(guān)鍵要素[7]。費(fèi)俊雪（2011）研究表明，政府間財政支出責(zé)任安排對區(qū)域間公共服務(wù)均等化具有顯著的非對稱性，但責(zé)任安排的影響并不顯著[8]。財政政策作為促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的手段和工具，國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者從財政支出結(jié)構(gòu)、事權(quán)與財權(quán)的匹配、轉(zhuǎn)移支付力度以及稅收比例分配等方面優(yōu)化基本公共服務(wù)均等化。如陳頌東（2008）指出，區(qū)域基本公共服務(wù)的非均等由來已久，是中央財政轉(zhuǎn)移支付乏力的重要表現(xiàn)，現(xiàn)行財政政策的價值維度關(guān)鍵在于中央與地方政府間重新劃分共享稅種，提高中央的稅收比重，增加中央轉(zhuǎn)移支付的資金來源，優(yōu)化和調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大地方轉(zhuǎn)移支付力度[9]。鄭幼鋒（2010）認(rèn)為，現(xiàn)階段需要從財政政策中財政支出和收入政策入手，如加大財政投入力度，嚴(yán)格界定財政支出的責(zé)任，完善中央和地方的稅收分配比例以及健全中央和地方的財力和事權(quán)相匹配的制度[10]。梁朋（2012）借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)啟示，指出以面向區(qū)域公共服務(wù)均等化為中心，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，健全財力與事權(quán)相匹配的財政體制，完善中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付制度以及創(chuàng)新財政管理方法[11]。

綜上所述，國內(nèi)外現(xiàn)有研究成果可能存在一定不足之處。如大多數(shù)學(xué)者并未結(jié)合財政政策本身全面系統(tǒng)地研究區(qū)域間公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)，而主要研究單一財政轉(zhuǎn)移支付或者財政支出責(zé)任安排的影響效應(yīng)，未能全面覆蓋財政政策的“三要素”，而且重視區(qū)域間公共服務(wù)均等化的定量數(shù)據(jù)實(shí)證分析，相對輕視現(xiàn)階段促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化的財政政策作用機(jī)理與調(diào)控。但國內(nèi)外相關(guān)學(xué)者的研究視角、研究方法以及研究結(jié)論為本文研究提供重要的理論支撐及結(jié)論性參考，已經(jīng)形成了比較規(guī)范的理論體系，有一定借鑒意義。黨的十九大報告提出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系的新論斷，所以財政政策問題已經(jīng)引起了國家、社會的高度重視。為此，結(jié)合黨的十九大報告提出，要加快建立現(xiàn)代財政制度的重要論述。本文運(yùn)用泰爾指數(shù)測算2006～2015年財政政策促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化的變化趨勢，重點(diǎn)分析現(xiàn)階段財政政策促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化的作用機(jī)理與調(diào)控路徑，從財政政策作用機(jī)理的維度提升區(qū)域基本公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，縮小區(qū)域間公共服務(wù)供給的差距，從而為實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化提供持續(xù)性的供給動力。endprint

二、財政政策對區(qū)域公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)

面對我國整體基本公共服務(wù)規(guī)模小、質(zhì)量低、效益差、發(fā)展不平衡等短板，突出表現(xiàn)出區(qū)域內(nèi)資源配置不均、基礎(chǔ)設(shè)施不足以及服務(wù)項(xiàng)目尚未完全覆蓋等問題，這些問題已經(jīng)引起了中央政府、全社會的高度關(guān)注，2017年3月1日國務(wù)院正式印發(fā)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）的通知，標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段，而且該《規(guī)劃》指出，基本公共服務(wù)主要涉及基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，所以本文公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系的構(gòu)建主要圍繞以上四個方面。區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的測算方法主要包括泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)以及變異系數(shù)。本文主要采用泰爾指數(shù)測度財政政策促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)。即泰爾指數(shù)主要運(yùn)用相關(guān)基本公共服務(wù)指標(biāo)體系衡量不同時間、空間以及層次范圍內(nèi)的差異，適用于測算區(qū)域間基本公共服務(wù)財政支出、轉(zhuǎn)移支付水平以及區(qū)域財政能力的均等化程度。一般情況下用T表示泰爾指數(shù)，i為選取樣本數(shù)，Ni、Pi為選取樣本的具體數(shù)值，N、P為總體數(shù)值，即泰爾指數(shù)的具體公式為T=×log（×），其中Pi表示各區(qū)域分項(xiàng)公共服務(wù)（一般預(yù)算收入或可支配財力）的財政支出，P表示各區(qū)域分項(xiàng)基本公共服務(wù)（一般預(yù)算收入或可支配財力）的財政總支出，i=1、2、3、4分別表示東部、中部、西部、東北四大地理區(qū)域，Ni表示區(qū)域人口總數(shù)，N表示全國人口總數(shù)，基礎(chǔ)教育的人口數(shù)一般采用在校學(xué)生數(shù)，醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障及基礎(chǔ)設(shè)施的人口標(biāo)準(zhǔn)一般采用常住人口數(shù)。一般來說，泰爾指數(shù)（T）越小，說明區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化程度越高，泰爾指數(shù)（T）越大，則區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平越低。根據(jù)泰爾指數(shù)測算財政政策對區(qū)域公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)基礎(chǔ)上，指出矯正和優(yōu)化區(qū)域公共服務(wù)均等化的財政支出行為，財政供給結(jié)構(gòu)，財權(quán)與事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及財政轉(zhuǎn)移支付制度，并提出新時期財政政策促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的調(diào)控路徑。文章所有數(shù)據(jù)若無特殊說明均來自《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計》的整理及相關(guān)計算。

運(yùn)用泰爾指數(shù)測算2006～2015年間財政政策促進(jìn)區(qū)域各項(xiàng)公共服務(wù)均等化的效果，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)教育和社會保障的均等化效果改善比較明顯，現(xiàn)階段我國區(qū)域各項(xiàng)公共服務(wù)均等化程度由高到低分別為衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)教育和基礎(chǔ)設(shè)施。2015年基礎(chǔ)教育的財政支出泰爾指數(shù)為0.029與2006年的0.062相對比來說，該均等化程度已經(jīng)取得了比較好的效果。雖然醫(yī)療衛(wèi)生的財政支出泰爾指數(shù)有了一定的增長，但2006年的0.033到2015年的0.01在一定程度上可以說明中央政府在均衡衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的財政支出方面取得突出成效。社會保障的財政支出泰爾指數(shù)與我國區(qū)域間總體差異基本保持一致，雖然我國不斷推行農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及最低生活保障制度，社會保障財政投入規(guī)模也不斷增加，該泰爾指數(shù)從2006年的0.037到2015年的0.019，并出現(xiàn)緩慢下降的趨勢，但區(qū)域間社會保障的均等化水平并未有比較大的改善。2006年基礎(chǔ)設(shè)施泰爾指數(shù)的0.044到2015年的0.053，該指數(shù)表明區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施的均等化效果改善一般，可能由于地方政府受制于政績需求而不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，以尋求拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也可能受到了區(qū)域政府財政支出偏好、支出結(jié)構(gòu)失衡、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及事權(quán)與財權(quán)的模糊等因素影響。2006～2015年區(qū)域間各項(xiàng)公共服務(wù)泰爾指數(shù)與區(qū)域公共服務(wù)總體指數(shù)差異基本上保持一致。而田發(fā)和周琛影（2013）研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域間差異指數(shù)構(gòu)成區(qū)域總體差異指數(shù)，其貢獻(xiàn)率約為70%～80%。反之，則區(qū)域間公共服務(wù)均等化差異能夠?yàn)榭s小區(qū)域公共服務(wù)的差距貢獻(xiàn)20%～30%，則說明了中央政府統(tǒng)籌區(qū)域公共服務(wù)均等化取得了比較明顯的效果[12]。區(qū)域間各項(xiàng)公共服務(wù)均等化的改善離不開我國不斷加強(qiáng)實(shí)施區(qū)域一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，如西部大開發(fā)、中部崛起以及振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略，中央政府在財政政策上尋求區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化和加強(qiáng)協(xié)調(diào)和均衡區(qū)域財政能力，逐漸形成完善的基礎(chǔ)教育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療以及基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)。

三、財政政策調(diào)控區(qū)域公共服務(wù)均等化的作用機(jī)理

（一）優(yōu)化財政支出行為

近幾年，我國財政收入的增長速度有所放緩，與財政支出相比，其差額從相對的負(fù)值到絕對的負(fù)值，未來財政收支差額存在繼續(xù)擴(kuò)大的壓力。從總體上看，我國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及財政體制改革在一定程度上降低了我國財政收入持續(xù)性放緩的風(fēng)險，我國財政支出結(jié)構(gòu)仍然是“民生”和“三農(nóng)”為重點(diǎn)。從具體上看，我國財政社會保障和就業(yè)支出15 968.85億元，比2013年增長了9.3%，占我國財政支出的10.5%，僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的2.5%，與大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家相比，我國社會保障支出占GDP比重明顯偏低。我國“民生”“三農(nóng)”的財政支出結(jié)構(gòu)可能帶有一種剛性約束的色彩。以2013年的中央財政預(yù)算案為例，教育、科技、文化等支出按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定都有等于或超過同期財政收入增幅的規(guī)定，而醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、節(jié)能環(huán)保等投入都具有相當(dāng)?shù)膭傂訹13]。雖然我國公共服務(wù)項(xiàng)目的財政支出比重逐年增加，無論是從總體還是具體上看，我國財政支出用于基本公共服務(wù)支出的比重仍然顯得不足。所以按照我國財政制度改革的價值目標(biāo)調(diào)整財政支出行為，將更多的財政支出用于改善和提升民生性公共服務(wù)。財政支出行為是指政府履行其職能而支付相應(yīng)費(fèi)用的一種活動過程。地方基本公共服務(wù)均等化程度與區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要體現(xiàn)。從總體上說，基本公共服務(wù)均等化對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有規(guī)模效應(yīng)、結(jié)構(gòu)效應(yīng)以及福利效應(yīng)。從具體上說，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會就業(yè)等方面都取得了長足的進(jìn)步，但區(qū)域間人均供給水平、福利水平的非公平性仍然存在，其直接原因是地方政府間的支出競爭、財政體制及財政活動內(nèi)生于政府政策和政府行為，地方政府支出的競爭行為異化了政府行為和政府政策，進(jìn)而造成了區(qū)域間供給水平的差異。一般意義上，財政支出行為包括民生性支出行為、發(fā)展性支出行為以及補(bǔ)貼性支出行為。提升區(qū)域間供給的公平性支出應(yīng)屬于民生性支出行為，而現(xiàn)行行政體制下政府發(fā)展性支出占據(jù)主導(dǎo)性地位，所以囿于政府配置資源的盲目性和滯后性以及困于地方政府間的財政競爭，容易出現(xiàn)地方基本公共服務(wù)供需失衡的現(xiàn)象。從需求結(jié)構(gòu)上看，區(qū)域間基本公共服務(wù)需求差異相對比較大，中央政府要實(shí)行補(bǔ)貼性財政政策，通過增加基本公共服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付以及調(diào)控地方政府的發(fā)展性支出行為。從供給結(jié)構(gòu)上看，中央政府要規(guī)范民生性支出行為，能夠有效地應(yīng)對地方政府配置資源的職能失靈和缺位，在一定程度上能夠抑制基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的失衡，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間供給總量的基本均衡。但現(xiàn)階段我國基本公共服務(wù)的財政支出行為往往隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而相應(yīng)的調(diào)整，在一定程度上容易造成地方政府財政民生性支出行為的異化。張啟春（2009）提出，政府財政支出的終極目標(biāo)是公共服務(wù)均等化，認(rèn)為不同國家不同時期和階段對于均等化的內(nèi)容和程度必須作出具體選擇，同時指出現(xiàn)階段受困于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財政能力，地方政府財政支出行為只能具備基本公共服務(wù)供給能力的目標(biāo)層次上，以保障各地政府能夠提供基本的公共服務(wù)[14]?？v觀我國地方財政支出行為始終受制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以通過調(diào)控地方政府的發(fā)展性支出行為，規(guī)范地方政府的民生性財政支出行為，最大程度上保證區(qū)域間公共服務(wù)供給的公平性。endprint

（二）施力財政供給結(jié)構(gòu)

公共資源供給是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。新時期公共服務(wù)均等化的財政體制改革的核心問題是處理好政府和市場的公共服務(wù)供給關(guān)系。實(shí)踐證明，市場機(jī)制是公共資源的最優(yōu)配置方式。華清君（2015）指出，現(xiàn)代成熟的市場機(jī)制使生產(chǎn)與消費(fèi)緊緊聯(lián)在一起，使供給與需求更好地保持均衡成為可能[15]。這一觀點(diǎn)佐證了市場機(jī)制能夠有效地調(diào)節(jié)公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)，但市場失靈現(xiàn)象也客觀普遍存在，況且我國財政體制帶有比較強(qiáng)的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的單核功能，所以我國財政政策偏向于外溢性強(qiáng)、效益快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但區(qū)域間經(jīng)濟(jì)增長也未能改善公共服務(wù)均等化程度低的困境，反而在一定程度上造成區(qū)域間供給結(jié)構(gòu)的矛盾和區(qū)域間供給能力的非均衡。李俊英（2009）認(rèn)為，快速的經(jīng)濟(jì)增長不會自動地解決財政制度不協(xié)調(diào)的問題，反而會引起區(qū)域內(nèi)不平衡的發(fā)展，直接表現(xiàn)了地方間公共服務(wù)均等化的差距[16]。因此，針對區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比重相對比較大，社會民生性事業(yè)支出相對不足的問題，中央政府要適當(dāng)?shù)膬?yōu)化財政體制以施力供給結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，可以加大社會民生性事業(yè)發(fā)展的財政政策支持力度，除了中央政府全面的財政支持外，也可以全方位地削減市場相關(guān)供給主體的稅負(fù)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)地方政府公共服務(wù)供給的存量優(yōu)化調(diào)整與市場增量提質(zhì)擴(kuò)容。另外，中央政府需要完善地方政府間縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度，使區(qū)域內(nèi)財政能力達(dá)到一種基本均衡的狀態(tài)，再通過轉(zhuǎn)移支付制度施力供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而緩解了區(qū)域間基本公共服務(wù)的供需矛盾。同時將財政政策偏好傾向于社會群眾普遍訴求的公共產(chǎn)品，建立自下而上的群眾需求表達(dá)機(jī)制，集中地反映群眾性公共服務(wù)的需求，結(jié)合群眾普遍需求的公共產(chǎn)品，科學(xué)合理地制定相關(guān)的財政政策加以支持和保障。

（三）促進(jìn)政策協(xié)同聯(lián)動

財政收支規(guī)模的差距是造成區(qū)域間公共服務(wù)非均等化的重要原因。促進(jìn)政策協(xié)同聯(lián)動機(jī)制是指政府運(yùn)用相關(guān)財稅政策來提升相對落后區(qū)域公共服務(wù)均等化的重要舉措。張念明和龐鳳喜（2015）提出，財政是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控的財力保障，要通過充分、有效、靈活地運(yùn)用財政政策，要建立正向引導(dǎo)和負(fù)向制約相結(jié)合的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)[17]。因此，針對區(qū)域間公共服務(wù)供給能力弱、人均占有率低等問題給予相應(yīng)的民生性的社會福利補(bǔ)貼，給予市場中其他供給主體實(shí)施稅收優(yōu)惠，加大民生性事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠力度。針對從事教育、醫(yī)療、就業(yè)培訓(xùn)、社會保障以及捐贈等方向的投資企業(yè)以所得稅優(yōu)惠，擴(kuò)寬稅收優(yōu)惠政策的覆蓋面，提高稅收政策的覆蓋率，以確立實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的正向引導(dǎo)機(jī)制。而針對高投入、高消耗、高污染及破壞和汲取大量環(huán)境資源的企業(yè)要擴(kuò)大資源稅的征收范圍，降低甚至全面取消財政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策，增加企業(yè)的環(huán)境稅負(fù)擔(dān)，強(qiáng)化企業(yè)污染排放的稅收制度，以確立公共資源最優(yōu)配置的負(fù)向制約機(jī)制。

財稅政策協(xié)同聯(lián)動需要將結(jié)果公平作為重要的價值目標(biāo)。結(jié)果公平是一種實(shí)質(zhì)的公平，反映出一種公平的公共資源共享。鄭尚植（2012）從財政公平的視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化必須滿足兩個根本性原則，即財政結(jié)果的均等原則和財政機(jī)會的平等原則[18]?，F(xiàn)實(shí)的公共資源市場配置中遵循著一種自發(fā)性原則，往往關(guān)注著公共服務(wù)供給的規(guī)則公平，這種規(guī)則公平體現(xiàn)了一種制度約束和保障地方政府履行公共服務(wù)的職能。因此，公共服務(wù)市場供給并未關(guān)心結(jié)果公平，在一定程度上容易導(dǎo)致公共資源的私人壟斷，可能會出現(xiàn)階層固化現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了公共服務(wù)市場供給失靈的現(xiàn)象。區(qū)域間財稅政策協(xié)同聯(lián)動在一定程度上可以矯正市場配置的結(jié)果公平，為社會提供基本公共服務(wù)均等的可能性，形成一種公正的資源配置體系。同時也要完善區(qū)域間財政支出協(xié)同聯(lián)動政策，為社會群眾提供基本均等的公共服務(wù)，保障參與市場競爭的基本能力，最大程度地實(shí)現(xiàn)起點(diǎn)公平。另一方面要求市場配置公共資源形成初次分配格局后，通過綜合累進(jìn)的稅收制度調(diào)節(jié)分配秩序，最大程度地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的結(jié)果公平。

（四）匹配財權(quán)與事權(quán)

建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的體制有助于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。雖然中央政府對地方政府不斷增加縱向財政轉(zhuǎn)移支付力度，但地方政府事權(quán)責(zé)任較多而自主的財政支配能力有限，而且中央和地方政府的事權(quán)尚未明確規(guī)定，中央和地方政府的事權(quán)范圍的相關(guān)規(guī)定缺乏一種剛性約束，往往以中央政府下發(fā)文件的形式確定的，在一定程度上容易造成中央和地方政府權(quán)力調(diào)整的隨意性和非理性，容易產(chǎn)生中央和地方政府事權(quán)缺位的現(xiàn)象。胡均民和艾洪山（2009）認(rèn)為，由于各級政府長期存在財權(quán)和事權(quán)的分離，導(dǎo)致了政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了兩個“缺位”，并最終導(dǎo)致了基本公共服務(wù)非均等化，并提出了匹配“事權(quán)”與“財權(quán)”是基本公共服務(wù)均等化的核心路徑[19]。隨著我國分稅制的實(shí)施，2014年中央財政支出為22 570.07億元，占全國財政總支出的14.87%，呈現(xiàn)出中央財政收入比例增加，支出比例相對減少的特點(diǎn)。然而地方政府財政收入比例減少，事權(quán)配置與支出責(zé)任多，大量的公共服務(wù)需要地方政府承擔(dān)，囿于地方政府自身財政能力有限，可能無法持續(xù)性提供基本公共服務(wù)的財力保障，甚至部分地方政府存在舉債運(yùn)營的現(xiàn)象。以環(huán)境污染治理為例，雖然我國國內(nèi)生產(chǎn)總值不斷增加，但環(huán)境污染治理投入總量不足。2009年環(huán)境污染治理投資總額占當(dāng)年 GDP 比重為1.52%，2010年所占比重為1.86%，2011年所占比重僅為1.47%，相比2010年下降了0.39%，2012年所占比重為1.55%，又呈現(xiàn)出緩慢的增長趨勢，2013年所占比重增長為1.62%。但2013年與2009年相比，環(huán)境污染治理投資總額僅增加了0.1%。顯然，與環(huán)境污染和破壞嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)相比，我國環(huán)境治理實(shí)際投入總量明顯不足，其原因可能由于我國環(huán)境治理的資金主要來源于政府的財政撥款，環(huán)境治理的投籌資渠道單一，而且地方政府財政汲取能力有所差異，導(dǎo)致了地區(qū)間財政收入的差異，進(jìn)而造成了財政用于環(huán)境治理投資總量所占GDP 比重偏低。雖然我國環(huán)境治理的投資資金總量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，但是面對巨大的環(huán)境治理資金缺口仍顯得微不足道，而且我國環(huán)境治理的投資資金受到傳統(tǒng)行政體制的制約，也很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用，尤其是大規(guī)模環(huán)境治理工程的資金籌措與調(diào)度面臨諸多困境。因此，新時期需要明確規(guī)定中央和地方政府財權(quán)和事權(quán)清單，詳細(xì)地列出中央和地方政府提供公共服務(wù)范圍，科學(xué)合理地確定中央政府提供哪些公共服務(wù)，地方政府提供哪些，確定中央和地方政府共同承擔(dān)公共服務(wù)供給的范圍，已經(jīng)確定由中央和地方政府共同供給項(xiàng)目中，需要明確規(guī)定中央和地方政府的支出比例，從而建立健全與事權(quán)相匹配的財政體制。endprint

（五）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

長期以來，我國現(xiàn)行財稅體制可能會引起中央政府財權(quán)一般大于事權(quán)，地方政府財權(quán)一般小于事權(quán)，而且主要課稅稅種集中于中央政府，地方政府享有比較少的課稅權(quán)的困境。新時期完善財政轉(zhuǎn)移支付制度將直接有利于改善我國地方政府財政能力非均衡的困境。縱向財政轉(zhuǎn)移支付的非均衡在一定程度上會造成上下級政府財政收入與預(yù)期支出責(zé)任存在一定偏差而引起財政資金缺口。趙桂芝和寇鐵軍（2012）提出，在財政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域即財力富裕區(qū)域大大多于財力薄弱區(qū)域，進(jìn)而使我國財政轉(zhuǎn)移支付前后的不均等指數(shù)雖有所下調(diào)，但都維系轉(zhuǎn)移支付前的變化態(tài)勢[20]。所以財政轉(zhuǎn)移支付的非均衡會引起地方政府間收入能力、支出水平及公共服務(wù)供給能力有所差距。由于地理、人口、經(jīng)濟(jì)、社會等環(huán)境因素造成了區(qū)域間公共服務(wù)項(xiàng)目支出成本差距相對比較大，而且地方政府間也要面對橫向、縱向財政轉(zhuǎn)移支付的不平衡，這要求上級政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付時兼顧地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付的平衡，以提高區(qū)域基本公共服務(wù)的供給能力。為此，新時期促進(jìn)區(qū)域間公共服務(wù)均等化需要進(jìn)一步調(diào)整政府間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付策略，優(yōu)化公共服務(wù)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，同時高度重視地方政府間橫向財力失衡來源構(gòu)成的特點(diǎn)與隱患，積極加快推進(jìn)省級以下轉(zhuǎn)移支付制度改革，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)均等化的財政政策成本意識，逐步確立我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度以及注重多種政策協(xié)調(diào)并用，降低財政轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)壓力。

四、財政政策促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化的調(diào)控路徑

（一）從發(fā)展性到民生性

財政政策轉(zhuǎn)型關(guān)系著我國區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系著我國民生事業(yè)的發(fā)展。長期以來，我國財政體制著重強(qiáng)調(diào)一種自上而下的財政供給路徑，中央政府對地方政府財政資源的控制，蘊(yùn)含著一種財政統(tǒng)治的思想。中共十八屆三中全會明確提出：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，國家治理理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。按照國家治理的模式，這種財政權(quán)力也要成為被治理的對象，它要求財政權(quán)力回歸社會，所以財政政策調(diào)控也應(yīng)從一種剛性的控制和強(qiáng)制的模式向一種更加注重公平和正義的目標(biāo)轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代財政政策的調(diào)控更加強(qiáng)調(diào)先進(jìn)的理念，更加注重多元主體參與，更加注重政策手段的豐富化。從價值目標(biāo)來看，我國財政體制改革一定要遵循公平的原則，堅持縮小區(qū)域間財富差距的目標(biāo)，要求財政制度安排通過一種扶貧計劃、貧困支援、最低生活保障及公共投資等方式改善區(qū)域間公共福利水平的差距。從公平和效率的關(guān)系來看，傳統(tǒng)的財政體制范式表現(xiàn)出一種效率至上的理念，而現(xiàn)代財政制度范式實(shí)質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)公平性。隨著我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，我國GDP已經(jīng)躍居世界第二位，但地區(qū)貧富差距進(jìn)一步拉大及階層矛盾不斷深化，現(xiàn)代財政政策目標(biāo)也要隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。因此，為了進(jìn)一步縮小區(qū)域間貧富差距和提升區(qū)域間公共福利的整體水平，需要按照現(xiàn)代財政制度和能力的要求合理地安排財政政策。高培勇（2014）指出，新一輪財政體制改革應(yīng)當(dāng)也必須確立的一個基本目標(biāo)是：在穩(wěn)定政府支出規(guī)模的同時，真正摒棄以擴(kuò)大政府投資和建設(shè)支出換取經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)思維定式，并作出向民生領(lǐng)域支出傾斜的政策抉擇的觀點(diǎn)[21]。所以新時期需要不斷轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財政體制偏于“經(jīng)濟(jì)性、建設(shè)性”的支出理念，同時帶有一種明顯“剛性”的民生性支出色彩。新一輪財政體制改革要定位于社會民生事業(yè)發(fā)展，著眼于社會公共福利整體水平的提升，這種轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代化治理理念是推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會公平正義的關(guān)鍵性要素，體現(xiàn)出公共財政應(yīng)有的一種民主的、公正的價值內(nèi)涵，而且新時代財政政策調(diào)控的終極價值是要求政府一切財政活動均以社會公共利益為核心，達(dá)致“用之于民”的一種狀態(tài)。

（二）從需求側(cè)到供給側(cè)

與國家治理體系和能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，要求我國財政政策調(diào)控重心從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)。自從我國確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來，在“三駕馬車”驅(qū)動下，要求財政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大消費(fèi)，增加出口，從而帶動社會總需求的增加，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量的快速增長。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾不斷深入，在一定程度上拉大了群體間貧富差距，引起了地方環(huán)境資源浪費(fèi)和污染的社會性問題，同時也導(dǎo)致了區(qū)域間民生性事業(yè)發(fā)展滯后?；趨^(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果的考察，在需求側(cè)驅(qū)動條件下財政政策促進(jìn)公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率相對比較低，出現(xiàn)了公共服務(wù)供過于求、供給項(xiàng)目重復(fù)和同質(zhì)化的現(xiàn)象。所以傳統(tǒng)需求側(cè)的財政政策調(diào)控模式難以保障基本公共服務(wù)的均等化，如何提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率成為新時期財政政策調(diào)控公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)。陳小亮和陳彥斌（2016）提出，要想增加有效供給，應(yīng)該將發(fā)力點(diǎn)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，推進(jìn)“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的觀點(diǎn)，提出消除教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的民間資本投資障礙，破解市場主體的準(zhǔn)入問題，充分發(fā)揮市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制的作用，為社會供給更多高品質(zhì)的民生產(chǎn)品和服務(wù)[22]。因此，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革驅(qū)動下將財政政策調(diào)控重點(diǎn)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，按照供給側(cè)改革的要求，需要進(jìn)一步加大財政政策支持力度，加快形成有效促進(jìn)和化解區(qū)域間基本公共服務(wù)供給不足、效率低的財政制度安排，做到精準(zhǔn)發(fā)力、組合發(fā)力。

（三）從行政化到市場化

長期以來，我國財政政策的調(diào)控進(jìn)程由政府主導(dǎo)，囿于地方政府間存在“財政競爭”現(xiàn)象，為了保證地方政府處于財政競爭中的有利位置，往往存在行政權(quán)力介入財政機(jī)制運(yùn)行中，所以公共權(quán)力干預(yù)財政資源配置在一定程度上造成了財政政策調(diào)控帶有一定行政干預(yù)的色彩。方勝（2015）認(rèn)為，新一輪財政體制改革需要處理好引導(dǎo)和主導(dǎo)的關(guān)系，即在鞏固深化分稅制改革成果的基礎(chǔ)上，將財政治理體制由計劃經(jīng)濟(jì)條件下的行政性分權(quán)為主導(dǎo)，進(jìn)一步完善調(diào)整為市場經(jīng)濟(jì)條件下的以經(jīng)濟(jì)性分權(quán)為主導(dǎo)，也就是要在積極發(fā)揮政府“引導(dǎo)作用”的同時，充分發(fā)揮市場的“主導(dǎo)作用”[23]。尤其是我國公共服務(wù)總量需求不斷擴(kuò)增的條件下，政府直接的行政化財政政策調(diào)控往往取得“立竿見影”的短期規(guī)模效益。實(shí)踐表明，由于市場在資源配置中起決定性作用，行政化財政政策調(diào)控容易造成市場配置資源的滯后，帶來了一系列的社會性問題，如資源浪費(fèi)、非均等化以及社會矛盾加深等問題。所以根據(jù)以往財政體制改革的成功經(jīng)驗(yàn)以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)命題，建立科學(xué)的財政政策調(diào)控機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一方面，需要解決我國分稅制改革的歷史遺留問題，不斷創(chuàng)新和優(yōu)化財政體制，建立健全適應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)代財政制度。另一方面，財政政策需要著眼于社會現(xiàn)實(shí)，重心置于促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的操作平臺，運(yùn)用一種間接性引導(dǎo)的方式發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，重塑從一種帶有行政化色彩的財政政策調(diào)控方式向充分發(fā)揮市場主導(dǎo)性作用的財政政策調(diào)控機(jī)制。endprint

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