浦佳+劉建濤

摘 要：環(huán)境事件具有較大的社會風險，具體表現在三個方面，即污染環(huán)境，危害人民健康，引發(fā)環(huán)境群體性沖突。形成環(huán)境事件風險的因素是多方面的，其中政府的環(huán)境責任缺失是主導性因素，主要包括政府環(huán)境目標服從于經濟目標，監(jiān)督者角色服從于裁判者角色，環(huán)境管理體制的全局性服從于地方性。

關鍵詞：環(huán)境事件；環(huán)境風險；政府成因

中圖分類號：X2 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）12 — 0079 — 03

環(huán)境事件是由人為原因造成的對環(huán)境生態(tài)的污染與破壞，進而影響到人的正常生活和生產的事件，具有較大的社會風險，必須予以嚴肅防范與化解，否則會對社會與公眾的利益造成損害。而環(huán)境事件風險的成因中政府的環(huán)境責任缺失是重要的誘因。

一、環(huán)境事件的社會風險

（一）污染環(huán)境生態(tài)

長期以來我國經濟發(fā)展模式的高資源消耗、高污染、高排放的特征沒有從根本上改變，從而造成了一系列環(huán)境事件。目前我國已經進入了環(huán)境事件的高發(fā)期，環(huán)境高風險期。環(huán)境事件釋放的破壞性力量首先影響的就是環(huán)境生態(tài)，不僅造成了環(huán)境污染，更造成了局部地區(qū)的生態(tài)失衡，乃至退化。因此，環(huán)境事件對局部地區(qū)甚至區(qū)域性的水、土壤、空氣等造成了嚴重的污染，有的環(huán)境事件還引發(fā)了國內跨界污染。譬如，2006年發(fā)生在四川的電廠重大環(huán)境污染事件，導致進入長江的16.94噸柴油經由瀘州進入重慶界內，從而形成了較為嚴重的環(huán)境跨界污染。甚至有的環(huán)境事件還引起了環(huán)境國際糾紛，比如，以水資源開發(fā)和水污染為主要內容的跨界水環(huán)境問題。2005的松花江水污染事件不僅造成了松花江上形成了一條80公里的污染帶，而且還對俄羅斯境內的阿穆爾河（我國稱黑龍江）造成了一定程度的污染。為此，我國向俄方道歉，并提供援助以幫助其治理環(huán)境污染。此外我國化工產業(yè)部分區(qū)域性布局不合理，特別是江河水域的產業(yè)布局相似度高，重復建設以及過度競爭嚴重，從而增加了環(huán)境污染負荷和治理難度，這是環(huán)境事件的潛在風險源。《十三五環(huán)境保護規(guī)劃》指出：“環(huán)境風險企業(yè)數量龐大、近水靠城，危險化學品安全事故導致的環(huán)境污染事件頻發(fā)?！薄?〕總之，隨著經濟的快速發(fā)展，區(qū)域性、布局性和結構性的環(huán)境事件成高發(fā)態(tài)勢，環(huán)境損害后果嚴重，致使我國環(huán)境局勢不容樂觀。

（二）危害人民健康

環(huán)境事件不僅造成環(huán)境生態(tài)污染，而且還危害人民的身心健康。馬克思多次強調人靠自然界生活，自然界是人的無機身體。因此，人類對環(huán)境的破壞就是對自身的破壞，就是對人類生存根基的根本破壞，最終會使人類陷入自己設置的不可逆轉的環(huán)境危機中。習近平總書記對這一點有著清醒的認識，他深刻地指出：“人因自然而生，人與自然是一種共生關系，對自然的傷害最終會傷及人類自身。”〔2〕環(huán)境事件不僅對環(huán)境生態(tài)造成危害，而且還會通過環(huán)境污染的中介危害人民的身心健康，甚至有的地方出現了“公害病”的征兆。近年來陜西鳳翔、湖南武岡、福建上杭等多地爆發(fā)的兒童血鉛超標的環(huán)境事件對兒童的學習、免疫力、體格生長等造成了損害，有的甚至引起了惡性群體事件。這些環(huán)境事件都是由于土壤污染而產生的。2014年環(huán)保部和國土資源部首次公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤污染形式不容樂觀，土壤污染總超標率高達16.1%，而提供農產品耕地的土壤點位超標率也竟然高達19.4%。因此，通過土壤污染而爆發(fā)的“鎘大米”、“血鉛超標”、“砷中毒”等環(huán)境事件時有發(fā)生。不僅土壤污染，而且由環(huán)境事件造成的水污染、大氣污染等也都威脅著人民的健康。我國人民反映強烈的環(huán)境問題主要集中在水、空氣和土壤領域，不少地區(qū)的環(huán)境容量已經逼近臨界點，基于此，習近平總書記指出一定要“集中力量優(yōu)先解決好細顆粒物（PM25）、飲用水、土壤、重金屬、化學品等損害群眾健康的突出環(huán)境問題”?！?〕因此，追求綠色健康的生活已經成為解決溫飽問題之后廣大人民追求幸福生活的迫切需求與重要內容，而這正是黨和政府努力奮斗的目標。

（三）引發(fā)環(huán)境群體性沖突

近年來隨著人們環(huán)境意識、健康意識的不斷提升，人們對環(huán)境問題越來越關注，尤其是對涉及自己切身利益的環(huán)境問題。這表明環(huán)境質量在幸福生活中的地位日益凸顯。而環(huán)境事件造成的環(huán)境污染與破壞對當地居民，甚至區(qū)域性居民的生活與生產有著巨大的影響，如果政府處理不當或置之不理或政府與市民的溝通渠道不暢，極有可能引起環(huán)境群體性沖突，甚至造成一定的社會恐慌，謠言四起，危機和諧社會建設，阻礙生態(tài)文明建設。因此，習近平總書記指出：“隨著經濟社會發(fā)展和人民生活水平不斷提高，環(huán)境問題往往最容易引起群眾不滿，弄得不好也往往最容易引發(fā)群體性事件?！薄?〕1996年以來，我國的環(huán)境群體性沖突事件一直以年均29%的速度增長，而在2012年重大的環(huán)境事件的增長就高達120%。因此，進入21世紀，我國的環(huán)境群體性事件的增長趨勢明顯。我國近年來發(fā)生的環(huán)境群體性沖突的誘因主要有四種，即由于Not-In-My-Back-Yard（鄰避）效應而反對大型污染企業(yè)、大型污染項目、垃圾焚燒廠落戶本地，抗爭環(huán)境污染，維護環(huán)境權益。這些環(huán)境群體沖突性事件是民眾維護自己預期的或現實的環(huán)境權益的抗爭方式。

二、環(huán)境事件風險的政府成因

（一）環(huán)境目標服從于經濟目標

長期以來我國政府的宏觀經濟目標鎖定為國內生產總值即GDP的增長，這是我國工業(yè)化和現代化的需要。但是在追求GDP中形成了以GDP為綱的發(fā)展理念，官員的升遷、政績的考核與GDP的增長直接相關。在這種發(fā)展的指揮棒下，個別地方政府盲目崇拜GDP，為了GDP的增長盲目引進外資，甚至不顧外資企業(yè)對環(huán)境生態(tài)的破壞，個別地方即使出現污染環(huán)保部門也睜一只眼閉一只眼。因此，政府的宏觀經濟目標與它本身的環(huán)境目標是存在沖突的，為了獲得經濟的發(fā)展我們付出了巨大的資源環(huán)境代價，甚至個別地方政府不管環(huán)境影響或繞過環(huán)境影響評價而大搞政績工程、形象工程、數字工程。但是GDP并不能代表經濟發(fā)展的真實水平，因為它無法包含環(huán)境污染、生態(tài)破壞所導致的經濟損失和健康損失，也不能全面反面人民的幸福生活和經濟的可持續(xù)性。正式基于此認識，習近平指出多次指出不要把經濟發(fā)展與環(huán)境保護對立起來，而是要以環(huán)境保護優(yōu)化經濟發(fā)展，以經濟發(fā)展促進環(huán)境保護，走經濟發(fā)展與環(huán)境保護深度融合的綠色發(fā)展道路，把金山銀山和綠水青山的統一視為現代化建設的基本遵循。習近平深刻地指出，“富裕了，發(fā)達了，最后追求什么？文明指數還離不開生態(tài)，離不開天更藍，水更綠，綠水青山?！薄?〕endprint

（二）監(jiān)督者角色服從于裁判者角色

我國政府的環(huán)保部門兼具雙重環(huán)境角色，既是環(huán)境的監(jiān)督者，也是環(huán)境的裁判員，但在實際的環(huán)境保護中這兩種環(huán)境角色往往會發(fā)生沖突，甚至監(jiān)督者角色服從于裁判者角色，進而導致諸多具有環(huán)境風險的事件。環(huán)保部門要按照中央及地方的環(huán)保法律，通過環(huán)境評價手段實現環(huán)境審批、限批以從源頭監(jiān)督環(huán)境污染的產生，因而環(huán)境部門是環(huán)境管理的監(jiān)督者。但同時環(huán)境生態(tài)問題也常常會引起污染方與受污染方的環(huán)境糾紛，面對這種情況，政府在法定程序下公平、公正、公開化解這種環(huán)境糾紛以及由此引發(fā)的環(huán)境沖突事件也是基本的環(huán)境責任和義務，因而它又是環(huán)境問題的裁判者。隨著改革開放以來財稅改革以及社會利益的分化和整合，政府的各職能部門也在市場化的環(huán)境中逐漸演化為獨立的利益主體，存在著自身的利益。這種自身利益的存在使得其在環(huán)境問題的處理過中，對自身的角色定位與目標選擇上也會發(fā)生一定程度的偏離，從而造成環(huán)境部門兩種角色的沖突，從而在處理環(huán)境糾紛中偏向資本強勢的一方，而對弱勢的一方缺失公正。甚至這種偏離還會導致環(huán)境部門用環(huán)境公共利益與污染部門、企業(yè)進行交換，充當污染方的保護傘，以獲取本部門的小利益，從而使環(huán)境部門的利益與管理目標發(fā)生沖突。而受環(huán)境污染損害的主體在面對環(huán)境公正缺失的情況下或者在環(huán)境信息不對稱、不知情的情況下，如果沒有順暢的公眾與政府的溝通機制，極有可能引發(fā)環(huán)境沖突事件，進而造成一定的環(huán)境損失與經濟損失，甚至造成一定程度的社會秩序的混亂，四川省什邡、云南省麗江的環(huán)境群體性事件就是例證。

（三）環(huán)境管理體制的全局性服從于地方性

山林水湖等環(huán)境資源是有內在聯系的不可分割的有機整體，需要統一修復和管理，以使整個社會的目標趨向一致。但是在我國現實的環(huán)境管理體制中地方性較為突出，從而造成了諸多弊端，如環(huán)境管理不集中、目標分散、政出多門等。同一環(huán)境資源雖然不分屬于不同的政府部門，分工明確，但是各部門都有自己的利益、目標，因此，實際執(zhí)行起來難以避免權力上的沖突。比如一方面地方環(huán)保部門要實現環(huán)境、資源的保護任務指標，保護本地區(qū)的水、空氣、土壤免遭污染，防止環(huán)境公害，而另一方面發(fā)展部門卻在大力貫徹于此相悖的經濟增長指標，甚至為了粗放的經濟增長而犧牲環(huán)保指標，降低污染的措施與擴建污染項目同時進行，從而導致經濟與環(huán)境污染同比增長，這很容易引起人民的不滿情緒，也極易造成環(huán)境風險事件。習近平對此有這清醒的認識，他反復強調如果這樣發(fā)展即使實現了既定的經濟增長目標，“屆時資源環(huán)境恐怕完全承載不了，經濟上去了，老百姓的幸福感大打折扣，甚至強烈不滿情緒上來了，那是什么形式？”〔6〕

此外，這種環(huán)境管理體制的地方性與全局性的沖突還體現在同一資源管理部門太多、分工過于細化，而最上層又缺乏一個綜合協調的機構或法律管理制度。對于這一點習近平反復指出：“山水林田湖是一個生命共同體，……如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統性破壞?！薄?〕否則就會由于政府各部門缺乏同一管理目標而使得環(huán)境問題的難以有效及時地解決。同時環(huán)境管理權力分解的結果還會導致環(huán)保部門與其它職能部門的不協調乃至摩擦，甚至會導致環(huán)保部門和其它政府部門進行利益交換，而這種利益交換的負外部性又是以犧牲環(huán)境利益或者受害方利益為代價的。這樣一來環(huán)境責任就會分散，環(huán)境執(zhí)法就會弱化，某種情況下還會造成一定程度的執(zhí)法混亂，最終削弱政府保護環(huán)境行動的一致性。因此，改革分散的環(huán)境管理體制，由政府的一個部門負責本轄區(qū)內所有國土空間資源的用途管制，對各種環(huán)境資源進行統一保護和修復是非常必要的。

三、結束語

環(huán)境事件危害了人民健康和公共安全，不容忽視，必須予以化解。盡管造成環(huán)境事件風險的因素很多，但其中最重要的因素就是政府環(huán)境責任的缺失、環(huán)境角色的沖突，政府如不改革環(huán)境治理模式，必將降低政府的環(huán)境公信力，引發(fā)諸多環(huán)境風險，進而影響人民的生活質量和生命健康。因此，政府必須切實轉變經濟發(fā)展方式，合理布局產業(yè)結構，加強環(huán)境執(zhí)法力度，構建政府-社會-公眾協商溝通平臺，以改善環(huán)境質量為核心實行環(huán)境體制以及政績考核改革，只有綜合發(fā)力，才能有效化解環(huán)境事件帶來的社會風險，構建社會主義善治政府。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕國務院.關于環(huán)境保護規(guī)劃的通知〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120057921.htm，18：04.

〔2〕〔3〕〔4〕習近平.在中央政治局第六次集體學習時的講話〔EB/OL〕.http：//www.szft.gov.cn/bmxx/qjzgwj/ztlm/qzlxjy/xxzl/201404/t20140411_387321.html， 08：50.

〔5〕習近平.經濟這邊風景獨好 文明指數離不開生態(tài)〔EB/OL〕.http：//www.chinanews.com/gn/2012/03-07/3726663.shtml，22：26.

〔6〕習近平談生態(tài)文明〔EB/OL〕.http：//www.minsheng wang.com/reyihuati/467134.html， 05：55.

〔7〕習近平.《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》的說明〔N〕.人民日報，2015-11-04（01）.

〔責任編輯：張 港〕endprint