(武漢工程大學 法商學院，湖北 武漢 430205)

“供給側結構性改革”是一個新提法，關鍵在于“供給”?！肮┙o”原本屬經(jīng)濟學上的概念，從古典的色諾芬到亞當·斯密的研究主題都是如何增加財富，其背后蘊藏著“供給”。現(xiàn)代意義的“供給”屬于“供給自動創(chuàng)造它的需求”，核心觀點是通過減稅福利帶來經(jīng)濟活力。[1]就我國而言，“供給側結構性改革”主要在于國家職能發(fā)揮，需要優(yōu)化和提高國家供給。解決農村養(yǎng)老問題符合供給側改革的思路，即通過國家供給惠及農村以及農業(yè)生產者，避免農村在國家分配中處于不利的局面?，F(xiàn)有的農村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老、職業(yè)養(yǎng)老具有很大差別，尤其不平衡不充分的問題非常明顯，彌補農村養(yǎng)老短板是新時代的重要任務。本文思路在于通過國家供給(分配)來彌補農村養(yǎng)老短板，以此促進養(yǎng)老事業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

一、農村養(yǎng)老供給側的結構生態(tài)與矛盾分析

(一)農村養(yǎng)老供給側的結構生態(tài)

農村養(yǎng)老供給側的結構生態(tài)是指農村養(yǎng)老資源的分配結構、構成以及相互關系。結構生態(tài)在特定時期以及特定范圍都有所不同。以國家或社會層面來看，農村養(yǎng)老供給側所依賴的資源主要包括經(jīng)濟資源(財政、土地)與制度資源(社會保障制度)，但我國農村養(yǎng)老在供給側結構上出現(xiàn)失衡，并沒有表現(xiàn)出足夠的現(xiàn)代化與社會化特征。目前我國農村養(yǎng)老的供給主體仍然是家庭，政府和社會只是輔助地位。不過在農村養(yǎng)老供給主體方面，隨著我國農村社會養(yǎng)老保險、農村合作醫(yī)療，甚至精準扶貧政策的陸續(xù)出臺，國家(政府)和社會的供給比例在不斷提高。一般認為，通過公共資源提供養(yǎng)老服務是現(xiàn)代社會的基本標志之一。但我國目前養(yǎng)老供給的結構生態(tài)中，仍呈現(xiàn)以家庭供給為主的模式，嚴重依賴土地，導致我國農村的養(yǎng)老承前性有余，啟后性不足。在不同歷史時期，農村養(yǎng)老主體扮演角色有所不同，尤其自改革開放以來國家扮演著越來越重要的角色。但由于我國財政不足、農村人口多等因素，整個農村養(yǎng)老事業(yè)并沒有得到質的改變，遠達不到現(xiàn)代社會的福利標準。在小農經(jīng)濟時代，由于農村治理長期推行“皇權不下鄉(xiāng)”，讓農村社會一直都處于被忽視的局面，農村養(yǎng)老自然依賴家庭和自己自足的土地，[2]所謂年老告老還鄉(xiāng)領取俸祿(現(xiàn)代稱“退休”，古代稱“致仕”)則是官員階層獨有的現(xiàn)象。新中國成立后，退休制度從國家統(tǒng)籌到國家—單位統(tǒng)籌再到社會統(tǒng)籌，大體上經(jīng)歷了從點到面的過程。1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布標志著新中國勞動保險制度的確立，條例中首次提出“60歲退休”，但絕大部分針對國營、公私合營、私營企業(yè)職工。1956年后國家按所有制區(qū)分退休制度，僅限企業(yè)勞動者所享有，1978年開始將干部和工人的退休做了區(qū)分，到1984年后又逐步將部分退休過渡到社會統(tǒng)籌，但都不涉及農村公民，農村養(yǎng)老基本保留了原有的家庭養(yǎng)老模式。

變化在于，改革開放后農村勞動力大幅度向城鎮(zhèn)轉移，農村以家庭為中心的局面開始轉變，家庭結構不斷小型化、核心化。伴隨著政府取消農業(yè)稅與加強農村福利建設，農村養(yǎng)老中最重要的供給主體——家庭的供給地位不斷下降，但問題在于在城鄉(xiāng)一體化的建設階段，農村養(yǎng)老供給結構生態(tài)依然以家庭為主體，國家和社會投入的資源并不足以支撐養(yǎng)老資源供給。主要原因在于：我國農村文化雖然得到很大發(fā)展，但“家本位”思想依然根深蒂固，家庭仍然是農村老人養(yǎng)老的主要支撐；隨著傳統(tǒng)農村那種鄰里或非正式親緣的互助價值不斷下降，家庭的聚合價值尤為重要，不僅可以提供資源供給，而且?guī)砭裎拷?；[3]現(xiàn)階段農村發(fā)展仍是我國的薄弱環(huán)節(jié)，國家和社會提供的養(yǎng)老資源或公共服務不足以支撐農村老人的養(yǎng)老保障，同時社區(qū)養(yǎng)老模式尚未建立，難以形成真正意義的公共供給模式。

總體上看，家庭、宗族、社區(qū)、政府等均為農村養(yǎng)老提供了資源供給，而家庭是主要的供給者，政府一直都充當著有限養(yǎng)老供給的角色。政府作為社會福利的主要供給者，不能只滿足農村地區(qū)最低限度要求，而是要成為主要供給者，為農村養(yǎng)老提高充分的制度支持與資源支撐。

(二)農村養(yǎng)老供給側的矛盾分析

黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。如今改革開放已推行近四十年，局部的、重點的及主要方面的已發(fā)展起來，但不平衡的發(fā)展成為了主要矛盾，典型如城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。同時，發(fā)展方面一直存在短板，即發(fā)展不充分，典型如農村資源供給問題。主要矛盾的轉變?yōu)槲覈┙o側改革提供了全新的方向，國家需要在資源供給分配中著力解決不平衡不充分的問題。

將農村養(yǎng)老事業(yè)與供給側結構性改革關聯(lián)起來，原因主要在于現(xiàn)代農村養(yǎng)老事業(yè)需要依賴社會保障制度，而不是延續(xù)農業(yè)社會的家庭養(yǎng)老供給模式。黨的十九大提出建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，農村養(yǎng)老與城市養(yǎng)老并軌是必要趨勢?？傮w來看，農村養(yǎng)老在供給側凸顯了以下矛盾：

首先，家庭養(yǎng)老供給不斷弱化，而社會保障模式的供給無法補齊。城鄉(xiāng)一體化建設帶來的家庭結構變化使得家庭式養(yǎng)老供給比例下降。一是家庭結構不再是復合型家庭，而是不斷核心化；二是農村家庭中勞動力外出務工等降低了家庭養(yǎng)老資源供給的數(shù)量與質量，原有家庭養(yǎng)老供給模式作用力大大下降。同時，農村發(fā)展相對緩慢，而市場經(jīng)濟的發(fā)展則導致了農村養(yǎng)老成本的提高，如生活開支、醫(yī)療費用等幾乎成了農民不可承受承受之重。供給側改革強調國家在供給側優(yōu)化資源配置，向社會提供資源，而農村養(yǎng)老事業(yè)供給不足的現(xiàn)狀正符合供給側結構性改革的思路。長期以來，我國農村在公共產品供給方面存在很大問題，城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)出大的差序格局，農業(yè)勞動者與城市居民在接受公共服務方面存在較大差別，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵在于為農業(yè)勞動者提供更多的公共產品。[4]因此，增加農村養(yǎng)老資源及其制度供給正是補短板的具體體現(xiàn)。

其次，農村養(yǎng)老需求多元化與公共供給滯后存在矛盾。從目前我國推行的農村合作醫(yī)療、新農保、五保戶、低保戶、精準扶貧等制度(政策)來看，國家針對農村養(yǎng)老資源的投入仍處于有限供給狀態(tài)。五保戶、低保戶、精準扶貧是針對農村特定對象而言。新農合、新農保雖然具有普遍性，但存在供給不足的問題。因此，現(xiàn)有的國家供給模式難以滿足農村養(yǎng)老的需求。主要有四方面原因：一是國家在農村養(yǎng)老中投入不夠，補貼覆蓋面小、保障水平低；二是針對農村文化的制度供給不足，尤其對農村老人精神慰藉缺乏完備的制度保障[5]；三是農村養(yǎng)老服務供給的數(shù)量小于需求。有學者專門做過研究，認為目前農村養(yǎng)老服務體系處于一種殘缺型福利狀態(tài)，養(yǎng)老機構無法滿足老年人多元化的需求[6]； 四是我國農村養(yǎng)老資源供給的低效率配置。國家所提供的養(yǎng)老資源在具體實施中并沒有完全匹配區(qū)域差異及其養(yǎng)老實際需求，造成政府提供的養(yǎng)老供給存在很大錯位。

第三，農村區(qū)域出現(xiàn)不平衡的矛盾?，F(xiàn)行“新農?！倍嗬U多得的方式在市場經(jīng)濟中本無可厚非，但個人賬戶積累制易于出現(xiàn)“保富不保貧”以及擴大覆蓋面難的問題。[7]同時，國家補貼具有不公平性，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)普遍好于欠發(fā)達地區(qū)，例如北京的養(yǎng)老金每人每月最高可達280元，而最低的地方每月基礎養(yǎng)老金是55元。另外，在現(xiàn)有的財政體系下，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)資金普遍存在緊缺狀況。因此，國家向農村提供的養(yǎng)老資源應充分考慮區(qū)域不平衡問題，做到養(yǎng)老資源供給的實質公平。

二、供給側改革為農村養(yǎng)老發(fā)展帶來機遇

供給側改革的核心是調整結構，從而提高供給質量和效率。供給側改革雖然屬于經(jīng)濟改革范疇，但給農村養(yǎng)老模式的升級帶來了機遇，主要表現(xiàn)在資源供給與制度創(chuàng)新。

(一)供給改革調整背景下養(yǎng)老資源的公平分配

供給側結構性改革的核心目的是實現(xiàn)經(jīng)濟要素的最優(yōu)配置，強調國家供給的科學性和效率性，這與過去的改革思路截然不同，[8]現(xiàn)在的問題在于忽略了“結構性改革”。[9]供給側結構性改革背景下，待調整的利益在范圍上更廣、程度上更深，意味著資源需要重新分配以優(yōu)化分配結構，實現(xiàn)公平正義。宏觀來看，社會保障制度本質上屬于國家給付分配。隨著現(xiàn)代社會發(fā)展，社會福利成為政府的重要目標，例如德國公法學者厄斯特·福斯多夫就提出“生存照顧之理論”[10]。政府照顧公民生存及生活所需是現(xiàn)代行政權的核心義務，其主要通過“給付行政”方式來履行供給職能。

由于歷史原因，我國“社會身份”制度影響至深。一方面，在計劃經(jīng)濟年代形成的特定分配制度造成退休制度在主體設計上的不平等；另一方面，農業(yè)勞動者帶有嚴重的社會身份標簽。幾千年農業(yè)社會形成的等級觀念，嚴重影響了社會對農業(yè)勞動者的認識。在農業(yè)社會，農業(yè)勞動者處于最底層，其標簽是社會底層。由于等級森嚴的制度，數(shù)千年封建文化中形成的官本位思想，農業(yè)勞動者階層成為所有人普遍想逃離的階層。我國作為典型的壓縮型現(xiàn)代化國家，農業(yè)社會的若干觀念不可能在短時間內完全消失。我國農村養(yǎng)老實際上處于國家養(yǎng)老資源供給的末端，早些年甚至處于被忽略的局面。例如，現(xiàn)有的《社會保險法》主要是以職工為核心建立的一套養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)保險制度體系。這樣一來，農業(yè)勞動者同樣作為勞動者，卻由于沒有用人單位而被排除在了常規(guī)的國家社會保險之外。而新農合、新農保等針對農業(yè)勞動者的主要由政府組織實施的社會保障制度，在制度力度、資源分配上遠不如國家在社會保險制度上的安排。按平等的實質內涵，處于國家層面的社會保障制度并不能進行有選擇性地制定。農業(yè)勞動者作為社會主義建設中的勞動者，也應與城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)組織及國家機關工作人員一樣享有養(yǎng)老保障的權利?，F(xiàn)實情況是，由于缺乏國家養(yǎng)老保障，農業(yè)勞動者幾乎被禁錮在土地和家庭上。

因此，在供給側結構性改革與社會主要矛盾轉變的背景下，國家養(yǎng)老資源不充分不平衡的分配狀況應著重改善，尤其關注農業(yè)勞動者的養(yǎng)老資源。這需要國家層面有計劃的、有傾向性地進行資源分配。只有在資源供給上充分、公平分配，才能保證農村養(yǎng)老事業(yè)得到質的改變。供給側結構性改革主要針對宏觀經(jīng)濟而言，但某種程度也只是手段——一種旨在促進資源優(yōu)化配置的手段。

(二)增強農村養(yǎng)老“獲得感”的制度創(chuàng)新

新時代，堅持以“人民為中心”實際上就是讓制度設計更注重公平、正義，以讓制度福利輻射到每位公民，進而增強每一位公民的獲得感。旨在覆蓋城鄉(xiāng)、全民的新時代發(fā)展思路蘊含著豐富的公平理念。所謂公平的理念，實際上就是每一位公民的獲得感得到公平的供給。就要讓處于社會邊緣的公民群體得到更大的制度方面的照顧。改善民眾生活的制度保障，作為一種系統(tǒng)的社會規(guī)范，主要在于調整和規(guī)范人們行為的準則。“社會保障是國家通過立法，實行國民收入再分配，為社會成員生、老、病、死、傷、殘、失業(yè)等提供基本經(jīng)濟保障的制度?！盵11]現(xiàn)代社會中的社會保障制度無法被別的制度替代，實際上對跨越貧困、保障公民權利以及增加公眾獲得感都起到不可或缺的作用，也是社會保障的根本價值追求。對于處于弱勢地位的群體，例如農業(yè)勞動者，可以因制度傾斜在物質基礎等方面獲得改善。就現(xiàn)有情況而言，農業(yè)勞動者作為現(xiàn)代分工的職業(yè)群體，他們的收入分配并不能完全依靠自身努力，還需要依靠國家、社會、集體的保障。鑒于目前我國社會保障體系的差異，戶籍、身份差異都是短板，無疑會影響到全面小康社會目標的實現(xiàn)?！耙话銇碚f，物質生活富足的、政治生活民主的、社會生活豐富的、精神生活愉悅的等都是美好生活所包含的和人人向往的理想生活狀態(tài)。[11]據(jù)此，現(xiàn)有的制度設計應充分考慮人口老年化、農業(yè)人口邊緣化的社會現(xiàn)象，要重構一種社會保障制度來統(tǒng)籌獲得與社會建設之間的利益平衡，從而進一步貫徹到社會保障制度建設中，實現(xiàn)有針對性的保障設計。核心的理念在于：讓處于弱勢的公民群體對生活充滿美好的愿景，而“解決民生問題、國民幸福問題不僅在于是否有相應的制度安排，更加在于相應的制度設計與制度選擇是否合理、是否具有正確的價值理念和文化理念的支撐?！盵11]

農村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展需要有一定的社會基礎——一個讓群眾具有“獲得感”或“滿足感”的社會。福利是具有普遍性的社會事業(yè)，應該惠及不同職業(yè)、不同區(qū)域的社會群體。著名經(jīng)濟學家雅諾什·科爾奈認為“福利要幫助受苦的人、困境中的人和處于劣勢地位的人”。[12]福利社會運行的一般規(guī)律是惠及全體公民。農業(yè)勞動者享有平等的退休權構成完整的退休福利權制度，缺乏農業(yè)勞動者退休權意味著社會在勞動領域存在差別待遇，必然導致農業(yè)勞動者在“獲得感”普遍提升的社會實際獲得的不足。

在改革開放前三十年，人民群眾的“獲得感”主要以宏觀的方式體現(xiàn)，實際上是屬于獲得不足的年代，當時人民所向往的美好生活與基本生活具有重疊性。通過改革開放四十年來的社會經(jīng)濟結構巨變，社會群體源于國家和社會的“獲得感”是全方位、多層次的。在“獲得感”全面深化提升的社會條件下，農業(yè)勞動者群體的“獲得感”遠沒有跟上同步提升的節(jié)奏。有研究表明，農業(yè)勞動者直接獲取的經(jīng)濟價值不超過6%。[13]不難理解，在不平衡不充分的矛盾下，“總體”與“個體”、“全面”與“局部”成為重要的矛盾范疇，雖然總體上建成了小康社會，但微觀領域“獲得感”在主體層面還存在著巨大差異。主要在于，社會“獲得感”在普遍提升的過程中，分配大體還是以城市為主、農村為輔的過程，“對于那些生活在偏遠地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族區(qū)域以及喪失勞動能力的人民則構成了擁有‘獲得感’的非子集群體。”[14]據(jù)此，新時代供給側改革需要著力解決“獲得感”分配過程中不平衡不充分的短板。在“獲得感”總體提高的背景下，需要面對從總體到個體、從全面到局部的過程?？偟膩砜?，讓社會“獲得感”普遍提升是新時代的目標之一，完善農村養(yǎng)老事業(yè)有助于提升被遺漏的個體或局部群體的“獲得感”。

三、農村養(yǎng)老供給結構調整：一種全新的國家職能模式

一般而言，現(xiàn)代化中并沒有所謂的城市與農村劃分，更沒有類似于“農民”的身份標簽，在養(yǎng)老方面更擺脫了“個體化”的家庭養(yǎng)老和“自然化”的土地養(yǎng)老。無疑，養(yǎng)老公共化成為現(xiàn)代社會的重要特征。目前我國農村養(yǎng)老供給主體包括家庭、社區(qū)、宗族、政府等，其中主要以家庭為核心，國家只是家庭養(yǎng)老的“托底”。在新時代條件下，社會主要矛盾轉變、供給側結構性改革、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等實際上都指向于農村發(fā)展現(xiàn)代化，需要補齊養(yǎng)老上的供給短板。

(一)結構調整關鍵在于供給主體調整

農村養(yǎng)老的供給主體一般包括家庭、社區(qū)、宗族、國家。受計劃經(jīng)濟時期城鄉(xiāng)二元體制與“大政府，小社會”的雙重影響，農村在國家資源和利益分配中處于不利地位，導致我國農村養(yǎng)老資源匱乏，調整供給主體、集中力量保障農村養(yǎng)老成為迫切需求?，F(xiàn)行調整的關鍵在于把以家庭為核心的供給主體轉變成為以國家為核心的供給主體。通俗來講，在農村養(yǎng)老保障中應保持“大政府”的職能，國家需要統(tǒng)籌農村養(yǎng)老保障事業(yè)，就需要在資源和制度方面加強供給，著力擺脫依附土地和家庭的養(yǎng)老模式。據(jù)此，國家應充分發(fā)揮職能進行系統(tǒng)性的農村養(yǎng)老保障制度建設。

首先，要求國家立法機關制定或修改相應的社會保障法律，將農業(yè)勞動者納入到現(xiàn)行的社會保險體系中來，真正建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系?，F(xiàn)行的社會保險法主要以職工為核心建立起來，實際上并不重視幾億農業(yè)勞動者的醫(yī)療、養(yǎng)老問題，這是我國農村資源和資金分配地位的具體表現(xiàn)。所以，在立法上重構社會保險法成為最關鍵課題。

其次，政府要加強農村養(yǎng)老事業(yè)的職能建設，在農業(yè)養(yǎng)老保險具體制度建設、農村產品及公共服務、財政稅費等方面充分發(fā)揮公共職能。

最后，國家司法機關要在司法中充分保障農業(yè)勞動者享有的養(yǎng)老保障權，對侵害農業(yè)勞動者養(yǎng)老權益的行為采取客觀公正的裁判，通過司法保障農業(yè)勞動者享有的公平。

(二)通過國家職能發(fā)揮改變農村養(yǎng)老供給格局

作為以國家職能為主導的社會主義國家，農村養(yǎng)老社會化主要依靠國家引領，在供給結構調整方面也主要依賴國家。我國農村養(yǎng)老要徹底改變依附土地與家庭供給的局面，必須依賴國家發(fā)揮職能。理論上講，作為社會主義國家，國家職能在引領社會方面較西方福利社會建設具有更強的效果。在實踐中，我國政府保持了較強的引領責任。改革開放前，國家引領的重心在于國家建設，國家政治經(jīng)濟一體模式引領著基本保障建設，改革開放后最大變化在于改變單一的國家模式，從而引導了社會的多元發(fā)展。但中國“壓縮現(xiàn)代化”在世界上是絕無僅有。[15]據(jù)此，在新時代，全方位的國家職能模式不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟方面，而且表現(xiàn)在引導社會保障、社會治理、社會文化等方面?！吧鐣傮w性的進程首先應當寄托在政府身上，只有當政府自覺了促進社會全面發(fā)展的責任，并主動擔負起這一職能，才能引導社會走上總體性的道路?！盵16]農村養(yǎng)老事業(yè)是社會保障總體性進程中的一方面，讓國家成為農村養(yǎng)老供給的核心主體也是時代要求。隨著我國農村老齡結構日益顯現(xiàn)、振興鄉(xiāng)村計劃的日益迫切，農村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展成為社會最突出的問題之一。尤其在新時代不平衡不充分的問題成為社會主要矛盾后，國家職能應持續(xù)從宏觀到微觀、從城市到農村、從公共到個人發(fā)生重心轉移，國家需要積極地通過政策、資金、制度、權利保障等手段來引領農村養(yǎng)老事業(yè)。

(三)國家給付職能是農村養(yǎng)老事業(yè)的核心

由于自然原因，每位公民都會因為年老而喪失勞動能力甚至生活能力。關于養(yǎng)老的歷史源遠流長，在原始社會末期就已出現(xiàn)幫助式的供養(yǎng)模式，并且在我國歷史上更是一種禮制，大體的意思是對年老不能自給的人給予供給或扶養(yǎng)，提供給付是養(yǎng)老的核心，養(yǎng)老社會關系中最重要的是物質(金錢)關系。在現(xiàn)代養(yǎng)老制度中，養(yǎng)老事業(yè)的核心是針對國家的給付責任。隨著20世紀早期福利國家建設以及社會權成為一種憲法權利后，國家職能逐漸從消極向積極擴張。社會經(jīng)濟結構變化、市場失靈、社會關聯(lián)性日益增強等因素要求政府積極履行特定職能。政府成立及其職能發(fā)揮的目的在于保護個人權利，對公民權利的實質保護就意味著需要政府職能發(fā)揮，但也必須對政府行為的方向及方式進行限制。積極政府職能意味著政府不僅需要消極的不作為，更重要的是要積極履行職責。實際上，黑格爾早就關注到這個問題，并且反對極端的自由主義，認為國家是個人達到其特殊目的和福利的唯一手段。[17]在中國古代社會，由于理性主義和群體意識作為人格內核，人的自然本性必然受到種種外在道德的約束。[18]從上世紀50年代中期開始，普遍認為國家給付是一種公民權利，而不是政府恩賜。我國的國家職能發(fā)揮也脫離不了現(xiàn)代社會條件，尤其在我國現(xiàn)代化建設條件下，國家積極履行職能的責任與現(xiàn)代職能政府要求是一致的，要求政府在農業(yè)勞動者養(yǎng)老實現(xiàn)方面積極履行職能，確保國家積極地通過資源分配使農村公民養(yǎng)老具有保障。在農村養(yǎng)老事業(yè)中，公民享有的養(yǎng)老權與國家應積極履行的職能是一對相對關系，農業(yè)勞動者作為社會主義共同體國家中的一員，國家理應為農業(yè)勞動者年老之后提供切實可行的保障。其中，國家通過財政分配實現(xiàn)國家給付職能是重中之重，也是國家在農村養(yǎng)老事業(yè)中具備的最核心職能。當然，國家的給付職能并不完全是財政供給，還包括統(tǒng)籌、倡導、補貼、稅費優(yōu)惠、政策支持等多方面。

(四)通過國家制度建設完善農村養(yǎng)老事業(yè)

隨著現(xiàn)代化建設不斷深入，農村養(yǎng)老事業(yè)演變成國家必須面對和完成的職能。農村養(yǎng)老社會化并不是一蹴而就的事務，而是一個發(fā)展過程。上世紀80年代以來的經(jīng)驗表明，制約養(yǎng)老保障制度完善的重要因素在于國家責任缺失。養(yǎng)老事業(yè)的特殊性質，導致任何社會自治和市場運作都難以完成，必須借助公共機關的制度安排和財政再分配。新時代下，國家在進行養(yǎng)老制度建設方面需要更關注社會公平。鑒于目前城鄉(xiāng)二元結構依然比較明顯，國家有職責通過制度建設完善農村養(yǎng)老事業(yè)。

首先，國家應發(fā)揮發(fā)揮職能開展立法工作。一方面，國家應充分了解農業(yè)勞動者的訴求，廣泛開展調研、論證，吸納農業(yè)勞動者群體參與立法工作，以便掌握農業(yè)勞動者在養(yǎng)老保障方面的真實情況；另一方面，國家應結合農村養(yǎng)老的實際情況進行科學立法，制定出具有操作性、實踐性的養(yǎng)老制度。尤其政府在養(yǎng)老保障制度完善方面應充分發(fā)揮開拓者的角色，如政府應積極整合新農合制度、新農保制度及退休保障制度等。

其次，在農村養(yǎng)老保障制度的實施方面，國家應按社會化、法制化、科學化原則進行組織設置，積極建構、完善農村養(yǎng)老保障制度的管理體系。在目前農業(yè)勞動者養(yǎng)老制度設計中，我國各國家機構各自發(fā)揮職能進行體制建構，具有分散性。所以，需要政府按照規(guī)范制度來組建新的組織實體，讓其承擔包括農村養(yǎng)老保障在內的所有事務性職能。同時，還需要建設專門的管理機構，按人口、經(jīng)濟等因素來安排區(qū)域內養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)劃、項目。[19]

四、農村養(yǎng)老制度重構

(一)目前我國公民養(yǎng)老的三種模式

目前，我國公民的養(yǎng)老實際上是一種三軌制：一是公有性質的干部、工人采取退休制度，我們可稱之為“公有模式”。這種模式由國家提供全方位保障，不需要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，主要由國家財政全額負擔,主要依據(jù)是1978年《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》；二是非公有制經(jīng)濟勞動者(主要是職工，還包括無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員)采取社會保險制度，主要通過個人或集體投保、強制儲蓄以及國家財政補貼等辦法籌集資金，最后提供基本生活保障，主要包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育方面的保障，我們可稱之為“社會保險模式”，主要依據(jù)是2011年實施的《社會保險法》；三是針對農村勞動人員實行“新農保”的養(yǎng)老政策和“新農合”的醫(yī)療政策，主要依靠執(zhí)政黨與政府決策，我們可稱之為“政策模式”?！靶罗r合”主要以2002年10月《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》建立起來，“新農?！敝饕?009年《國務院下發(fā)新農?！粗笇б庖姟?國發(fā)[2009]32號)》建立以來。

就三種制度(或政策)而言，“公有模式”與“政策模式”主要依靠政府主導建設，而“社會保險模式”主要依靠法律制度。不管是行政制度還是法律制度，最終產出都是為公民提供社會保障，尤其是“政策模式”中的“新農?！薄靶罗r合”與社會保險很接近，都采取了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的模式，差異在于保障程度不同，“公有模式”有全額財政支持，不需要個人繳納，退休保障水平遠高于“社會保險模式”。就目前針對農村的“政策模式”而言，農業(yè)勞動者獲得的保障遠低于“社會保險模式”，現(xiàn)行三規(guī)制具有較大差異，實質上形成不公平，本質上仍屬于城鄉(xiāng)勞動性質的差異，因為城鎮(zhèn)居民大部分都有城市意義的社會保險，唯有農村公民同樣作為勞動者卻缺乏那種可依賴的社會保障。

(二)“政策模式”重構的可行性方案

在依附土地和家庭供給結構下，大多數(shù)農村公民到了法定退休年齡后依然會從事農業(yè)勞動或處于退而不休的狀態(tài)，因而有必要在農業(yè)勞動者群體中實行法定退休年齡制度。一方面利用國家財力保障年老農業(yè)勞動者在年老后不勞動也能維持正常生活，另一方面需要在新時代徹底改變依附土地和家庭的養(yǎng)老模式，采用政策手段強制農業(yè)勞動者在年老退休后脫離土地。據(jù)此，本文認為可采取以下兩種方案。

第一種方案是針對農業(yè)勞動者設計專門的養(yǎng)老供給制度，在“新農?！被A上設立農業(yè)勞動者退休轉業(yè)補貼制度。[注]這個觀點最先由全國政協(xié)委員張亞忠在2018年兩會期間提出，具體請參見.全國政協(xié)委員張亞忠：建議在河南率先實行農民退休轉業(yè)補貼試點》http://news.163.com/18/0304/17/DC2PO8OF00018AOQ.html，訪問時間：2018年4月8日。可充分利用“新農?！钡默F(xiàn)有制度，再形成以“政府補貼為主、集體補助為輔”的籌資模式。同時，農業(yè)勞動者領取退休專業(yè)補貼金的性質類似于退休金。轉業(yè)意味著需要退出農業(yè)勞動領域，可采取土地換保障的設計思路——不管農業(yè)勞動者從事何種勞動，只要在退休時屬于農村戶口并且擁有土地承包經(jīng)營權(包括繼承或其它流轉方式得來)，并且沒有參加社會保障中的基本養(yǎng)老保險，那么就具備領取退休轉業(yè)補貼資格。

值得注意的是，具有資格并不等于直接享有領取退休轉業(yè)補貼的權利，土地作為農業(yè)勞動者的核心要素，意味著具有資格的農業(yè)勞動者想要獲取退休保障的權利，就應將所依附的土地流轉出去?，F(xiàn)行法律制度主要有直接簽訂承包經(jīng)營合同與繼承得來這兩種類型的土地經(jīng)營權流轉，就是說農業(yè)勞動者退休時本人名下必須不存在土地承包經(jīng)營權。按現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權及其流轉的法律秩序，農業(yè)勞動者為了退休而流轉土地承包經(jīng)營權首先應從家庭內部開始，然后再是通過外部的轉讓或售賣經(jīng)營權。如果這些流轉方式都不能實現(xiàn)，農業(yè)勞動者可以放棄土地承包經(jīng)營權，由農村集體組織收回。這樣，農業(yè)勞動者在退休后可以徹底從農業(yè)勞動中解放出來，真正實現(xiàn)退休。

第二種方案是將現(xiàn)有的“政策模式”與“社會保險模式”融合，讓“新農?！迸c“新農合”與《社會保險法》融合，形成全新的涵蓋農業(yè)勞動者的社會保險法。這種做法的好處在于可以直接將農業(yè)勞動者納入到《社會保險法》，在法律上直接實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，節(jié)約法制成本。具體做法是：在社會養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險加入“農業(yè)勞動者”。例如在《社會保險法》第十條第二款中加入“農業(yè)勞動者”、第二十三條第二款加入“農業(yè)勞動者”。由于農業(yè)勞動者缺乏用人單位，本文建議讓國家扮演用人單位的角色，讓國家和農業(yè)勞動者個人共同繳納基本養(yǎng)老費和醫(yī)療費，并且農業(yè)勞動者個人繳納的費用不高于“新農保”與“新農合”的基數(shù)。按《社會保險法》的立法模式，最好的辦法是在《社會保險法》只規(guī)定基本原則，由國務院制定具體實施細則。這就需要繼續(xù)修改《社會保險法》第十二條，其第三款應加入“農業(yè)勞動者”，并且后面還應加入類似于“其中農業(yè)勞動者的繳納辦法由國務院另行制定辦法”的授權規(guī)范。相應的《社會保險法》第二十三條也應加入類似的授權條款。除此，《社會保險法》應刪除規(guī)定新農保、新農合的內容，即第二十條和第二十四條。最后就是國務院制定農業(yè)生產者參與社會保險的實施細則，并且“新農合”“新農?！钡认鄳咭罁?jù)也需要廢止。

五、結語

本文以供給側結構性改革為背景闡釋農村養(yǎng)老事業(yè)，在于提出國家為農村養(yǎng)老應提供相應的資源和制度供給。對我國而言，社會保障制度的完善關鍵因素是國家，國家需要積極履行義務優(yōu)化養(yǎng)老資源配置。實際上，要求國家加強農村養(yǎng)老供給與我國的社會主義性質密切相關，國家作為最高的、最大的公共利益，其職能通?？梢岳斫鉃樽畲蟮纳?，而社會經(jīng)濟發(fā)展很大程度依賴于國家意志，國家各項制度需要國家引導。從歷史來看，新中國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了不同的改革方案，也探索出不斷讓市場壯大的社會主義市場經(jīng)濟，現(xiàn)有的社會轉型仍需要國家的政策主導，在資源配置方面國家仍是主導因素。對于農村養(yǎng)老如何實現(xiàn)國家職能，本文主要從資源供給和制度供給兩方面來闡釋，但真正要彌補城鄉(xiāng)差距只能重構。