(西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，陜西 西安 710063)

發(fā)源于上世紀(jì)60年代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，歷經(jīng)50余年的演變發(fā)展，至今依然保持著勃勃生機(jī)，成為具有標(biāo)桿意義的基層社會治理的“中國方案”。 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”的靈魂和精髓，就在于依靠群眾有效化解社會矛盾。在堅(jiān)持這一核心內(nèi)涵的前提下，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生地——浙江諸暨市，緊貼時代脈搏，不斷開拓創(chuàng)新，使“楓橋經(jīng)驗(yàn)”從理念、機(jī)制到操作路徑，都不斷豐富發(fā)展。2011年以來，諸暨市在“大調(diào)解”體系建設(shè)方面進(jìn)行了富有成效的探索，為基層社會多元化糾紛解決機(jī)制構(gòu)建提供了一個寶貴樣本，這也是新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”升級版的精華部分之一。

一、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制背景下的“大調(diào)解”：在我國的提出與實(shí)踐

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、人民生活不斷提高，但與此同時，社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會矛盾糾紛呈多發(fā)態(tài)勢。尤其在改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)背景下，矛盾糾紛的增長與加劇不可避免。新時期基層社會的矛盾糾紛呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)、新趨向。從牽涉主體來看，除了個人之間的糾紛外，越來越多的糾紛涉及企事業(yè)單位、基層社會組織乃至政府部門；從糾紛內(nèi)容來看，除了在家庭、鄰里、社區(qū)、公共場所等發(fā)生的簡單性糾紛外，諸如物業(yè)管理、征地拆遷、環(huán)境污染、勞動爭議、醫(yī)療、投資等新類型糾紛數(shù)量激增，法律關(guān)系更加復(fù)雜，處理難度加大；從表現(xiàn)形式來看，矛盾糾紛的牽扯面增大，對抗性增強(qiáng)，有的采用過激行為表達(dá)訴求，有的惡意纏訪、鬧訪，甚至于引發(fā)刑事案件或群體性事件，擾亂社會秩序，造成惡劣影響。

新時期矛盾糾紛的急劇增長和日益復(fù)雜化，給社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。面對訴訟激增、案多人少、司法機(jī)關(guān)不堪重負(fù)的局面，改變糾紛解決中對于司法訴訟的過度依賴，多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建成為必由之路。所謂多元化糾紛解決機(jī)制，是指綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、行政處理、訴訟等多種模式和途徑，使之相互銜接、有機(jī)整合，從而形成一個類型多樣、功能互補(bǔ)、靈活高效的動態(tài)化糾紛解決系統(tǒng)，以更好地滿足矛盾化解的社會需求。黨的十八屆四中全會將構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要改革任務(wù)。2015年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》，對推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。

在多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建中，調(diào)解無疑居于基礎(chǔ)性地位，而人民調(diào)解又是調(diào)解制度的基石與核心。人民調(diào)解作為化解矛盾的“東方經(jīng)驗(yàn)”，在經(jīng)歷了歷史的輝煌與上世紀(jì)九十年代的一度受冷落后，其功能和優(yōu)勢在進(jìn)入新世紀(jì)后重新受到青睞；同時，在人民調(diào)解制度的基礎(chǔ)上，調(diào)解不斷同其他糾紛解決手段互動融合，形成了司法調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等多類型發(fā)展的格局。為了更有效應(yīng)對日益復(fù)雜的矛盾糾紛，維護(hù)社會穩(wěn)定大局，立足于整合體制內(nèi)外各種調(diào)解資源的“大調(diào)解”模式應(yīng)運(yùn)而生。2003年，江蘇省南通市在全國率先構(gòu)筑社會矛盾糾紛大調(diào)解體系，簡稱“大調(diào)解”。所謂“大調(diào)解”，是指“地方各級黨委和政府充分發(fā)揮政治優(yōu)勢，構(gòu)建政法、綜治、維穩(wěn)、信訪部門綜合協(xié)調(diào)，有關(guān)部門、單位各司其職，社會各界廣泛參與，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解既充分發(fā)揮作用又相互協(xié)調(diào)配合的調(diào)解工作體系”。[1]“大調(diào)解”模式強(qiáng)調(diào)“調(diào)防結(jié)合，以防為主，多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”，在“大調(diào)解”模式之下，調(diào)解范圍由傳統(tǒng)的民間糾紛擴(kuò)展到各種經(jīng)濟(jì)糾紛、行政糾紛以及群體性糾紛；運(yùn)用的手段不再局限于調(diào)停、講理、規(guī)勸、說服教育等手段，而注意采用道德、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段。正如有學(xué)者指出：“大調(diào)解更注意綜合利用當(dāng)代中國解決糾紛的各種制度資源，它也比ADR或替代糾紛解決方式等說法樸實(shí)和簡短，容易為普通中國人理解”。[2]

由于基層政府部門的強(qiáng)有力推動，“大調(diào)解”模式有利于整合各方面的社會資源，有助于提升調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性，對于促進(jìn)案結(jié)事了、維護(hù)社會穩(wěn)定起到了積極作用。尤其在處理某些重大復(fù)雜的矛盾糾紛方面，“大調(diào)解”取得了明顯成效，彌補(bǔ)了單一的人民調(diào)解或司法調(diào)解力不從心的局限。“大調(diào)解” 模式得到中央綜治委的肯定，逐步在全國范圍內(nèi)推行。

但是，“大調(diào)解”模式在實(shí)踐運(yùn)行中也暴露出一些偏差及弊病。正如有學(xué)者指出：“以往的“大調(diào)解”工作對黨委、政府的依賴程度很高，其運(yùn)作機(jī)制是自上而下的行政主導(dǎo)性的，推進(jìn)方式主要靠社會動員，這樣不僅成本很高，而且糾紛解決的能力和效果取決于上級的重視程度。另外， “大調(diào)解”的功能更多是事后型的“救火”而不是預(yù)防，不能充分體現(xiàn) “防微杜漸”的作用”。[3]在“大調(diào)解”模式下，政府力量的深度介入與濃厚的行政動員色彩，使得人民調(diào)解的自治性質(zhì)受到一定的沖擊?！爱?dāng)人民調(diào)解走上大調(diào)解時，對其的質(zhì)疑與詬病也日漸聲起。如果缺乏社會參與，或是社會參與不能在其中占據(jù)主導(dǎo)地位，那么關(guān)于“群眾性自治”的提法和期待都將是空中樓閣?！盵4]此外，一些地方在推行“大調(diào)解”工作中，出現(xiàn)了一些不符合法治思維與法律方式的問題，如過于強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)功能，忽視當(dāng)事人權(quán)益保障；或者過分遷就當(dāng)事人不合理的利益訴求，損害法律權(quán)威與法治信仰等。這些問題影響到“大調(diào)解”的運(yùn)行效果，也引起一些學(xué)者的疑慮。

應(yīng)當(dāng)說，“大調(diào)解”作為中國特色的矛盾糾紛解決方案，其產(chǎn)生和存在具有合理性和必要性，其積極作用應(yīng)當(dāng)肯定。從黨的十八大至黨的十九大，中央都強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建和完善多元化糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，“大調(diào)解”模式總體上契合中央的有關(guān)精神和要求。但是，必須正視以往實(shí)踐中存在的問題，從社會治理創(chuàng)新的高度和廣度，改革和完善“大調(diào)解”的組織體系和運(yùn)行機(jī)制，通過興利除弊，提升“大調(diào)解”的法治化、社會化水平，更好地發(fā)揮其在預(yù)防和化解社會矛盾中的作用。

二、“大調(diào)解”體系建設(shè)在諸暨：創(chuàng)新與發(fā)展

“楓橋經(jīng)驗(yàn)” 以化解基層矛盾糾紛而著稱，而調(diào)解一直是其基本手段和途徑。人民調(diào)解制度的創(chuàng)造性運(yùn)用和發(fā)展，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”長盛不衰、歷久彌新的秘訣之一。2011年以來，諸暨市以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為引領(lǐng)，堅(jiān)持“大調(diào)解、大服務(wù)、大發(fā)展”的工作思路，努力推進(jìn)“大調(diào)解”體系建設(shè)，取得了顯著成效。

2011年，中共諸暨市委出臺專門文件，明確提出要“形成多層次、專業(yè)化、全覆蓋的大調(diào)解工作格局”。2012年，中共諸暨市委辦公室、諸暨市人民政府辦公室發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化完善社會矛盾糾紛“大調(diào)解”體系建設(shè)的實(shí)施意見》中，推動全市形成上下統(tǒng)一、分工明確、指導(dǎo)有力的大調(diào)解體系建設(shè)管理機(jī)制。經(jīng)過不懈努力，諸暨市已經(jīng)建立起“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、部門協(xié)調(diào)、各司其職、社會參與、多調(diào)銜接、多方聯(lián)動”的大調(diào)解工作體系；逐步形成以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，專業(yè)、行業(yè)調(diào)解為依托，行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解、信訪調(diào)解等相互配合、分工合作的多元化矛盾糾紛解決機(jī)制。

諸暨市“大調(diào)解”體系建設(shè)的鮮明特點(diǎn)，在于政府能夠從法治建設(shè)與社會治理的大格局、大視野出發(fā)，準(zhǔn)確把握政府自身的角色、職能與定位，在全力推動調(diào)解組織建設(shè)、大力推動“多調(diào)聯(lián)動”、有力規(guī)范和服務(wù)調(diào)解同時，避免政府過度介入而容易引發(fā)的副作用，著力維護(hù)人民調(diào)解的自治性、社會性，促進(jìn)調(diào)解工作中“自治、法治、德治”的“三治融合”，并推動調(diào)解工作向?qū)I(yè)化和智能化方向發(fā)展。

(一)健全多元化調(diào)解組織體系

諸暨市在“大調(diào)解”體系建設(shè)過程中，把首要工作放在調(diào)解組織的健全完善方面。經(jīng)過多年建設(shè)，該市已建立覆蓋村、鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)、市三級的完備的調(diào)解組織體系。截止2017年底，全市建立各類調(diào)解組織741家，其中，村、社區(qū)調(diào)委會533家，鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)調(diào)委會27家，企事業(yè)單位調(diào)委會149家，行業(yè)性專業(yè)調(diào)委會12家，在17家公安派出所設(shè)立20家人民調(diào)解工作室。

為切實(shí)維護(hù)勞動者權(quán)益，提高勞動爭議案件處理的質(zhì)量和效率，諸暨市大力推動勞動爭議調(diào)解組織建設(shè)。2010年，成立了諸暨市勞動爭議人民調(diào)解指導(dǎo)會員會，并設(shè)立了市一級的勞動爭議人民調(diào)解委員會。2004年至2017年，該市勞動爭議人民調(diào)解委員會共調(diào)解案件1034起，成功904起。[5]該市還在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及規(guī)模較大的企業(yè)，建立了勞動爭議調(diào)解組織。

諸暨市重視發(fā)展行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，已建立起環(huán)保糾紛、物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、交通事故、消費(fèi)維權(quán)等方面的專業(yè)性調(diào)解委員會，并在珍珠、五金機(jī)電、紡織服裝、襪業(yè)產(chǎn)業(yè)組織和協(xié)會建立了行業(yè)糾紛調(diào)解室。依托諸暨市工商聯(lián)的資源優(yōu)勢，于2014年成立了諸暨市總商會人民調(diào)解委員會，聘請多名律師受理并調(diào)處商會會員之間的民商事糾紛。該市鼓勵在民間商會內(nèi)建立調(diào)解組織，這類調(diào)解組織以鄉(xiāng)音、鄉(xiāng)俗、鄉(xiāng)情為紐帶，憑借老鄉(xiāng)之間信任度高、容易溝通的獨(dú)特優(yōu)勢，取得了調(diào)解工作事半功倍的成效。

諸暨市鼓勵、扶植了一批以調(diào)解專家能手牽頭的品牌調(diào)解室。如2008年在楓橋派出所設(shè)立的 “老楊調(diào)解中心”，在退休民警、著名調(diào)解能手楊光照帶領(lǐng)下，以貼心高效的調(diào)解服務(wù)享譽(yù)全國， 成為“楓橋式”人民調(diào)解的一個響亮品牌。

目前，諸暨市基本上實(shí)現(xiàn)了“調(diào)解進(jìn)機(jī)關(guān)、調(diào)解進(jìn)學(xué)校、調(diào)解進(jìn)廠礦、調(diào)解進(jìn)社區(qū)、調(diào)解進(jìn)鄉(xiāng)村、調(diào)解進(jìn)市場”，“哪里有矛盾，哪里就有調(diào)解組織；哪里發(fā)生糾紛，哪里就有調(diào)解工作”以及 “專業(yè)矛盾專家調(diào)”。2017年，全市人民調(diào)解組織共受理矛盾糾紛16 823件，調(diào)處成功率達(dá)到97.7%。

(二)通過有力指導(dǎo)促進(jìn)調(diào)解組織規(guī)范運(yùn)行

在推動各級各類調(diào)解組織建立、完善調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)同時，諸暨市充分發(fā)揮司法行政部門的歸口管理職能和人民法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，不斷促進(jìn)調(diào)解工作的規(guī)范化和法治化。

諸暨市司法局通過經(jīng)常性的工作督導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流、評比總結(jié)等方式，為人民調(diào)解工作提供有效的指導(dǎo)和服務(wù)。該局還推動成立了市調(diào)解工作指導(dǎo)中心和市調(diào)解總會，采取“一官一民”的管理組合，具體指導(dǎo)全市調(diào)解工作。2016年，該局協(xié)助成立了諸暨市人民調(diào)解協(xié)會，該會宗旨是促進(jìn)人民調(diào)解行業(yè)的自我教育、自我管理、自我發(fā)展，加強(qiáng)人民調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)。諸暨市法院則通過組織觀摩庭審、點(diǎn)評調(diào)解個案、抽閱調(diào)解協(xié)議等多種形式，幫助人民調(diào)解員充實(shí)法律知識、提高調(diào)解技能。該院各業(yè)務(wù)庭的法官與各調(diào)委會結(jié)對子，對聯(lián)系的調(diào)解員進(jìn)行經(jīng)常性的“一對一”業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

(三)推動調(diào)解與其他解紛手段銜接互動

1.促進(jìn)訴調(diào)對接

2012年以來，諸暨市人民法院及下屬各個法庭，先后設(shè)立了訴訟服務(wù)中心，由法官輪流值班，為案件當(dāng)事人提供法律咨詢、糾紛調(diào)解、訴訟引導(dǎo)、判后答疑等法律服務(wù)。對涉及婚姻家庭糾紛、鄰里矛盾、小額債務(wù)等案情簡單、爭議不大的民事糾紛，當(dāng)事人前來立案時，立案法官會發(fā)送《調(diào)解勸導(dǎo)書》，勸導(dǎo)其到駐庭調(diào)解中心先行調(diào)解。2013年以來，各法庭的駐庭調(diào)解中心累計(jì)促成3460起糾紛訴前調(diào)解成功，調(diào)解成功率達(dá)70%以上，自動履行率達(dá)98.34%。[6]

諸暨市人民法院同相關(guān)調(diào)解組織形成了緊密而順暢的訴調(diào)對接機(jī)制。如該院同市工商聯(lián)合作，制定了聯(lián)席會議、信息通報(bào)交流等11項(xiàng)工作制度和5條保障措施，確保法院與工商聯(lián)訴調(diào)對接工作順利開展。通過建立完善的訴前、訴中、訴后對接機(jī)制，采取訴前委派調(diào)解、訴中委托調(diào)解、邀請協(xié)助調(diào)解等形式，實(shí)現(xiàn)了商會調(diào)解組織同人民法院之間的無縫對接，促進(jìn)了民商事糾紛的公正、高效解決。

在堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先同時，諸暨市強(qiáng)調(diào)對調(diào)解工作法治化、規(guī)范化的要求。對不適宜調(diào)解或明顯調(diào)解不成的案子，及時建議當(dāng)事人采取訴訟方式解決。

2.實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解與行政調(diào)解聯(lián)動

2017年，諸暨市出臺《行政機(jī)關(guān)行政調(diào)解權(quán)力義務(wù)清單》，厘清了行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)解職責(zé)，落實(shí)行政調(diào)解責(zé)任。清單共梳理出各行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)解權(quán)力義務(wù)52條，涉及20個行政管理部門。與此同時，該市力推人民調(diào)解與行政調(diào)解的聯(lián)動，在公安派出所、交警隊(duì)等機(jī)構(gòu)，都設(shè)置了人民調(diào)解工作室，受委托從事相關(guān)民事糾紛的調(diào)處。

以公安機(jī)關(guān)的治安調(diào)解為例?；鶎优沙鏊幵诰S護(hù)社會治安、處理矛盾糾紛的最前沿，但當(dāng)前民警人少案多、警力不足的問題十分突出，面對大量涌入的矛盾糾紛，基層民警不堪重負(fù)。在大調(diào)解體系之下，諸暨市在17家公安派出所設(shè)立20家人民調(diào)解工作室(調(diào)解中心)，實(shí)現(xiàn)了人民調(diào)解與治安調(diào)解聯(lián)動。駐派出所人民調(diào)解室，隨時調(diào)解派出所接警后分流出來的民事糾紛，協(xié)助民警調(diào)解治安案件中的民事賠償糾紛，還在力所能及范圍內(nèi)配合有關(guān)部門化解其他矛盾糾紛。人民調(diào)解員和公安民警在調(diào)解工作中相互支持配合，聯(lián)調(diào)聯(lián)動，既能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和公正性，又能方便群眾，及時有效化解矛盾糾紛。

當(dāng)前，我國各地基層派出所處理的相當(dāng)一部分警情都是非警務(wù)糾紛，有的地方非警務(wù)糾紛甚至占到受案總量的60%以上。人民調(diào)解員的入駐，警調(diào)聯(lián)動機(jī)制的建立，有助于緩解這一問題，使得基層民警把更多精力用于處理警情警務(wù)，更好地履行維護(hù)社會治安的職能。

3.強(qiáng)化仲調(diào)銜接

在勞動爭議案件方面，諸暨市通過建立一系列制度，做好勞動爭議仲裁、調(diào)解、監(jiān)察、法律援助之間的制度銜接，最大程度維護(hù)勞動者權(quán)益。該市在勞動用工密集的陶朱街道、大唐鎮(zhèn)、店口鎮(zhèn)三地設(shè)立仲裁派出庭，增強(qiáng)了基層處理勞動爭議的能力和效率。2011年，諸暨市出臺的《勞動仲裁、調(diào)解、監(jiān)察、法律援助相互銜接的實(shí)施辦法》，明確了仲裁、調(diào)解、監(jiān)察和法律援助之間的銜接問題。對勞動者申請仲裁但未經(jīng)調(diào)解的，仲裁委可出具工作聯(lián)系單，引導(dǎo)當(dāng)事人到相關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，或委托相關(guān)調(diào)解組織先行調(diào)解。對各級調(diào)解組織調(diào)解成功達(dá)成協(xié)議的，可以及時到仲裁委置換成仲裁調(diào)解書。對調(diào)解不成的案件，要求調(diào)解人員及時整理相關(guān)材料，以利于當(dāng)事人及時提起仲裁。

諸暨市還推動人民調(diào)解與普通民商事仲裁的銜接。為應(yīng)對各類民商事糾紛增加的狀況，該市推動建立紹興仲裁委諸暨分會，以更好地發(fā)揮仲裁在糾紛解決中的功能。

4.推進(jìn)訪調(diào)結(jié)合

2011年起，諸暨市在全市范圍內(nèi)推廣 “三診工作法”， 即黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員輪流在信訪接待大廳“坐診”，帶領(lǐng)機(jī)關(guān)干部下村入戶“出診”，一把手牽頭“會診”解決重大問題。該機(jī)制促成了“有訪必接、有接必辦、有辦必果”的效果，使一些重大矛盾糾紛得以及時妥善解決。為促進(jìn)信訪工作與人民調(diào)解的銜接互動，該市要求信訪部門對有可能通過人民調(diào)解解決的信訪案件，且當(dāng)事人愿意調(diào)處的，應(yīng)及時分流移交各級人民調(diào)解委員會先行調(diào)處。對信訪量大、群體性上訪多、矛盾突出的信訪問題，可邀請相關(guān)調(diào)委會參與信訪接待、參與信訪聽證。對于涉法信訪案件，諸暨市人民法院要求法官努力做好釋法明理工作，認(rèn)真配合有關(guān)部門對重大信訪案件進(jìn)行聯(lián)調(diào)，并根據(jù)案件情況開展遠(yuǎn)程視頻接訪，對符合條件的當(dāng)事人積極開展司法救助，避免其因涉案后的生活困境而激化矛盾、上訪鬧訪。

5.探索檢調(diào)對接

諸暨市人民檢察院與市司法局聯(lián)合成立了檢調(diào)對接人民調(diào)解室，該調(diào)解室以檢察環(huán)節(jié)輕微刑事案件和解、民事行政申訴案件和解、涉檢信訪息訴和解為主要工作內(nèi)容，運(yùn)用人民調(diào)解手段化解矛盾糾紛。2010年以來，諸暨市人民檢察院會同司法局等機(jī)構(gòu)，先后出臺了《關(guān)于輕傷害案件委托人民調(diào)解的若干意見(試行)》《檢察批捕、起訴環(huán)節(jié)檢調(diào)對接工作實(shí)施細(xì)則》等文件，規(guī)范和細(xì)化了檢察批捕、起訴環(huán)節(jié)以及基層檢察室的檢調(diào)對接工作。根據(jù)上述文件，檢察院對受理的輕微刑事案件，認(rèn)為采取調(diào)解方式更有助于化解矛盾糾紛的，由“檢調(diào)對接辦公室”制作《委托人民調(diào)解函》，并附上涉案當(dāng)事人雙方同意調(diào)解的申請書等材料，移送人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解。

對于已達(dá)成刑事和解擬作相對不起訴或從輕、減輕處罰的案件，及時進(jìn)行可行性評估，避免埋下矛盾隱患。另外，該院還強(qiáng)調(diào)定爭止紛、說理在前，即在審查、批捕和辦理民行、控申案件時，充分考慮當(dāng)事人的社會情況、對法律的認(rèn)知程度等因素，通過對案件事實(shí)、證據(jù)和適用法律情況的詳細(xì)闡述，消除當(dāng)事人的疑慮和怨氣，避免纏訪、上訪等情況的發(fā)生。諸暨檢察院還聘請經(jīng)驗(yàn)豐富的社會人士，擔(dān)任和解引導(dǎo)員，協(xié)助刑事和解及釋法明理等工作。

諸暨市的檢調(diào)對接工作不僅成效顯著，也得到學(xué)界的肯定。有研究者指出，諸暨市人民調(diào)解組織介入刑事和解的探索表明，檢察機(jī)關(guān)與人民調(diào)解組織相互發(fā)力、優(yōu)勢互補(bǔ)，凝聚成推動刑事和解內(nèi)在推動力，不僅避免了檢察機(jī)關(guān)在調(diào)解過程中既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員的尷尬局面，而且一定程度上緩解了檢察機(jī)關(guān)的“人案矛盾”，提高了刑事訴訟效率。[7]

(四)充分發(fā)掘公眾力量參與調(diào)解事業(yè)

除了培養(yǎng)高素質(zhì)的專職調(diào)解員隊(duì)伍外，諸暨市廣泛吸收人民調(diào)解志愿者，邀請社會組織成員參與調(diào)解。全市所有鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道都建立了調(diào)解志愿者隊(duì)伍，知名的有楓橋鎮(zhèn)的“調(diào)解志愿者聯(lián)合會”、牌頭鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)賢調(diào)解會”、江藻鎮(zhèn)的“詹大姐幫忙團(tuán)”等。

諸暨市積極借助專家力量參與調(diào)解，建立了醫(yī)學(xué)、法律、道路交通事故、建筑等專家?guī)?，為調(diào)解工作提供咨詢論證服務(wù)，有的還直接參與調(diào)解過程。諸暨市注意發(fā)揮律師在調(diào)解工作中的特殊作用，在法院訴訟服務(wù)中心設(shè)立了律師志愿服務(wù)崗，遴選高素質(zhì)律師義務(wù)值班，免費(fèi)為當(dāng)事人提供法律咨詢、訴訟指導(dǎo)、糾紛調(diào)解等服務(wù)，提高了調(diào)解工作的專業(yè)性和實(shí)效性，也使得法院判決后的服判息訪率大大提高。

(五)利用現(xiàn)代科技手段術(shù)服務(wù)調(diào)解事業(yè)

在互聯(lián)網(wǎng)時代背景下，諸暨市開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+”社會治理在調(diào)解工作中的應(yīng)用，打造腳板+鼠標(biāo)、面對面+鍵對鍵的人民調(diào)解新模式，努力讓老百姓“少跑腿、多按鈕，問題解決在家門口”。依托互聯(lián)網(wǎng)，建起基層治理綜合信息系統(tǒng)和綜合信息指揮室，通過微信、手機(jī)APP等網(wǎng)絡(luò)平臺，把遍布全市的信息員(網(wǎng)格員)連接起來，實(shí)現(xiàn)信息采集全覆蓋，使矛盾糾紛預(yù)警排查機(jī)制更趨智能化、便捷化、精準(zhǔn)化。諸暨市人民法院開通“在線法院調(diào)解”平臺，讓糾紛調(diào)解 “最多跑一次”成為現(xiàn)實(shí)。該院還借助“互聯(lián)網(wǎng)+”指導(dǎo)調(diào)解工作。自2013年起，先后在法院、法庭建立起“法官指導(dǎo)調(diào)解QQ群”，搭建網(wǎng)上視頻調(diào)解指導(dǎo)平臺，打造三級視頻指導(dǎo)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，隨時提供“面對面”法律業(yè)務(wù)指導(dǎo)。該院還建立法庭QQ群、微信群，邀請各專業(yè)調(diào)解組織、轄區(qū)部門站所、村級調(diào)解室加入，及時互通信息情報(bào)，研討處置方案，實(shí)現(xiàn)糾紛就地、就近快速解決。[6]

三、“楓橋式”大調(diào)解體系建設(shè)的啟示與思考

諸暨市在建設(shè)大調(diào)解體系方面的探索與創(chuàng)新，是新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的延伸與拓展，也為新時代多元化糾紛解決機(jī)制的豐富和發(fā)展提供了助力。“楓橋式” 大調(diào)解體系建設(shè)的啟示與借鑒意義有如下幾點(diǎn)。

(一)充分重視、理性認(rèn)識人民調(diào)解的地位和作用

諸暨市形成了組織健全、運(yùn)行規(guī)范、效果良好的調(diào)解工作體系，這首先得益于市委、市政府的高度重視和大力推動。人民調(diào)解是發(fā)源于中國本土的糾紛解決制度，既有厚重的傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)，也貼合當(dāng)今世界法治發(fā)展潮流，其具有自治性、便捷性以及不傷感情、不收費(fèi)用等優(yōu)勢和特色，被譽(yù)為化解矛盾糾紛、維護(hù)社會穩(wěn)定的“第一道防線”。 然而，上世紀(jì) 90 年代以后，人民調(diào)解制度一度出現(xiàn)式微之勢，盡管背后的原因是多方面的，但同一些地方的政府部門重視不夠，支持不足不無關(guān)系?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”在半個世紀(jì)多的發(fā)展歷程中，始終把調(diào)解作為解決基層糾紛的基本手段，尤其是新世紀(jì)以來，更是把人民調(diào)解作為基層社會治理系統(tǒng)中的重要內(nèi)容，從組織建設(shè)、制度規(guī)范、人力配置、經(jīng)費(fèi)保障等方面，給予了全方位的有力支持，強(qiáng)化了人民調(diào)解在矛盾化解與社會治理中的積極作用。另一方面，任何制度都不可能是完美無缺的，諸暨人能理性地認(rèn)識人民調(diào)解制度的不足與局限，在大調(diào)解體系的構(gòu)建中，既保持了人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位和作用，在推動人民調(diào)解向司法、仲裁、行政等領(lǐng)域拓展的同時，注意發(fā)揮其他糾紛解決手段的效能，并不斷創(chuàng)新人民調(diào)解自身的內(nèi)容和形式，使之與時俱進(jìn)，確保內(nèi)在活力與外部適應(yīng)性。

(二)實(shí)現(xiàn)多元價值平衡是“大調(diào)解”建設(shè)的基本要求

當(dāng)代社會致力于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展與包容性增長，因此，社會治理追求的價值目標(biāo)不是單一的，面對著人本、公正、效率、秩序、法治等多元價值，必須合理調(diào)適價值沖突，努力實(shí)現(xiàn)價值平衡。“大調(diào)解”體系建設(shè)作為一項(xiàng)社會工程，也面臨著價值選擇與協(xié)調(diào)的問題?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”導(dǎo)向下的諸暨市的相關(guān)探索與實(shí)踐，為此交出了一份比較理想的答卷。

一是把人本作為最高價值目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告中，將“以人民為中心”“堅(jiān)持人民主體地位”作為新時代中國特色社會主義思想的基本內(nèi)涵。“楓橋經(jīng)驗(yàn)”50余年的實(shí)踐正是“以人民為中心”的生動闡釋。從誕生到現(xiàn)在，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終把人放在第一位，把促進(jìn)人民群眾的幸福與發(fā)展作為所有工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；同時，把群眾路線貫穿到所有工作的全過程，充分依靠人民群眾化解矛盾糾紛，推進(jìn)社會治理。

二是正確對待秩序與權(quán)利的關(guān)系。穩(wěn)定是發(fā)展的前提，良好的秩序是社會治理的一個基本目標(biāo)，這是毫無疑問的。但必須清楚，穩(wěn)定和秩序不能成為社會治理的終極目標(biāo)?；饷芗m紛、維護(hù)社會穩(wěn)定，最終是為了經(jīng)濟(jì)繁榮、社會發(fā)展和人民福祉。因此，不能片面地理解“穩(wěn)定壓倒一切”，為了追求一時的穩(wěn)定而不當(dāng)?shù)貭奚駲?quán)利、損害群眾利益、窒息社會活力。因此，“由社會管理走向社會治理，必須要把以維穩(wěn)為核心的價值訴求轉(zhuǎn)向以維權(quán)為核心的價值訴求，賦予和實(shí)現(xiàn)群眾表達(dá)利益的權(quán)利、維護(hù)利益的權(quán)利、實(shí)現(xiàn)利益的權(quán)利”。[8]正如習(xí)近平總書記在2014年中央政法工作會議上指出，“要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好”；“要處理好活力和秩序的關(guān)系”。諸暨市在“大調(diào)解”體系建設(shè)中，認(rèn)真對待、切實(shí)保障公民的正當(dāng)權(quán)利，注重維護(hù)群眾的正當(dāng)利益，從而形成了“矛盾少、治安好、發(fā)展快、人民安居樂業(yè)、社會充滿活力”的良好局面。

三是準(zhǔn)確把握公正和效率的關(guān)系。這是社會治理中一個永恒的主題，也是一個棘手的難題。多元化糾紛解決機(jī)制固然強(qiáng)調(diào)效率價值，追求快速、便捷、低成本地化解矛盾，但這并意味著對公正價值的忽視。如果一味地講求效率，背離了公正價值，效率是沒有意義的。例如，以往一些地方采取壓制性的或“和稀泥”的方式促成調(diào)解，但損害了當(dāng)事人的權(quán)益，在公正缺失的情況下，不可能真正化解矛盾。另外，還有一些地方，在處理一些無力纏訪、鬧訪事件中，無原則地妥協(xié)讓步，導(dǎo)致公正、效率二者皆失，其教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)記取。新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，特別注重矛盾糾紛的依法化解、公正化解，堅(jiān)決抵制損害當(dāng)事人權(quán)利、不問是非的強(qiáng)調(diào)、亂調(diào)，對于不適宜調(diào)解的案件，及時引導(dǎo)當(dāng)事人尋求訴訟等解決途徑，從而保證了“大調(diào)解”的法治化運(yùn)作，提升了其公信力。

四是處理好自治、法治、德治的關(guān)系。這是新時期諸暨市在社會治理和“大調(diào)解”工作中十分關(guān)注的問題。自治性是人民調(diào)解的基本屬性，人民調(diào)解是群眾自我教育、自我管理的一種民主自治活動。盡管在人民調(diào)解的發(fā)展過程中，政府的支持和推動是極為必要的，但是，應(yīng)當(dāng)將政府權(quán)力的介入維持在合理限度內(nèi)，避免在具體的運(yùn)作中干預(yù)過多，以保持人民調(diào)解的自治性特點(diǎn)。正如黨的十九大報(bào)告所指出的，“社會治理制度建設(shè)，要在加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，提高社會治理的社會化水平，推動社會治理重心向基層下移”。如果政府事無巨細(xì)，大包大攬，隨時沖在矛盾糾紛化解的最前沿，失去了人民調(diào)解等第三方力量的緩沖作用，反而不利于矛盾糾紛的高效解決。另外，在全面推進(jìn)依法治國的背景下，“大調(diào)解”必須在法治的軌道上推進(jìn)，要強(qiáng)調(diào)依法維權(quán)、依法調(diào)解、依法解決糾紛的原則，樹立法律在社會治理與矛盾處理中的權(quán)威地位，引導(dǎo)群眾理性表達(dá)訴求、依法維護(hù)權(quán)益。在發(fā)揮法治引領(lǐng)作用同時，要強(qiáng)化道德支撐作用，借助公序良俗的力量規(guī)范人的行為。諸暨市重視發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約等非正式規(guī)范的社會治理功能，通過弘揚(yáng)現(xiàn)代鄉(xiāng)賢文化、孝德文化等，發(fā)揮優(yōu)秀文化“以文化人”的作用，并努力加強(qiáng)社會心理建設(shè)，培育理性平和、健康向上的社會心態(tài)，為人民調(diào)解的發(fā)展?fàn)I造良好的倫理基礎(chǔ)、心理環(huán)境與社會氛圍，在調(diào)解過程中注意在依法調(diào)處的前提下融入情理因素，實(shí)現(xiàn)情理法的統(tǒng)一，增強(qiáng)了調(diào)解的效果。

(三)完善社會治理是預(yù)防、減少矛盾糾紛的根本路徑

任何社會中都必然存在一定的矛盾糾紛。當(dāng)前，我國處在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程加速，社會日益開放，社會中的矛盾糾紛增多是正?，F(xiàn)象。我們不可能把矛盾糾紛消滅殆盡，也不可能退回到改革開放前的封閉狀態(tài)，在高度封閉的社會中，表面上看矛盾糾紛較少，社會呈現(xiàn)穩(wěn)定狀態(tài)，但是，公民的權(quán)利受到過多限制，經(jīng)濟(jì)活力被窒息，人民生活質(zhì)量低下，這種穩(wěn)定是脆弱的，看似社會糾紛較少，實(shí)際上背后隱藏著更深的社會矛盾?？梢哉f，矛盾糾紛增多是經(jīng)濟(jì)繁榮和社會開放的伴生現(xiàn)象，但是，通過良好的制度設(shè)計(jì)、有效的社會治理，完全可以把矛盾糾紛控制在一定范圍之內(nèi)，一方面，可以減少矛盾糾紛發(fā)生的數(shù)量，另一方面，對已經(jīng)發(fā)生的矛盾糾紛及時發(fā)現(xiàn)、有效化解，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會和諧的雙重目標(biāo)。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的主要特色之一，就是“抓早、抓小、抓苗頭、抓源頭”，即強(qiáng)調(diào)對矛盾糾紛的及時發(fā)現(xiàn)、提前介入、早期治理，在萌芽之際就實(shí)施有針對性的措施，從而避免矛盾升級蔓延。從一定意義上講，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是一套有效整合社會資源，依靠群眾預(yù)防和解決矛盾的協(xié)同機(jī)制，而人民調(diào)解制度的創(chuàng)造性運(yùn)用和高效運(yùn)作，是其核心內(nèi)容。作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)源地，諸暨市沒有固步自封，而是順應(yīng)時代發(fā)展而不斷豐富和創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，今天，“以穩(wěn)定促發(fā)展，以發(fā)展保穩(wěn)定”“靠富裕群眾減少矛盾，靠服務(wù)群眾化解矛盾，靠組織群眾預(yù)防矛盾”，已成為楓橋經(jīng)驗(yàn)的基本精神。多年以來，諸暨市在維持經(jīng)濟(jì)快速增長局面的同時，矛盾糾紛總量并沒有增加，反而呈現(xiàn)逐年下降趨勢。在新的歷史時期，諸暨人沒有將視線局限在糾紛發(fā)生之后的調(diào)處和解決上，而形成了更為宏大的視野和更加寬廣的格局，即從完善社會治理的高度和廣度，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會建設(shè)，同步推進(jìn)社會發(fā)展與人的發(fā)展，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善生活、促進(jìn)人的素質(zhì)的提高，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，來減少矛盾糾紛，促進(jìn)社會和諧。

(四)促成各種解紛手段互動互補(bǔ)是“大調(diào)解”建設(shè)關(guān)鍵所在

現(xiàn)代社會中，糾紛解決的手段是多種多樣的，各種手段都有其優(yōu)勢，但也存在一定的局限，只有根據(jù)具體情況選擇最適合的糾紛解決手段，同時加強(qiáng)各種手段之間的銜接與配合，才能實(shí)現(xiàn)糾紛解決的最佳效果。為此，中共十八屆四中全會決定中，明確提出要“完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制；完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”。

構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，關(guān)鍵在于建設(shè)好多調(diào)聯(lián)動的“大調(diào)解”體系；“大調(diào)解”體系建設(shè)，多元是基礎(chǔ)，聯(lián)動是關(guān)鍵。諸暨市在推進(jìn)多元糾紛解決手段的聯(lián)動上，進(jìn)行了卓有成效的探索，在訴調(diào)對接、警調(diào)對接、檢調(diào)對接、仲調(diào)對接、訪調(diào)對接等諸方面，都大膽創(chuàng)新，形成了一套系統(tǒng)且務(wù)實(shí)的做法，為多調(diào)聯(lián)動機(jī)制的完善貢獻(xiàn)了“諸暨方案”，也豐富了新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。 諸暨市建設(shè)“大調(diào)解”體系的一條基本經(jīng)驗(yàn)，就是在促進(jìn)多調(diào)聯(lián)動同時，必須保證人民調(diào)解的基礎(chǔ)性地位和自治性屬性，不能片面強(qiáng)調(diào)聯(lián)動而使人民調(diào)解淪為司法或行政的附庸，以至于喪失相對的中立性而影響調(diào)解的公信力。

(五)打造官民協(xié)力、開放多元的工作格局是大調(diào)解發(fā)展的活力之源

矛盾糾紛來源于社會生活，矛盾糾紛的預(yù)防化解離不開社會的參與和支持。黨的十九大提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。諸暨市一方面強(qiáng)化政府責(zé)任，從政府層面大力推動調(diào)解組織建設(shè)，加強(qiáng)對調(diào)解工作的宏觀管理與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，積極發(fā)揮司法調(diào)解、行政調(diào)解等“官方調(diào)解”的作用，另一方面，努力挖掘民間資源，激發(fā)社會活力，釋放社區(qū)功能，推進(jìn)糾紛解決的社會自治機(jī)制。在調(diào)解組織的建設(shè)上，繼續(xù)發(fā)展壯大傳統(tǒng)的社區(qū)調(diào)解組織，發(fā)揮其在調(diào)處傳統(tǒng)類型的民間糾紛中的獨(dú)特作用，同時，加強(qiáng)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的建設(shè)，以應(yīng)對矛盾糾紛日益復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)需要，形成了“社區(qū)調(diào)解”與“專業(yè)調(diào)解”各得其所的調(diào)解組織架構(gòu)。在調(diào)解隊(duì)伍建設(shè)上，努力配強(qiáng)專職調(diào)解員隊(duì)伍、配齊兼職調(diào)解員隊(duì)伍、配好調(diào)解志愿者隊(duì)伍，尤其是近年來，大力吸收各行專家、各界志愿者以及社會組織等社會力量參與調(diào)解工作，建成了專兼職相結(jié)合、“精英調(diào)解”與“大眾調(diào)解”相結(jié)合的調(diào)解隊(duì)伍，為人民調(diào)解工作注入了新鮮活力，大大提高了人民調(diào)解的社會化、專業(yè)化水平。

(六)科技發(fā)展是推進(jìn)社會治理與法治建設(shè)不斷進(jìn)步的強(qiáng)大動力

當(dāng)前，人類正處于新一輪的科技革命浪潮，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的突飛猛進(jìn)，正在深刻地影響和改變著人類生產(chǎn)生活的方方面面，也有力推動了社會治理和法治建設(shè)的進(jìn)步發(fā)展。近年來，我國在運(yùn)用現(xiàn)代科技助力司法改革、公共管理等方面，取得了不俗成績。以敢為人先而著稱的諸暨市，主動擁抱科技革命，積極利用最新科技成果，破解社會治理難題，服務(wù)矛盾糾紛化解，在以“互聯(lián)網(wǎng)+”推動社會服務(wù)、公共安全、矛盾化解等方面，推出系列創(chuàng)新舉措，成效斐然。應(yīng)當(dāng)在借鑒諸暨等地的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國范圍內(nèi)推動社會治理與現(xiàn)代科技的深度融合，尤其是要進(jìn)一步完善和推廣在線調(diào)解與在線糾紛解決平臺，構(gòu)筑基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的矛盾糾紛預(yù)警系統(tǒng)，從線上和線下兩個層面，同步推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制與大調(diào)解體系的創(chuàng)新發(fā)展，使新時代的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在科技之翼助推下，釋放出更為強(qiáng)大的動能，更好地為“平安中國”“法治中國”“和諧中國”建設(shè)發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。